核心業(yè)務(wù)流程無(wú)紙化運(yùn)行實(shí)現(xiàn)路徑研究
——以國(guó)家自然科學(xué)基金為例

劉開(kāi)強(qiáng)/蘇州大學(xué)科學(xué)技術(shù)研究部 劉 衛(wèi)/國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)計(jì)劃局

李 東/國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)信息中心 畢建新/蘇州大學(xué)社會(huì)學(xué)院

1 研究背景

文件管理的數(shù)字轉(zhuǎn)型已成為世界范圍內(nèi)文件檔案領(lǐng)域的普遍共識(shí)和發(fā)展大勢(shì)，美、澳、韓等及我國(guó)都先后構(gòu)建了各自的國(guó)家戰(zhàn)略，并從體制、系統(tǒng)、能力與責(zé)任等方面加以推進(jìn)[1]。2015年李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中首次提出制定“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃，2016年又提出大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”?！蛾P(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕55號(hào)）中要求“規(guī)范網(wǎng)上服務(wù)事項(xiàng)”“優(yōu)化網(wǎng)上服務(wù)流程”“推進(jìn)服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上辦理”“全面公開(kāi)服務(wù)信息”，“推進(jìn)線上線下融合，推進(jìn)辦事材料目錄化、標(biāo)準(zhǔn)化、電子化，開(kāi)展在線填報(bào)、在線提交和在線審查”?！秶?guó)家電子文件管理“十三五”規(guī)劃》也要求“電子文件管理在重點(diǎn)領(lǐng)域和重要信息系統(tǒng)得到廣泛運(yùn)用”，“規(guī)范業(yè)務(wù)電子文件管理”。

組織業(yè)務(wù)的無(wú)紙化實(shí)踐在證券、貿(mào)易、會(huì)計(jì)行業(yè)開(kāi)展較早[2][3][4]。在檔案界，由于相關(guān)法律法規(guī)的限制，以往對(duì)這一問(wèn)題的討論較少，但是在全球文件管理數(shù)字轉(zhuǎn)型和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的背景下，“雙套制”給組織業(yè)務(wù)帶來(lái)了巨大的工作壓力，一些單位開(kāi)始在實(shí)踐中探索文件管理的“單套制”。如，浙江省自然基金委員會(huì)自2014年就開(kāi)始實(shí)施項(xiàng)目申請(qǐng)階段無(wú)紙化，批準(zhǔn)后打印紙質(zhì)材料；上海自貿(mào)區(qū)在2014年頒布的《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》中規(guī)定“電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力”，這為上海自貿(mào)區(qū)率先推進(jìn)電子文件歸檔和電子檔案“單套制”管理提供了法律依據(jù)[5]；南京市公共資源交易中心在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)交易系統(tǒng)全流程電子化[6]。修訂后的《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》也規(guī)定在滿(mǎn)足一定條件的情況下，“單位內(nèi)部形成的屬于歸檔范圍的電子會(huì)計(jì)資料可僅以電子形式保存，形成電子會(huì)計(jì)檔案”。

國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)基金委）是由科技部管理的事業(yè)單位，根據(jù)國(guó)家科技發(fā)展方針、政策，運(yùn)用國(guó)家自然科學(xué)基金（以下簡(jiǎn)稱(chēng)科學(xué)基金）支持基礎(chǔ)研究，發(fā)揮導(dǎo)向作用，發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)科技人才，促進(jìn)科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。近年來(lái)，全國(guó)科研人員申請(qǐng)科學(xué)基金的積極性不斷提升，申請(qǐng)量大幅增加。以2018年為例，基金委在集中受理期共接收20余萬(wàn)份紙質(zhì)和電子申請(qǐng)書(shū)，耗費(fèi)了大量人力物力對(duì)紙質(zhì)申請(qǐng)書(shū)進(jìn)行分類(lèi)處理。各依托單位在報(bào)送紙質(zhì)申請(qǐng)書(shū)前則要接收申請(qǐng)人多次修改替換，所有項(xiàng)目依托單位和參加單位均需加蓋公章，保守估計(jì)20余萬(wàn)份紙質(zhì)申請(qǐng)書(shū)需加蓋公章近30萬(wàn)次，整個(gè)科學(xué)基金申請(qǐng)過(guò)程費(fèi)時(shí)費(fèi)力。為此，基金委制定了《國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)關(guān)于推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作方案》，提出“繼續(xù)完善科學(xué)基金信息系統(tǒng)，推進(jìn)科學(xué)基金項(xiàng)目申請(qǐng)、評(píng)議、評(píng)審、批準(zhǔn)、結(jié)題、資金撥付、后期管理等全過(guò)程的網(wǎng)上服務(wù)系統(tǒng)”，“構(gòu)建基于互聯(lián)網(wǎng)的一體化科學(xué)基金服務(wù)體系，實(shí)行審批和服務(wù)事項(xiàng)在線咨詢(xún)、網(wǎng)上辦理，方便科研人員”。本文根據(jù)上述背景，以基金委項(xiàng)目申請(qǐng)業(yè)務(wù)為例研究組織核心業(yè)務(wù)全流程無(wú)紙化的實(shí)現(xiàn)路徑。

