推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中性暢通國(guó)企海外之路

文/本刊記者 王亞亞 實(shí)習(xí)生 吳夢(mèng)晗

除了上述在體制機(jī)制上為國(guó)有企業(yè)海外業(yè)務(wù)發(fā)展創(chuàng)造更好的環(huán)境之外，國(guó)有企業(yè)自身也要以獨(dú)立的商業(yè)機(jī)構(gòu)自居，更熟稔地運(yùn)用海外市場(chǎng)規(guī)則，遵循市場(chǎng)交易原則，不斷規(guī)范自身的海外經(jīng)營(yíng)行為。

2018年10月14日，人民銀行行長(zhǎng)易綱在2018年G30國(guó)際銀行業(yè)研討會(huì)上指出，“為解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)中存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，我們將加快國(guó)內(nèi)改革和對(duì)外開(kāi)放，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，并考慮以競(jìng)爭(zhēng)中性原則對(duì)待國(guó)有企業(yè)”。這是我國(guó)央行領(lǐng)導(dǎo)首次就國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)中性原則進(jìn)行的表態(tài)，因而引發(fā)了市場(chǎng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性這個(gè)話題的高度關(guān)注。

2018年10月15日，國(guó)資委副秘書(shū)長(zhǎng)、新聞發(fā)言人彭華崗對(duì)有關(guān)國(guó)企“競(jìng)爭(zhēng)中性”的政策內(nèi)涵進(jìn)行了回應(yīng)，指出國(guó)企改革的思路、改革目標(biāo)與“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則是一致的，而且應(yīng)該承認(rèn)經(jīng)過(guò)改革的國(guó)有企業(yè)，已經(jīng)完全融入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的事實(shí)，不應(yīng)因企業(yè)所有制不同而建立不同的規(guī)則，反對(duì)在國(guó)際規(guī)則中設(shè)置對(duì)國(guó)有企業(yè)的歧視性待遇。

近幾年，隨著中國(guó)國(guó)有企業(yè)在海外發(fā)展?jié)u成氣候，不少國(guó)家擔(dān)心國(guó)有企業(yè)與政府之間的聯(lián)系會(huì)影響公平競(jìng)爭(zhēng)原則，所以在相關(guān)的貿(mào)易救濟(jì)制裁措施、外商投資審查中，出現(xiàn)了差別化對(duì)待國(guó)有企業(yè)的趨勢(shì)。對(duì)此，在海外經(jīng)營(yíng)發(fā)展的國(guó)有企業(yè)也頗為苦惱。2018年11月29日，本刊編輯部圍繞“國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中性”話題，邀請(qǐng)相關(guān)專家進(jìn)行討論，以期探尋在競(jìng)爭(zhēng)中性原則下，國(guó)有企業(yè)的海外發(fā)展之路。

“競(jìng)爭(zhēng)中性”被納入多個(gè)貿(mào)易/投資協(xié)定

自1995年澳大利亞聯(lián)邦政府頒布了一攬子競(jìng)爭(zhēng)政策之后，競(jìng)爭(zhēng)中性原則不斷被多國(guó)納入政策實(shí)踐。據(jù)商務(wù)部研究院相關(guān)專家介紹，近幾年，全球范圍內(nèi)的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定均把“競(jìng)爭(zhēng)中性”這個(gè)議題納入到談判當(dāng)中。《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）第十七章規(guī)定的國(guó)有企業(yè)規(guī)則，被認(rèn)為是體現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)中性原則。美國(guó)退出TPP之后，十一國(guó)參加的《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）也保留了國(guó)有企業(yè)條款。對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際經(jīng)貿(mào)學(xué)院教授崔凡指出，《美國(guó)、墨西哥、加拿大協(xié)議》（USMCA）與TPP類似，也將國(guó)有企業(yè)作為單獨(dú)一章進(jìn)行規(guī)定，且內(nèi)容高度相似。他認(rèn)為，“TPP和USMCA都有一些專門(mén)針對(duì)國(guó)有企業(yè)的限制性條款，因此有研究者認(rèn)為，這其實(shí)已經(jīng)偏離了競(jìng)爭(zhēng)中性的原則”；而在《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系》（RCEP）中，RCEP的關(guān)注的內(nèi)容主要在降關(guān)稅，目前還沒(méi)有切入到競(jìng)爭(zhēng)中性議題。而商務(wù)部研究院的專家則表示，因?yàn)門(mén)PP/CPTPP已經(jīng)把貿(mào)易協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)提高了，未來(lái)RCEP的有關(guān)議題也可能會(huì)涉及到競(jìng)爭(zhēng)中性，而且很有可能還會(huì)有所擴(kuò)張。

