政府投資項(xiàng)目管理的新模式：項(xiàng)目代建制研究

【摘要】文章介紹了政府投資項(xiàng)目代建制管理的重要作用，并且分析了當(dāng)前政府投資項(xiàng)目實(shí)施代建制管理中存在的主要問題，最后提出了相應(yīng)的完善建議和對策。

【關(guān)鍵詞】政府投資項(xiàng)目；代建制管理模式；投資控制體系；分離運(yùn)作；代建收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

政府投資是整個(gè)社會(huì)投資的重要組成部分，主要是指以政府為主體，對資源直接進(jìn)行配置的投資行為，對于加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公益性設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展都具有極其重要的作用。我國各級政府一直以來對直接投資項(xiàng)目采用單一的“財(cái)政投資，政府管理”的管理模式，這樣的管理模式基本上都是在一個(gè)系統(tǒng)中完成投資、建設(shè)、管理、使用等過程，極易出現(xiàn)各環(huán)節(jié)責(zé)任模糊，利益不清的問題。為此提出了代建制管理模式，政府投資項(xiàng)目實(shí)施代建制管理模式具有一定的優(yōu)勢，但是在實(shí)際管理過程中也容易出現(xiàn)一些問題，下面筆者對政府投資項(xiàng)目代建制管理提出了幾點(diǎn)自己的看法。

一、政府投資項(xiàng)目代建制管理的重要作用

代建制管理模式主要是指政府選擇具有較高資質(zhì)的項(xiàng)目管理公司擔(dān)任項(xiàng)目代建人，由項(xiàng)目管理公司全權(quán)負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目組織管理工作，這樣就可以確保政府投資項(xiàng)目中投資、管理、使用等各環(huán)節(jié)的相互獨(dú)立，通過“他人”的專業(yè)化、市場化、社會(huì)化控制和管理實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理目標(biāo)，提高項(xiàng)目的投資效益。具體而言，政府投資項(xiàng)目代建制管理的重要作用具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）制定了科學(xué)、有效的投資控制體系

項(xiàng)目代建制管理模式下，每個(gè)工程項(xiàng)目建設(shè)階段都屬于一個(gè)統(tǒng)一的整體，通過投資限額制建立一套科學(xué)的投資控制體系。政府投資主管部門從制定項(xiàng)目建議書、研究投資機(jī)會(huì)階段就開始控制項(xiàng)目，進(jìn)行項(xiàng)目的可行性研究時(shí)，前期代理公司會(huì)根據(jù)國家出具的可行性研究報(bào)告深度論證項(xiàng)目的投資以及規(guī)模等，為計(jì)劃部門批復(fù)項(xiàng)目提供相應(yīng)的科學(xué)依據(jù)。項(xiàng)目設(shè)計(jì)過程中，設(shè)計(jì)單位會(huì)嚴(yán)格根據(jù)限額進(jìn)行設(shè)計(jì)；項(xiàng)目施工過程中，代建單位會(huì)根據(jù)初步設(shè)計(jì)概算管理項(xiàng)目建設(shè)；竣工決算的過程中，仔細(xì)核算超出預(yù)期投資限額的部分，并且要求代建公司自己負(fù)責(zé)，如果決算比限額低，雙方可根據(jù)合約的比例進(jìn)行分配。這種投資控制體系可以大大提高政府投資項(xiàng)目的投資控制效率。

（二）使政府投資項(xiàng)目各階段分離運(yùn)作

政府投資項(xiàng)目實(shí)施代建制管理主要是在建設(shè)期間，分離出建設(shè)單位的職責(zé)，取而代之的是專業(yè)化程度更高的項(xiàng)目管理公司或者其他的建設(shè)單位，這樣就可以很好地解決以往管理模式中責(zé)任主體模糊、責(zé)任不明的弊端，通過合同的方式可以明確規(guī)定建設(shè)管理者、出資者以及使用方等各方主體的權(quán)利、責(zé)任以及義務(wù)。同時(shí)，項(xiàng)目代建制管理模式可以切斷項(xiàng)目建設(shè)方和使用方的利益關(guān)系，使用方可以不用直接參與到項(xiàng)目建設(shè)后，審計(jì)部門、財(cái)政部門等相關(guān)的政府部門會(huì)監(jiān)督投資項(xiàng)目的具體實(shí)施過程中，這樣就可以形成有效的約束和激勵(lì)機(jī)制，嚴(yán)格控制項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)，提高項(xiàng)目管理水平。

