衛(wèi)生監(jiān)督人力資源配置研究進(jìn)展

王澤南，李宇陽(yáng)

(杭州師范大學(xué)醫(yī)學(xué)院，浙江 杭州 310036)

衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)是衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的基礎(chǔ)與核心。建設(shè)一支能適應(yīng)新時(shí)期改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的廉潔自律、秉公執(zhí)法和辦事高效的衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍，是實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生監(jiān)督保障人民健康目標(biāo)的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性工作。要全面提高衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍的建設(shè)水平，必須要對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍的發(fā)展現(xiàn)狀有一個(gè)全面、客觀的了解和認(rèn)識(shí)[1]。2003年“非典”疫情發(fā)生之后，衛(wèi)生監(jiān)督部門與疾控部門分離，由此展開(kāi)了對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督部門的一系列研究。關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督人員的研究中，主要包括：衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)量及編制情況分析，全國(guó)以及各省市縣衛(wèi)生監(jiān)督人員的現(xiàn)狀及對(duì)比研究，衛(wèi)生監(jiān)督各科室人員配備情況，衛(wèi)生監(jiān)督人員配置的公平性及流動(dòng)性研究以及衛(wèi)生監(jiān)督人員的未來(lái)需求預(yù)測(cè)等。本文擬對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督人力資源配置的相關(guān)研究文獻(xiàn)進(jìn)行梳理、歸納，根據(jù)存在的問(wèn)題提出相應(yīng)建議。

1 衛(wèi)生監(jiān)督人力資源的現(xiàn)狀

1.1 衛(wèi)生監(jiān)督人員的規(guī)模

1.1.1 數(shù)量

2010年和2016年全國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督人員分別有93,612人、80,710人；按照東、中、西地區(qū)劃分，2016年各地區(qū)分別有35,396人、25,066人和20,248人，平均每萬(wàn)常住人口擁有衛(wèi)生監(jiān)督員0.56人、0.62人、0.64人[2]。2006年浙江省共有在編在崗衛(wèi)生監(jiān)督人員3531人，平均每萬(wàn)服務(wù)人口擁有0.7名衛(wèi)生監(jiān)督人員[3]。何翔，王冀[4]等采用分層整群抽樣的方法抽取了全國(guó)11個(gè)省份共209家衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，共計(jì)調(diào)查衛(wèi)生監(jiān)督員9268人，平均每家機(jī)構(gòu)49人；按照東、中、西劃分，平均每家機(jī)構(gòu)衛(wèi)生監(jiān)督員數(shù)分別為53人、58人、30人；以省市縣不同級(jí)別劃分，衛(wèi)生監(jiān)督員數(shù)分別為93人、57人和31人。蘿莉等[5]根據(jù)2009年全國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督人員的調(diào)查結(jié)果，發(fā)現(xiàn)全國(guó)共有98，647名衛(wèi)生監(jiān)督人員，平均每0.75名監(jiān)督人員需要負(fù)責(zé)1萬(wàn)名常住人口的衛(wèi)生監(jiān)督工作，東、中、西部每萬(wàn)人口擁有衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)分別為0.68名、0.78名、0.78名，這離《衛(wèi)生部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全與衛(wèi)生監(jiān)督工作的意見(jiàn)》[6]中提到的“參照轄區(qū)每萬(wàn)名常住人口配備1～1.5名衛(wèi)生監(jiān)督人員的標(biāo)準(zhǔn)”還有一定距離。

1.1.2 編制性質(zhì)

侯峰忠[7]對(duì)全國(guó)32家省級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)衛(wèi)生監(jiān)督員進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果表明，被調(diào)查的機(jī)構(gòu)中實(shí)行公務(wù)員編制的僅有1家，參照公務(wù)員管理的有11家，剩余20家均為事業(yè)單位編制。由此可以看出，全國(guó)有一半以上的衛(wèi)生監(jiān)督員是事業(yè)單位編制。是否實(shí)行公務(wù)員或參照公務(wù)員管理在機(jī)構(gòu)級(jí)別和地區(qū)分布上有差異，級(jí)別越高，實(shí)行公務(wù)員或參公管理的比例越高，具體表現(xiàn)為：省級(jí)32.8%、市級(jí)25.5%、縣級(jí)13.2%；按照東、中、西劃分，該比例也是逐漸遞減，分別為：39.3%、22.9%、7.2%[1]。到了2012年，全國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督人員以公務(wù)員、參公以及事業(yè)單位身份管理的比例分別為2.20%、48.22%、48.90%。其中，參照公務(wù)員管理的比例省級(jí)為76.67%、市級(jí)為71.54%、縣級(jí)為39.73%[8]，該比例較2006年提升幅度較大。