2 科學(xué)基金項(xiàng)目申請(qǐng)無(wú)紙化實(shí)現(xiàn)路徑

基金委的核心職能是對(duì)國(guó)家自然科學(xué)基金進(jìn)行管理，具體包含項(xiàng)目的申請(qǐng)、評(píng)議、評(píng)審、批準(zhǔn)、結(jié)題、資金撥付、后期管理等業(yè)務(wù)。項(xiàng)目申請(qǐng)是其核心業(yè)務(wù)之一，每年涉及兩千余家依托單位和數(shù)十萬(wàn)科研人員。本文以這一核心業(yè)務(wù)為例，分析無(wú)紙化實(shí)現(xiàn)路徑。

2.1 “雙套制”

2018年以前，科學(xué)基金申請(qǐng)采用的是典型的“雙套制”。項(xiàng)目申請(qǐng)人在線填寫(xiě)申請(qǐng)書(shū)并保存至科學(xué)基金網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)中，由依托單位管理人員完成審核并確認(rèn)提交，此時(shí)申請(qǐng)書(shū)在科學(xué)基金網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)中正式形成并被捕獲。申請(qǐng)書(shū)在系統(tǒng)中轉(zhuǎn)換為PDF格式后，由項(xiàng)目申請(qǐng)人打印相應(yīng)的紙質(zhì)版，待申請(qǐng)人與參加人簽字蓋章后提交依托單位，由依托單位統(tǒng)一報(bào)送基金委。在此過(guò)程中，依托單位管理人員通過(guò)系統(tǒng)生成的唯一版本號(hào)確保電子版與紙質(zhì)版申請(qǐng)書(shū)完全一致?；鹞鶕?jù)自己的學(xué)科分類(lèi)方案確定申請(qǐng)書(shū)的分類(lèi)方案并將其固化在科學(xué)基金網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)中，按照“科學(xué)部—項(xiàng)目類(lèi)型”的分類(lèi)方法對(duì)申請(qǐng)書(shū)進(jìn)行接收確認(rèn)。至此，科學(xué)基金申請(qǐng)工作完成，項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)完成由依托單位到基金委的流轉(zhuǎn)，完成文件管理中的登記環(huán)節(jié)。在申請(qǐng)書(shū)被捕獲的同時(shí)，所有標(biāo)引要素也均已在線填寫(xiě)完畢，完成了標(biāo)引工作；在完成登記時(shí)，也已經(jīng)確定了文件的處置方案和保管期限。這些均是系統(tǒng)設(shè)計(jì)之初就已根據(jù)基金委的業(yè)務(wù)分類(lèi)方案確定下來(lái)的，作為系統(tǒng)設(shè)計(jì)的一部分自動(dòng)執(zhí)行。

2.2 部分無(wú)紙化（少紙化）

為了緩解科學(xué)基金申請(qǐng)階段的巨大壓力，基金委對(duì)確定項(xiàng)目申請(qǐng)無(wú)紙化工作進(jìn)行了研究，并決定于2018年選取部分項(xiàng)目類(lèi)型開(kāi)展無(wú)紙化申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)，提出“快速試點(diǎn)、分步實(shí)施”的思路，在試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大無(wú)紙化申請(qǐng)實(shí)施范圍。由于是首次開(kāi)展無(wú)紙化申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)，時(shí)間較緊，對(duì)目前的申請(qǐng)管理和信息系統(tǒng)不做大的調(diào)整，僅對(duì)申請(qǐng)書(shū)提交的時(shí)間節(jié)點(diǎn)及操作做相應(yīng)調(diào)整；同時(shí)為了保證科學(xué)基金項(xiàng)目申請(qǐng)工作的繼承性和有序進(jìn)行，試點(diǎn)工作仍然執(zhí)行現(xiàn)行的相關(guān)項(xiàng)目管理辦法及政策，故采用的是部分無(wú)紙化（少紙化）方案。