（三）有助于高效整合資源，提高項(xiàng)目實(shí)際管理水平

政府投資項(xiàng)目實(shí)施代建制管理模式，政府會(huì)以招標(biāo)的方式選擇專業(yè)的項(xiàng)目投資建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，這類機(jī)構(gòu)往往會(huì)有很多專業(yè)人員，積累了大量的項(xiàng)目建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，對于整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)流程也比較熟悉。將投資項(xiàng)目委托給這種專業(yè)機(jī)構(gòu)，可以有效提高項(xiàng)目管理水平。而且使用單位也可以不用投入過多的時(shí)間和精力在繁瑣的項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)中，可以更好地做好自己的本職工作。

（四）充分引入競爭機(jī)制

市場經(jīng)濟(jì)最突出的特征就是競爭，市場競爭遵循優(yōu)勝劣汰的原則，有利于促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。代建制管理模式下，項(xiàng)目投資方可以以招標(biāo)的方式選擇最合適的代建單位，而代建單位也可以以招標(biāo)方式選擇最合適的材料供應(yīng)商、設(shè)計(jì)單位、施工單位以及監(jiān)理單位等。經(jīng)過層層篩選，可以選擇出最有利于實(shí)現(xiàn)投資項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的項(xiàng)目建設(shè)參與主體，不僅有助于提高代建單位的管理水平，也有利于提高整個(gè)代建水平。

二、政府投資項(xiàng)目實(shí)施代建制管理模式中存在的主要問題

（一）代建單位的法律地位問題

實(shí)施政府投資項(xiàng)目的過程中，代建單位承擔(dān)項(xiàng)目法人的職能，這種情況以往的工程建設(shè)都沒有，因此在實(shí)踐的過程中可能關(guān)于代建單位履行職責(zé)相關(guān)的法律法規(guī)并不完善。換言之，國家的基本建設(shè)程序中并未在法律上充分明確代建單位的地位，這樣就不能得到各級政府以及相關(guān)建設(shè)管理部門的客觀支持和認(rèn)可，在實(shí)際工作過程中可能會(huì)遇到很多困難和問題，尤其是辦理各種手續(xù)的過程中，可能有的部門不會(huì)承認(rèn)建設(shè)單位的主體資格。

（二）代建單位培育的相關(guān)問題

國外發(fā)達(dá)國家已經(jīng)普遍實(shí)施代建制管理模式，將項(xiàng)目委托給專業(yè)化的項(xiàng)目管理公司全權(quán)負(fù)責(zé)管理，但是目前我國項(xiàng)目管理中并沒有普及代建制管理模式，代建單位在項(xiàng)目管理方面的經(jīng)驗(yàn)也相對缺乏，項(xiàng)目管理水平和國外發(fā)達(dá)國家存在很大差距，因此很多業(yè)主都不愿意將項(xiàng)目委托給代建單位。建設(shè)部曾經(jīng)在《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》中明確提出的，企業(yè)項(xiàng)目管理體系以及組織機(jī)構(gòu)有待進(jìn)一步完善，項(xiàng)目管理的計(jì)算機(jī)應(yīng)用水平相對低下，缺乏高素質(zhì)的優(yōu)秀項(xiàng)目管理人才，這些問題都不利于代建制管理模式的順利、高效開展。因此，非常有必要加強(qiáng)代建單位的培育。

（三）代建收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題

代建制管理模式屬于一種新的項(xiàng)目管理模式，目前并沒有制定統(tǒng)一的代建管理費(fèi)用規(guī)定，這樣很難有效維持代建制的有序性?，F(xiàn)階段，代建費(fèi)用的收取方式有多種，但是整體上來看收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍比較低。不難發(fā)現(xiàn)代建服務(wù)實(shí)際上應(yīng)該屬于一項(xiàng)智力密集型的服務(wù)，必須由具有豐富專業(yè)知識(shí)和管理技術(shù)的管理人才團(tuán)隊(duì)才可以高效完成整個(gè)項(xiàng)目，假如代建費(fèi)用過低的話，很難吸引那些高素質(zhì)的優(yōu)質(zhì)代建隊(duì)伍以及人才，這樣不利于代建單位的健康、快速發(fā)展，也難以提高項(xiàng)目建設(shè)管理水平。