1.2 衛(wèi)生監(jiān)督人員的結(jié)構(gòu)

1.2.1 性別

2010年全國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督員中，男性占比61.2%，女性占比38.8%，2016年這一比例為59.1%和40.9%，男女比例逐漸均衡[2]。根據(jù)地理位置、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及人口規(guī)模的不同，王雪凝[1]抽取了東、中、西部共10個(gè)省份進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果表明：平均每家監(jiān)督機(jī)構(gòu)有男性28.9人，女性19.6人。在各省內(nèi)部，男、女比例情況差異較大。如重慶市[9]被調(diào)查的1132名衛(wèi)生監(jiān)督員中，男、女分別占64.4%和35.6%；河北省[10]男性衛(wèi)生監(jiān)督員750人，女性為334人，男女性別比2.4∶1。

1.2.2 年齡

無(wú)論是2010年還是2016年，全國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督人員的年齡均集中在35～54歲。其中，2010年35～44歲組人數(shù)最多，2015年則是45～54歲組占比最大[2]。孫劍寒[3]等對(duì)浙江省衛(wèi)生監(jiān)督人員進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，衛(wèi)生監(jiān)督員年齡主要集中在35～45歲，占總?cè)藬?shù)的76.9%，其中，省級(jí)25～30歲年齡組比例最高，為24.3%。周保松[8]等人的研究也表明：2012年全國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督人員平均年齡為41.46歲，這與曹文妹[11]、孫肖瀟[12]、金濤[13]等調(diào)查結(jié)果類似，提示我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍以中青年人為主，目前我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督人員的年齡構(gòu)成相對(duì)合理。

1.2.3 工作年限

2010年和2016年的調(diào)查均顯示，全國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督人員工作年限以20～29 a人數(shù)最多，工作5 a以下人數(shù)最少[2]。馮娟[14]根據(jù)區(qū)域發(fā)展及環(huán)境抽取我國(guó)20個(gè)省份共計(jì)113家衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)中以工作10～30 a的人數(shù)居多，約占總?cè)藬?shù)的三分之二。對(duì)河北省[9]衛(wèi)生監(jiān)督人員的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，從事衛(wèi)生監(jiān)督工作年限20 a以上的人數(shù)最多。

1.2.4 專業(yè)

陳理良等[15]對(duì)山東省衛(wèi)生監(jiān)督人員調(diào)查顯示，專業(yè)以醫(yī)學(xué)相關(guān)專業(yè)為主，包括預(yù)防醫(yī)學(xué)、臨床醫(yī)學(xué)等，占總?cè)藬?shù)的74.23%，管理類占9.23%，法學(xué)專業(yè)僅占5.64%；么凈凈[16]的調(diào)查研究表明，30.9%的監(jiān)督員為臨床醫(yī)學(xué)專業(yè)、法律及預(yù)防醫(yī)學(xué)分別為15.7%和15.4%；周保松等[8]2012年的調(diào)查結(jié)果顯示：預(yù)防醫(yī)學(xué)專業(yè)的監(jiān)督員所占比重最高，為29.62%，除預(yù)防醫(yī)學(xué)外的醫(yī)學(xué)相關(guān)專業(yè)人員占26.95%，法律類占11.88%。近年來(lái)，由于監(jiān)管對(duì)象的不斷增多和執(zhí)法取證難度的加大，法律和管理類衛(wèi)生監(jiān)督人員的需求日漸上升，現(xiàn)有衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍的專業(yè)結(jié)構(gòu)還有待進(jìn)一步改善。