2.2.1 試點(diǎn)對(duì)象

綜合考慮各類(lèi)項(xiàng)目管理的復(fù)雜程度、項(xiàng)目申請(qǐng)數(shù)量和影響人群等因素，本次試點(diǎn)僅選取優(yōu)秀青年科學(xué)基金項(xiàng)目和重點(diǎn)項(xiàng)目?jī)煞N類(lèi)型，主要原因在于：優(yōu)秀青年科學(xué)基金項(xiàng)目的申請(qǐng)人單一，不存在合作單位及項(xiàng)目參與者的情況，申請(qǐng)和批準(zhǔn)的數(shù)量平均到全委68個(gè)學(xué)科數(shù)量較少。以2017年為例，優(yōu)秀青年科學(xué)基金申請(qǐng)數(shù)為4867項(xiàng)，平均每個(gè)學(xué)科受理71項(xiàng)，批準(zhǔn)400項(xiàng)，平均每個(gè)學(xué)科資助5—6項(xiàng)。而重點(diǎn)項(xiàng)目有項(xiàng)目參與者，一般都有合作單位，且承擔(dān)單位管理均比較規(guī)范。2017年，重點(diǎn)項(xiàng)目申請(qǐng)數(shù)為3012項(xiàng)，平均每個(gè)學(xué)科受理44項(xiàng)，批準(zhǔn)667項(xiàng)，平均每個(gè)學(xué)科資助9—10項(xiàng)。重點(diǎn)項(xiàng)目的合作單位限制不超過(guò)2個(gè)，參加人數(shù)限制不超過(guò)9人，合作單位多數(shù)是注冊(cè)的依托單位，獲批的重點(diǎn)項(xiàng)目包括237個(gè)合作單位，其中203個(gè)是注冊(cè)依托單位，占比為85.65%。

2.2.2 試點(diǎn)方案

在科學(xué)基金申請(qǐng)過(guò)程中，申請(qǐng)人僅在線填寫(xiě)電子版申請(qǐng)書(shū)，提交至依托單位審核，依托單位審核完畢提交至基金委審核，后續(xù)評(píng)議、評(píng)審階段流程維持原樣，待項(xiàng)目獲批后再補(bǔ)交紙質(zhì)申請(qǐng)書(shū)的簽字蓋章頁(yè)，申請(qǐng)書(shū)的其他部分則由基金委負(fù)責(zé)打印。

試點(diǎn)方案基本不改變目前電子申請(qǐng)書(shū)的提交程序，調(diào)整的是申請(qǐng)時(shí)暫不提交紙質(zhì)申請(qǐng)書(shū)，待項(xiàng)目獲批后再補(bǔ)交紙質(zhì)申請(qǐng)書(shū)的簽字蓋章頁(yè)，這樣可保證在2018年集中受理期進(jìn)行快速試點(diǎn)。為確保試點(diǎn)工作的開(kāi)展，基金委各相關(guān)部門(mén)對(duì)申請(qǐng)受理政策、管理和信息系統(tǒng)等方面進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整和準(zhǔn)備。計(jì)劃局對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目類(lèi)型所對(duì)應(yīng)的基金申請(qǐng)指南、申請(qǐng)通告等進(jìn)行了修改和調(diào)整；各科學(xué)部對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目類(lèi)型部分內(nèi)容的審核時(shí)間做出相應(yīng)調(diào)整，如，簽字蓋章的審核推遲到紙質(zhì)簽字蓋章頁(yè)提交后進(jìn)行；信息中心對(duì)信息系統(tǒng)做相應(yīng)調(diào)整，完善試點(diǎn)項(xiàng)目類(lèi)型電子申請(qǐng)書(shū)的提交、提示及打印功能。紙質(zhì)申請(qǐng)書(shū)作為項(xiàng)目資助依據(jù)，為保證申請(qǐng)書(shū)的電子文件與紙質(zhì)文件一致性，由基金委機(jī)關(guān)服務(wù)中心負(fù)責(zé)打印獲資助試點(diǎn)項(xiàng)目類(lèi)型紙質(zhì)申請(qǐng)書(shū)的全部文檔，連同依托單位提交的獲批準(zhǔn)項(xiàng)目簽字蓋章頁(yè)一同交由各科學(xué)部存檔。