三、進(jìn)一步完善政府投資項(xiàng)目代建制管理的建議

（一）盡快明確代建單位的法律地位

現(xiàn)階段，國家相關(guān)的法律法規(guī)沒有明確實(shí)際建設(shè)過程中，代建單位的法律地位是限制代建制管理模式發(fā)展的重要問題，因?yàn)殛P(guān)于代建單位的法律建設(shè)滯后的話，會(huì)導(dǎo)致代建單位在項(xiàng)目管理以及履行代建合同的過程中，不能承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，也不能有效行使相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)。因此，國家應(yīng)該盡快完善針對代建單位的相關(guān)法律法規(guī)，通過法規(guī)形式明確代建單位的獨(dú)立法人資格，有權(quán)利享受項(xiàng)目法人的基本權(quán)利，而且也應(yīng)該主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)的法人責(zé)任。

（二）做好代建市場培育工作

代建人的素質(zhì)能力對于項(xiàng)目建設(shè)管理的順利實(shí)施具有極其重要的意義，然而當(dāng)前代建單位的管理經(jīng)驗(yàn)仍然相對比較缺乏，因此非常有必要加強(qiáng)對代建單位的專業(yè)管理培育。代建單位也應(yīng)該不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，不斷提高自身的管理水平。為此，應(yīng)該制定一套嚴(yán)格的代建市場準(zhǔn)入制度，而且應(yīng)該加強(qiáng)代建單位的資質(zhì)管理，同時(shí)應(yīng)該建立一套代建單位的業(yè)績檔案，并且制定有效的代建單位績效評估體系，實(shí)現(xiàn)代建單位的持續(xù)動(dòng)態(tài)管理，能夠?qū)崟r(shí)、準(zhǔn)確、客觀的對代建單位的績效進(jìn)行評估，并且根據(jù)績效評估結(jié)果給予相應(yīng)的獎(jiǎng)懲。

（三）建立合理的代建收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

代建費(fèi)用一般包括代建服務(wù)費(fèi)用以及投資額的提成，目前代建費(fèi)用普遍偏低，為此建議應(yīng)該盡快完善代建管理費(fèi)的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)該全面考慮投資額大小、代建單位提供的專業(yè)技術(shù)服務(wù)成本、代建工作介入點(diǎn)以及利潤等各方面因素，確定一個(gè)合理的代建費(fèi)取費(fèi)基數(shù)，而且應(yīng)該實(shí)施區(qū)間取費(fèi)比例制，也就是根據(jù)代建工作的困難程度、代建工作的環(huán)境條件，確定合理的取費(fèi)比例。其次，建議把代建人的節(jié)余分成設(shè)置成某個(gè)固定數(shù)值，而不是百分?jǐn)?shù)或者比例的方式。為了更好的吸引高素質(zhì)的代建人才，非常有必要制定科學(xué)、合理的約束機(jī)制以及激勵(lì)機(jī)制，獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制可以采用將投資節(jié)余提成作為代建單位的額外獎(jiǎng)勵(lì)。另外，應(yīng)該提高合同的規(guī)范性，在合同中具體列明委托方以及代建方的責(zé)任、義務(wù)及權(quán)利，這樣可以達(dá)到很好的約束效力。

（四）制定健全的代建制監(jiān)督管理體系

為了確保代建制管理模式的順利、有序開展，非常有必要建立一套完善的監(jiān)督管理體系。代建制管理模式下，雖然相互分離了使用方和建設(shè)方，很好的解決了相關(guān)參與主體責(zé)任不明的問題，但是政府也應(yīng)該加強(qiáng)投資項(xiàng)目的監(jiān)督和管理，不斷提高投資項(xiàng)目管理的專業(yè)化程度。使各行政管理部門之間的職責(zé)、權(quán)利能夠保持有機(jī)統(tǒng)一，協(xié)調(diào)、組織好審計(jì)部門、財(cái)政部門、監(jiān)察部門以及審計(jì)部門等各部門在代建項(xiàng)目建設(shè)中的作用，明確其地位。

綜上所述，項(xiàng)目代建制是政府投資項(xiàng)目管理的一種新模式，當(dāng)前代建制管理模式日益完善，可操作性越來越高，相信未來政府投資項(xiàng)目管理水平會(huì)不斷提高。

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作者簡介：付晶（1985-），女，吉林公主嶺人，中國人民大學(xué)在職研究生，研究方向：企業(yè)管理。