1.2.5 學(xué)歷

2010年和2016年的調(diào)查顯示，全國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督人員學(xué)歷均以大專學(xué)歷人數(shù)最多[2]。何翔[4]等在2007年的研究結(jié)果表明，衛(wèi)生監(jiān)督員的學(xué)歷水平主要以大專及以上為主(69.9%)，碩士以上者比例最低，僅為1.6%；就執(zhí)法人員而言，若按照機(jī)構(gòu)級(jí)別劃分，?？埔陨蠈W(xué)歷人員比例由省市縣依次遞減，分別為：94.24%、83.92%、71.23%；按東、中、西地區(qū)劃分，專科以上學(xué)歷人員也是東部地區(qū)最多(80.74%)，西部占80.4%，中部地區(qū)占65.07%?！?005-2010年全國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督員教育培訓(xùn)規(guī)劃》[17]明確指出，我國(guó)省市縣各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員大專以上文化程度人員比例應(yīng)分別達(dá)到：98%、95%、80%，參照以上要求，中、西部及市縣級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督員的學(xué)歷水平還有待進(jìn)一步提升。

1.2.6 職稱

2010年和2016年全國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督人員的職稱以初級(jí)及中級(jí)為主，分別為54.5%和46.5%，高級(jí)職稱人員占比較少[2]。以各省為單位調(diào)查的結(jié)果也與全國(guó)類似，以重慶市[18]為例，初級(jí)職稱比例39.2%，中級(jí)職稱27.4%，無(wú)職稱人員占比超過(guò)25%。根據(jù)原衛(wèi)生部《中國(guó)2000年預(yù)防保健戰(zhàn)略目標(biāo)》，衛(wèi)生監(jiān)督人員的職稱構(gòu)成應(yīng)達(dá)到如下要求，高級(jí)、中級(jí)、初級(jí)、無(wú)職稱比例分別為：1∶5∶12∶2，依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，衛(wèi)生監(jiān)督人員的職稱應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化。

1.3 衛(wèi)生監(jiān)督人員的配置公平性

公平性研究主要運(yùn)用的是洛侖茲曲線和Gini(基尼)系數(shù)。目前關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督人員配置公平性的研究較少，王安廣[19]根據(jù)研究結(jié)果計(jì)算出我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督人員按照人口數(shù)量分布的基尼系數(shù)為0.2042，根據(jù)基尼系數(shù)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，表明我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督人員按照人口數(shù)量分布的公平性處于相對(duì)公平狀態(tài)。羅莉[20]等對(duì)全國(guó)省級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行調(diào)查，經(jīng)計(jì)算得到全國(guó)省級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督人員相較于各省總?cè)丝跀?shù)的基尼系數(shù)為0.402，結(jié)果表明全國(guó)各省級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)量配置與各省人口數(shù)不相匹配。另外的研究發(fā)現(xiàn)，北京地區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督人員按人口數(shù)分布的基尼系數(shù)為0.243，處于相對(duì)公平狀態(tài)，但按照地理面積的基尼系數(shù)則達(dá)到了0.579，超過(guò)了國(guó)際上公認(rèn)的警戒線[21]；上海按人口數(shù)分布的基尼系數(shù)較好(為0.257)，按照地理面積的基尼系數(shù)也達(dá)到0.578，按監(jiān)管對(duì)象分布的基尼系數(shù)為0.275，也處于相對(duì)公平狀態(tài)[22]；對(duì)廣州按人口分布的基尼系數(shù)為0.173，低于北京和上海，處于高度公平狀態(tài)，而按地理面積的基尼系數(shù)為0.631，則高于北京和上海[23]。以上研究結(jié)果表明，各地均存在衛(wèi)生監(jiān)督人員配置不公平的問(wèn)題。

2 存在問(wèn)題

2.1 衛(wèi)生監(jiān)督人員身份有待統(tǒng)一明確

通過(guò)以上文獻(xiàn)回顧發(fā)現(xiàn)，我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍有公務(wù)員、參公管理、以及事業(yè)單位等多種身份，人員身份尚不明確。多數(shù)地區(qū)的監(jiān)督隊(duì)伍未實(shí)行公務(wù)員管理或參照公務(wù)員管理，作為衛(wèi)生行政部門的執(zhí)法隊(duì)伍，屬于事業(yè)編制，其執(zhí)法職能與身份不符，職業(yè)認(rèn)同感較差，不利于調(diào)動(dòng)工作積極性。