此外，在雙邊貿(mào)易體制中，美國(guó)、歐盟均將“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則納入雙邊貿(mào)易體制中。2012年發(fā)布的美國(guó)對(duì)外簽署投資協(xié)定新范本，就加強(qiáng)了對(duì)國(guó)有企業(yè)的約束，力推競(jìng)爭(zhēng)中性和可持續(xù)發(fā)展原則。2012年發(fā)布的《歐盟與美國(guó)就國(guó)際投資共同原則的聲明》，也包含旨在推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)中性原則的“公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境原則”，并要求歐盟和美國(guó)支持OECD在競(jìng)爭(zhēng)中性領(lǐng)域所做的工作。歐盟在其2017年發(fā)布的《歐盟外國(guó)直接投資審查法律框架草案》里，則表明要重點(diǎn)審查關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)和關(guān)鍵原材料等影響歐盟共同利益的域外直接投資。當(dāng)然，這些區(qū)域體制對(duì)海外投資的審查，除了是面對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)之外，中東的主權(quán)基金、俄羅斯的寡頭經(jīng)濟(jì)也是其對(duì)海外投資安全審查的重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。

當(dāng)前，世界多國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中性的關(guān)注，主要集中于國(guó)有企業(yè)與政府之間的聯(lián)系是否會(huì)影響公平競(jìng)爭(zhēng)上。相關(guān)的觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)有制有可能妨礙了資源的有效配置，從而影響了社會(huì)產(chǎn)出總量，最后會(huì)影響到居民的整體福利水平。正是基于這樣的一個(gè)前提，中國(guó)國(guó)有企業(yè)在海外市場(chǎng)的發(fā)展壯大，被認(rèn)定是享受了政府補(bǔ)貼，是不正常的。尤其是在2018全球500強(qiáng)企業(yè)中，我國(guó)大陸和香港的企業(yè)占有115席，其中大部分是國(guó)有企業(yè)，更引起了市場(chǎng)的關(guān)注。

“其實(shí)，這類認(rèn)識(shí)是不準(zhǔn)確的?！鄙虅?wù)部研究院專家分析說(shuō)，“目前我國(guó)國(guó)有企業(yè)高度集中的領(lǐng)域，如基礎(chǔ)設(shè)施、能源建設(shè)等，之所以在國(guó)外形成了快速擴(kuò)張，是由于我國(guó)國(guó)企在該產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域已積累了比較優(yōu)勢(shì)，競(jìng)標(biāo)的價(jià)格也比歐美國(guó)家企業(yè)有競(jìng)爭(zhēng)力，所以被其他國(guó)家誤認(rèn)為存在補(bǔ)貼。但實(shí)際上，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下，我國(guó)對(duì)大型基建公司是沒(méi)有補(bǔ)貼的。”盡管實(shí)際情況如此，但是海外多個(gè)國(guó)家和地區(qū)對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)海外發(fā)展依然出現(xiàn)了差別化待遇的趨勢(shì)，這有違市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)原則。

國(guó)企海外發(fā)展中的身份“枷鎖”

隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，我國(guó)企業(yè)境外投資步伐不斷加快。安永的一項(xiàng)調(diào)查顯示，金融服務(wù)、醫(yī)療、電信、房地產(chǎn)酒店和建造、石油和天然氣、工業(yè)等六大領(lǐng)域，成為我國(guó)企業(yè)境外并購(gòu)的熱門(mén)行業(yè)。而這些企業(yè)的境外并購(gòu)行為，正越來(lái)越多地受到發(fā)達(dá)國(guó)家的嚴(yán)格管控和干預(yù)。

以油氣能源行業(yè)為例，根據(jù)匯豐銀行北京分行副行長(zhǎng)于穎的介紹，近年來(lái)我國(guó)油氣能源行業(yè)的國(guó)有企業(yè)，在境外上游開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)、進(jìn)行海外油氣資產(chǎn)的收購(gòu)和投資活動(dòng)的步伐明顯放慢，主要的境外經(jīng)營(yíng)和投資，更多集中于中下游的工程和油田服務(wù)項(xiàng)目領(lǐng)域。而在對(duì)收購(gòu)的一些油氣資產(chǎn)進(jìn)行作業(yè)時(shí)，還需要得到所在國(guó)政府部門(mén)的批準(zhǔn)。“在國(guó)家石油公司向國(guó)際石油公司轉(zhuǎn)換的過(guò)程中，可能都會(huì)因國(guó)有企業(yè)所有制因素而受到一定的影響。”于穎談到。

從地域角度看，以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家以國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)安全為由，不斷加強(qiáng)對(duì)中國(guó)企業(yè)，尤其是國(guó)有企業(yè)赴美投資的審查。其中，美國(guó)在對(duì)外投資方面對(duì)于中國(guó)國(guó)企的差別性對(duì)待最為明顯，其近期出臺(tái)的《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》（FIRMMA法案）明顯針對(duì)中國(guó)，尤其是針對(duì)中國(guó)國(guó)企設(shè)定了非常寬泛、缺乏透明性的審查標(biāo)準(zhǔn)。

長(zhǎng)期致力于國(guó)有企業(yè)海外發(fā)展研究的外匯局浙江省分局洪昊博士也認(rèn)為，以美國(guó)為代表的主要發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)來(lái)自我國(guó)國(guó)有企業(yè)投資的審查尤其嚴(yán)格，而對(duì)非國(guó)有企業(yè)投資的審查則相對(duì)寬松，只要不涉及敏感行業(yè)，一般不會(huì)受到限制。但也有不少非國(guó)有企業(yè)的大型并購(gòu)項(xiàng)目，由于對(duì)方國(guó)家懷疑其與政府關(guān)系密切或具有軍方背景，也會(huì)以國(guó)家安全為由加以限制。比如，2012年的奧巴馬政府就以標(biāo)的企業(yè)位于美海軍基地附近為由，否決了三一集團(tuán)子公司羅爾斯對(duì)俄勒岡州4個(gè)風(fēng)力發(fā)電場(chǎng)的并購(gòu)；2016年，澳大利亞也以威脅國(guó)家利益為由，阻止了國(guó)家電網(wǎng)以100億澳元對(duì)該國(guó)最大的電網(wǎng)公司Ausgrid的收購(gòu)。

此外，無(wú)論是國(guó)有企業(yè)還是非國(guó)有企業(yè)，在信息技術(shù)、半導(dǎo)體行業(yè)方面的境外收購(gòu)，都會(huì)受到以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家的嚴(yán)格審查。在2016年清華紫光聯(lián)合收購(gòu)西部數(shù)據(jù)的案例中，清華紫光擬以37.75億美元收購(gòu)全球硬盤(pán)市場(chǎng)排名第一的西部數(shù)據(jù)15%股份。盡管此次交易雙方認(rèn)為不屬于美國(guó)外資投資委員會(huì)（CFIUS）的監(jiān)管范圍，但CFIUS認(rèn)定屬于其管轄并確定介入交易，最終導(dǎo)致清華紫光放棄交易。CFIUS阻止交易的原因主要是基于政府控制、政府補(bǔ)貼、敏感技術(shù)和對(duì)等原則等幾個(gè)方面。同樣，在作為我國(guó)最大的金融科技公司——阿里系的螞蟻金服對(duì)速匯金的收購(gòu)案中，盡管螞蟻金服先后接受了CFIUS三次審核，甚至為了消除CFIUS的顧慮，還作出了相應(yīng)承諾，但最終，CFIUS依然以“威脅美國(guó)公民數(shù)據(jù)的安全性”為由否決了該筆收購(gòu)案。