2.3 全面無(wú)紙化（“單套制”）

根據(jù)前期研究和2018年集中申請(qǐng)期的無(wú)紙化試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，要實(shí)現(xiàn)科學(xué)基金項(xiàng)目全面無(wú)紙化申請(qǐng)，還需解決一系列難點(diǎn)問(wèn)題。全面的無(wú)紙化并非簡(jiǎn)單的取消紙質(zhì)材料、僅接收電子文件，它涉及多方面問(wèn)題。

首先，針對(duì)無(wú)紙化申請(qǐng)涉及的合作單位、參加者和項(xiàng)目檔案的管理問(wèn)題，需要對(duì)科學(xué)基金各類(lèi)項(xiàng)目管理辦法、管理細(xì)則做相應(yīng)的修改與完善。如，需增加依托單位電子簽章、申請(qǐng)人及參加人電子簽名的管理規(guī)定，制定科學(xué)基金項(xiàng)目檔案管理規(guī)定等，更重要的是還需要國(guó)家層面出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)確定電子文件的法律證據(jù)效力，讓電子文件與紙質(zhì)文件一樣可信。其次，需要對(duì)部分申請(qǐng)流程進(jìn)行相應(yīng)的修改和調(diào)整，如，以往申請(qǐng)項(xiàng)目的建議回避專(zhuān)家名單提供方式為申請(qǐng)人提供紙質(zhì)名單隨紙質(zhì)申請(qǐng)書(shū)一同提交，全面無(wú)紙化后則由申請(qǐng)人將建議回避專(zhuān)家名單直接郵寄至相關(guān)科學(xué)部的綜合處，并注明申請(qǐng)書(shū)的申請(qǐng)代碼和電子文件接收編號(hào)。再次，科學(xué)基金管理系統(tǒng)需要針對(duì)無(wú)紙化申請(qǐng)進(jìn)行大規(guī)模升級(jí)改造，如增加身份認(rèn)證、電子簽章、時(shí)間戳、文件安全、密鑰管理等多項(xiàng)功能，并實(shí)現(xiàn)安全集成；瀏覽器端需要對(duì)部分控件進(jìn)行升級(jí)等。在解決上述問(wèn)題后，方具備全面實(shí)施無(wú)紙化申請(qǐng)的條件?？茖W(xué)基金管理系升級(jí)改造情況如圖1所示。

3 啟示

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目無(wú)紙化申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)工作為文件管理的“雙套制”過(guò)渡到“單套制”積累了大量有益經(jīng)驗(yàn)，可以概括為制度層面、組織層面、實(shí)施層面和技術(shù)層面。

3.1 制度層面：完善組織外部和內(nèi)部制度體系

核心業(yè)務(wù)流程的無(wú)紙化運(yùn)行必須具備制度保障，包括組織外部制度保障和組織內(nèi)部制度保障。外部制度保障是指核心業(yè)務(wù)流程必須在相關(guān)法律法規(guī)框架內(nèi)開(kāi)展無(wú)紙化運(yùn)行，不能突破現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)業(yè)務(wù)流程的最低限度要求。目前《中華人民共和國(guó)檔案法》及其他國(guó)家層面的法律尚未認(rèn)定電子檔案的法律效力，因此基金委無(wú)法立即實(shí)施核心業(yè)務(wù)流程的全面無(wú)紙化運(yùn)行，只能實(shí)施核心業(yè)務(wù)流程的部分無(wú)紙化運(yùn)行。另外，基金委的無(wú)紙化試點(diǎn)工作還應(yīng)當(dāng)遵守《電子認(rèn)證服務(wù)密碼管理辦法》《電子認(rèn)證服務(wù)管理辦法》《中華人民共和國(guó)電子簽名法》《電子文件管理暫行辦法》等在科學(xué)基金管理系升級(jí)改造過(guò)程中涉及的法律法規(guī)。內(nèi)部制度保障是指核心業(yè)務(wù)流程無(wú)紙化運(yùn)行需要對(duì)組織內(nèi)部相關(guān)制度體系做適應(yīng)性修改，如基金委需要對(duì)相關(guān)的項(xiàng)目管理規(guī)定、申請(qǐng)指南、申請(qǐng)通告等進(jìn)行修改和調(diào)整。對(duì)內(nèi)部制度體系的修改和調(diào)整是隨著無(wú)紙化試點(diǎn)范圍和深度的擴(kuò)展而不斷進(jìn)行的，即便將來(lái)實(shí)施了全面無(wú)紙化運(yùn)行，仍需對(duì)相關(guān)制度做進(jìn)一步完善。