2.2 衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)量不足

雖然衛(wèi)生監(jiān)督人員的數(shù)量在不斷增長(zhǎng)，但隨著監(jiān)管對(duì)象的不斷增多及監(jiān)管任務(wù)的加劇，衛(wèi)生監(jiān)督人員的數(shù)量仍存在較大缺口，全國(guó)多數(shù)地區(qū)配備的衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)量均達(dá)不到國(guó)家的每萬(wàn)名常住人口配備1～1.5名衛(wèi)生監(jiān)督人員的標(biāo)準(zhǔn)。

2.3 衛(wèi)生監(jiān)督人員學(xué)歷水平偏低

衛(wèi)生監(jiān)督人員多以專科學(xué)歷為主，碩士以上人數(shù)最少，尤其中、西部及市縣級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督人員的學(xué)歷水平較低，衛(wèi)生監(jiān)督人員的素質(zhì)有待提高。

2.4 不同地區(qū)、不同級(jí)別衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員分布不平衡

目前我國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督人員出現(xiàn)“兩個(gè)不均衡”現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在：各地區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督人員的數(shù)量不均衡，東部地區(qū)人員數(shù)量多于中、西部地區(qū)；高學(xué)歷及職稱的衛(wèi)生監(jiān)督人員也主要集中在東部地區(qū)和省級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由東向西，從省級(jí)到縣級(jí)，依次遞減。

3 建議

3.1 明確衛(wèi)生監(jiān)督人員行政執(zhí)法身份

繼續(xù)深化衛(wèi)生監(jiān)督體制改革，借鑒公檢法系統(tǒng)的人員身份管理[24]，將衛(wèi)生監(jiān)督人員納入行政執(zhí)法類公務(wù)員隊(duì)伍，盡快明確衛(wèi)生監(jiān)督人員的身份，提高衛(wèi)生監(jiān)督人員的職業(yè)認(rèn)同感和福利待遇，以更好的發(fā)揮工作的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。

3.2 增加衛(wèi)生監(jiān)督人員的總體編制

各級(jí)政府應(yīng)加大宏觀調(diào)控力度，應(yīng)適當(dāng)增加衛(wèi)生監(jiān)督人員編制數(shù)量。同時(shí)根據(jù)實(shí)際情況，針對(duì)基層和中西部地區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員缺口較大的情況，在政策制定上，應(yīng)向這些地區(qū)適當(dāng)傾斜，通過(guò)財(cái)政支持和合理規(guī)劃[25]，合理分配人員數(shù)量。

3.3 完善考核機(jī)制，加強(qiáng)在崗培訓(xùn)

建立健全衛(wèi)生監(jiān)督人員考核機(jī)制，重視衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的專業(yè)性和技術(shù)性。人員考核應(yīng)以業(yè)務(wù)技能為主，同時(shí)關(guān)注服務(wù)能力和服務(wù)意識(shí)[26]。鑒于目前衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍專科學(xué)歷人數(shù)較多，在今后新進(jìn)人員招聘中，可適當(dāng)提高學(xué)歷門檻，嚴(yán)把入門關(guān)。加強(qiáng)在職人員教育和培訓(xùn)，包括舉辦一些培訓(xùn)班、專家講座等，從而提升衛(wèi)生監(jiān)督人員的整體素質(zhì)。

3.4 強(qiáng)化政府引導(dǎo)，均衡衛(wèi)生監(jiān)督人員配置結(jié)構(gòu)

衛(wèi)生監(jiān)督屬于政府調(diào)控領(lǐng)域，因此政府應(yīng)發(fā)揮在衛(wèi)生監(jiān)督人員配置上的引導(dǎo)作用，加大對(duì)中、西部地區(qū)和基層衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的投入，適當(dāng)提高中、西部地區(qū)和基層衛(wèi)生監(jiān)督人員的工資水平和福利待遇，引導(dǎo)青年人建設(shè)中、西部地區(qū)和服務(wù)基層，逐步解決衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍“上下不均”、“東西不均”的問(wèn)題[27]。針對(duì)目前各地衛(wèi)生監(jiān)督人員按照地理面積分布的公平性較差，建議日后在人員配置時(shí)還應(yīng)完善相應(yīng)配置標(biāo)準(zhǔn)，考慮監(jiān)管對(duì)象的數(shù)量及地理面積分布。