基于這樣的狀況，2018年以來(lái)，中企對(duì)美國(guó)的投資基本處于停滯和觀望狀態(tài)，大量的投資項(xiàng)目轉(zhuǎn)向歐洲。而歐洲的情況也不盡樂(lè)觀。盡管英國(guó)、德國(guó)等歐洲國(guó)家尚未對(duì)國(guó)企和民企做明確的區(qū)分，但這些國(guó)家已開(kāi)始關(guān)注收購(gòu)行為背后的資本來(lái)源，相關(guān)投資審查機(jī)構(gòu)也在關(guān)注、了解參與收購(gòu)的中資企業(yè)是否受政府決策的影響。

除了對(duì)外投資，我國(guó)國(guó)有企業(yè)在對(duì)外貿(mào)易中也遭受到了歐美國(guó)家的所有制差別對(duì)待。洪昊分析指出，“由于社會(huì)制度等方面的原因，西方發(fā)達(dá)國(guó)家一直不承認(rèn)我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，因此，與其他國(guó)家企業(yè)相比，我國(guó)企業(yè)受到了更多的貿(mào)易歧視和不公正待遇，如在關(guān)稅、出口認(rèn)證方面，都對(duì)國(guó)有企業(yè)設(shè)立了貿(mào)易壁壘”。

以公平競(jìng)爭(zhēng)為原點(diǎn) 多方應(yīng)對(duì)

國(guó)際市場(chǎng)推崇競(jìng)爭(zhēng)中性原則，本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是也是為了實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。針對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)在海外市場(chǎng)面臨的“差別化待遇的”實(shí)踐挑戰(zhàn)，業(yè)界專家表示，應(yīng)堅(jiān)持“所有制中立”原則。

“所有制中立”原則的基本精神是，不基于所有制差別而進(jìn)行歧視，也不在國(guó)際規(guī)則中針對(duì)不同所有制規(guī)定專門(mén)的限制措施。商務(wù)部研究院專家認(rèn)為，“我國(guó)不僅僅要強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)中立，更要堅(jiān)持所有制中立，不能因?yàn)槭菄?guó)有企業(yè)的身份，在海外市場(chǎng)不僅沒(méi)有被優(yōu)待，反而被歧視”。崔凡教授對(duì)此高度贊同。他指出，長(zhǎng)期以來(lái)，世貿(mào)組織的研究者一直認(rèn)為，多邊貿(mào)易體制的傳統(tǒng)本身就是所有制中立，因此，他表示，支持在國(guó)際貿(mào)易體制中維護(hù)所有制中立原則；與此同時(shí)，鑒于競(jìng)爭(zhēng)中立原則符合我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)體系的總體方向，也符合我國(guó)國(guó)企改革的基本要求，也應(yīng)原則上同意接受，并且要盡量體現(xiàn)在我國(guó)國(guó)內(nèi)的法制建設(shè)中，以推動(dòng)我國(guó)國(guó)內(nèi)公平市場(chǎng)體系的建設(shè)。