3.2 組織層面：加強(qiáng)組織內(nèi)部部門(mén)間的業(yè)務(wù)協(xié)同

核心業(yè)務(wù)流程的無(wú)紙化運(yùn)行必然涉及組織內(nèi)部多個(gè)部門(mén)的協(xié)同工作，必須設(shè)置強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)開(kāi)展組織協(xié)調(diào)?；鹞闪⒘恕盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由委主任親自擔(dān)任組長(zhǎng)，一位委副主任擔(dān)任副組長(zhǎng)，多個(gè)部門(mén)的負(fù)責(zé)人作為小組成員，建立了分工明確、協(xié)調(diào)有力的工作機(jī)制。在整個(gè)無(wú)紙化試點(diǎn)工作中，各部門(mén)都明確了各自的工作任務(wù)。如計(jì)劃局負(fù)責(zé)在2018年的基金申請(qǐng)通告、項(xiàng)目指南中公布無(wú)紙化試點(diǎn)的相關(guān)要求；各科學(xué)部對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目部分內(nèi)容的審核時(shí)間做出調(diào)整；信息中心負(fù)責(zé)調(diào)整信息系統(tǒng)、完善相關(guān)系統(tǒng)功能；機(jī)關(guān)服務(wù)中心負(fù)責(zé)在項(xiàng)目獲資助后打印紙質(zhì)申請(qǐng)書(shū)（除簽字蓋章頁(yè)）的全部文檔，之后交各科學(xué)部保管。

3.3 實(shí)施層面：保證電子文件管理全程受控

核心業(yè)務(wù)流程的無(wú)紙化運(yùn)行必須保證相關(guān)電子文件在業(yè)務(wù)流程中全程受控。為此，基金委在制定無(wú)紙化試點(diǎn)方案前做了大量調(diào)研工作，分析了科學(xué)基金無(wú)紙化申請(qǐng)可能面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，最終在試點(diǎn)方案中強(qiáng)調(diào)“試點(diǎn)工作首先要保證科學(xué)基金項(xiàng)目申請(qǐng)工作的繼承性，試點(diǎn)工作仍然執(zhí)行現(xiàn)行的相關(guān)項(xiàng)目管理辦法及政策”，“對(duì)目前的申請(qǐng)管理和信息系統(tǒng)不做大的調(diào)整，僅對(duì)申請(qǐng)書(shū)提交的時(shí)間節(jié)點(diǎn)及操作做相應(yīng)的調(diào)整”。本著尊重現(xiàn)有業(yè)務(wù)的原則，制定了科學(xué)基金項(xiàng)目無(wú)紙化申請(qǐng)三步走戰(zhàn)略：第一步，在傳統(tǒng)“雙套制”基礎(chǔ)上開(kāi)展部分項(xiàng)目無(wú)紙化試點(diǎn)（少紙化）；第二步，在對(duì)無(wú)紙化試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，修訂相關(guān)內(nèi)部管理制度，對(duì)部分業(yè)務(wù)流程進(jìn)行再造，并對(duì)科學(xué)基金管理信息系統(tǒng)做大規(guī)模升級(jí)改造，確保相關(guān)電子文件管理全程受控；第三步，在完成第二步后選擇恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)擴(kuò)大或者全面實(shí)施無(wú)紙化申請(qǐng)工作。

圖1：全面無(wú)紙化申請(qǐng)的科學(xué)基金管理系統(tǒng)

3.4 技術(shù)層面：確保電子文件的真實(shí)性、完整性和有效性

確保電子文件的真實(shí)性、完整性和有效性是無(wú)紙化工作中的基本要求和目標(biāo)導(dǎo)向，應(yīng)當(dāng)在規(guī)范的制度和工作程序約束下，采取相應(yīng)的技術(shù)措施，從電子文件形成開(kāi)始不間斷地對(duì)有關(guān)處理操作進(jìn)行管理登記，保證電子文件的產(chǎn)生、處理過(guò)程符合規(guī)范。如，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)記錄項(xiàng)目電子文件流轉(zhuǎn)過(guò)程中的各類(lèi)責(zé)任者（申請(qǐng)人、依托單位審核人、基金委審核人等）、各類(lèi)責(zé)任憑證信息（電子簽名、電子印章等）以及其他相關(guān)標(biāo)識(shí)。為此，基金委下一步準(zhǔn)備對(duì)基金管理系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)與改造，增加身份認(rèn)證、電子印章、時(shí)間戳、文件安全、密鑰管理等多項(xiàng)功能，并實(shí)現(xiàn)安全集成，從系統(tǒng)開(kāi)發(fā)層面貫徹前端控制思想，為后續(xù)實(shí)施全面無(wú)紙化申請(qǐng)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。