就以上問(wèn)題，洪昊提出了以下建議：一是完善我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中性管理法規(guī)體系。為此，應(yīng)對(duì)《反壟斷法》和《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》進(jìn)行修訂，補(bǔ)充有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)中性的內(nèi)容，并明確由反壟斷管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)競(jìng)爭(zhēng)中性管理和實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查，對(duì)可能影響競(jìng)爭(zhēng)中性的政策和措施進(jìn)行監(jiān)督和審查。二是放寬外資、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)入限制。要強(qiáng)化市場(chǎng)的資源配置作用，有序開(kāi)放限制領(lǐng)域?qū)ν赓Y準(zhǔn)入和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)入的門(mén)檻；同時(shí)，還要逐步取消對(duì)外資在稅收等方面的優(yōu)惠待遇，確保政府未通過(guò)其行為賦予相關(guān)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)優(yōu)勢(shì)地位或劣勢(shì)地位，使國(guó)有企業(yè)處于相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中性的市場(chǎng)環(huán)境。

于穎建議，要從支持國(guó)企“走出去”的角度，加強(qiáng)便利企業(yè)海外投資的相關(guān)措施。具體包括：在中資企業(yè)“走出去”進(jìn)行海外投資或項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)簽約的跨境投資審批和全球資金調(diào)撥方面，可進(jìn)一步提高資本項(xiàng)目海外投資行政審批效率；在國(guó)家層面調(diào)動(dòng)資源，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)海外項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)管理的培訓(xùn)和指導(dǎo)；努力推進(jìn)人民幣國(guó)際化，在國(guó)有企業(yè)海外拓展的重點(diǎn)市場(chǎng)和國(guó)家，加大人民幣政府雙邊貨幣互換協(xié)議合作，加強(qiáng)人民幣國(guó)際清算系統(tǒng)的建設(shè)和人民幣跨境交易金融服務(wù)設(shè)施和對(duì)產(chǎn)品創(chuàng)新方案的投入，以更有效地支援國(guó)有企業(yè)的海外投資。

專家們普遍認(rèn)為，除了上述在體制機(jī)制上為國(guó)有企業(yè)海外業(yè)務(wù)發(fā)展創(chuàng)造更好的環(huán)境之外，國(guó)有企業(yè)自身也要以獨(dú)立的商業(yè)機(jī)構(gòu)自居，更熟稔地運(yùn)用海外市場(chǎng)規(guī)則，遵循市場(chǎng)交易原則，不斷規(guī)范自身的海外經(jīng)營(yíng)行為。

一是要加強(qiáng)與境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的溝通，強(qiáng)調(diào)信息透明，增進(jìn)彼此的信任。當(dāng)前主要國(guó)際經(jīng)貿(mào)秩序都是西方發(fā)達(dá)國(guó)家基于自身發(fā)展經(jīng)驗(yàn)推廣而來(lái)的，從未遇到大量國(guó)有企業(yè)參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因而中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特色與原有西方秩序的摩擦和協(xié)調(diào)在所難免。在這種情況下，作為海外市場(chǎng)的“后來(lái)者”——中國(guó)國(guó)有企業(yè)，更應(yīng)該積極開(kāi)展與主要市場(chǎng)國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期溝通，通過(guò)必要的對(duì)外信息披露，合理提高自身的透明度，以獲取當(dāng)?shù)乇O(jiān)管機(jī)構(gòu)的信任。

二是企業(yè)應(yīng)堅(jiān)持互利共贏的理念，爭(zhēng)取與海外當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)開(kāi)展合作。無(wú)論是在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家還是新興市場(chǎng)地區(qū)，與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)開(kāi)展本地合作，不僅有助于同當(dāng)?shù)乇O(jiān)管機(jī)構(gòu)的溝通，降低監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，也能利于借助當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的屬地優(yōu)勢(shì)，降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

三是國(guó)有企業(yè)要積極參與國(guó)際規(guī)則、行業(yè)規(guī)范的制定，在加強(qiáng)與其他國(guó)家的企業(yè)和監(jiān)管者溝通的基礎(chǔ)上，共同協(xié)商、制定行業(yè)范圍內(nèi)的投資規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，以提升國(guó)有企業(yè)在業(yè)務(wù)開(kāi)展過(guò)程中的正面影響力。