以發(fā)展為導(dǎo)向的黑龍江省流動(dòng)兒童福利政策研究

周曉焱+方偉明+邱心凱

摘要：伴隨著我國社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程的快速發(fā)展，流動(dòng)兒童問題越來越受到黨和政府的高度關(guān)注。通過分析黑龍江省流動(dòng)兒童政策的現(xiàn)狀和影響流動(dòng)兒童福利政策制定、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的因素可知，從省級(jí)層面來看，黑龍江省本身缺乏吸引流動(dòng)人口的地理區(qū)位和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，在就業(yè)機(jī)會(huì)和政策法規(guī)方面也沒有明顯的吸引力。因此，應(yīng)該從流動(dòng)兒童中長(zhǎng)期發(fā)展的戰(zhàn)略高度，對(duì)流動(dòng)兒童福利政策進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，對(duì)流動(dòng)兒童進(jìn)行人力資本投資、就業(yè)支持、基本公共服務(wù)和社會(huì)保障的具體政策設(shè)計(jì)，完善流動(dòng)兒童福利政策執(zhí)行，建立有效的評(píng)估體系，努力構(gòu)建有利于流動(dòng)兒童發(fā)展的社會(huì)福利政策新模式。

關(guān)鍵詞：發(fā)展；流動(dòng)兒童；流動(dòng)兒童福利政策

眾所周知，在新中國成立以后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，黑龍江省是一個(gè)人口凈流入的省份，但那是在我國嚴(yán)格的戶籍制度規(guī)范下有計(jì)劃的人口流動(dòng)，因此，并沒有出現(xiàn)嚴(yán)重的流動(dòng)人口問題，也就沒有流動(dòng)兒童問題的廣泛存在。但是進(jìn)入21世紀(jì)以后，黑龍江省雖然已經(jīng)變?yōu)槿丝趦袅鞒龅貐^(qū)，但其區(qū)域內(nèi)流動(dòng)人口數(shù)量依舊龐大。大量農(nóng)村人口涌入城市尋求發(fā)展機(jī)會(huì)，一方面造成了困擾城市管理者的流動(dòng)人口問題，另一方面也為黑龍江省經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供了機(jī)會(huì)。伴隨著家庭流動(dòng)取代個(gè)體流動(dòng)，兒童越來越成為流動(dòng)人口的重要組成部分，流動(dòng)兒童的生存和發(fā)展問題，也就成為流動(dòng)家庭能否在流人地穩(wěn)定生活乃至定居的重大問題。因此，通過社會(huì)福利政策來解決流動(dòng)兒童面臨的生存和發(fā)展問題，成為需要政府關(guān)注的問題。

一、黑龍江省流動(dòng)兒童及其福利政策概況

（一）黑龍江省流動(dòng)兒童概況

首先，黑龍江省流動(dòng)兒童總數(shù)較大且分布集中。國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)撰寫的《中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告》和黑龍江省社科院編寫的《黑龍江社會(huì)發(fā)展報(bào)告（2017）》顯示，進(jìn)入21世紀(jì)以后黑龍江省是人口凈外流地區(qū)。但不可忽視的是，在人口凈外流的事實(shí)掩蓋下，黑龍江省區(qū)域內(nèi)流動(dòng)人口絕對(duì)數(shù)還是相當(dāng)可觀的，且主要分布在“哈大齊”城市帶上。截至2013年9月30日，黑龍江省流動(dòng)人口為831650人（其中省內(nèi)流動(dòng)占81.7%，跨省流動(dòng)占18.3%），其中68.3%的流動(dòng)人口家庭攜帶子女。根據(jù)《全國流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)集2013年》數(shù)據(jù)（表1-3d、1-8g、1-8h）推算，全省14歲以下流動(dòng)兒童占流動(dòng)人口總數(shù)的15.7%，大約13萬左右。全國婦聯(lián)在《我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童狀況研究報(bào)告》中指出，黑龍江省城市中18歲以下流動(dòng)兒童占當(dāng)?shù)貎和壤哌_(dá)18.83%，這意味著該省城市每10名兒童中就有2名是流動(dòng)兒童，流動(dòng)兒童群體已經(jīng)成為城市中一個(gè)不可忽視的群體。

其次，黑龍江省流動(dòng)兒童的生存條件普遍較差。2013年，黑龍江省人口計(jì)生委撰寫的《黑龍江省流動(dòng)人口生存發(fā)展特征、問題及對(duì)策報(bào)告》指出，黑龍江省的流動(dòng)人口就業(yè)層次低，失業(yè)比例較高，老工業(yè)基地流動(dòng)人口生存發(fā)展?fàn)顩r堪憂，流動(dòng)兒童難以依靠家庭獲得足夠的自身發(fā)展所需要的各種資源，需要政府和社會(huì)的幫助。根據(jù)《黑龍江省衛(wèi)生計(jì)生與人群健康狀況報(bào)告》和《全國流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)集2013年》（表1）披露的數(shù)據(jù)，2013年黑龍江省流動(dòng)人口家庭平均月收入為2785元，人均月收入1886元，人均月支出959元，人均月食品支出424元。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷對(duì)流動(dòng)兒童福利的影響上看，經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷改變了家庭福利傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)，由于流動(dòng)兒童照料與教育的支出加大，婚姻和家庭的穩(wěn)定性下降，傳統(tǒng)家庭和社區(qū)對(duì)流動(dòng)兒童發(fā)展的支持因素在減弱。

再次，黑龍江省流動(dòng)兒童數(shù)量增加的趨勢(shì)并沒有改變。進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國的人口流動(dòng)已經(jīng)由個(gè)體流動(dòng)向以家庭流動(dòng)為主轉(zhuǎn)變。國家衛(wèi)生計(jì)生委發(fā)布的《中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2016》顯示，流動(dòng)人口中家庭流動(dòng)的占60%。流動(dòng)兒童所占比重不斷增加，流動(dòng)人口的居留穩(wěn)定性增強(qiáng)，融入城市的愿望強(qiáng)烈。

綜上所述，黑龍江省流動(dòng)兒童的數(shù)量龐大，其自身的社會(huì)福利需求十分迫切。因此，保障流動(dòng)兒童獲得健康成長(zhǎng)的環(huán)境和平等發(fā)展的機(jī)會(huì)，充分實(shí)現(xiàn)所有流動(dòng)兒童的全面健康發(fā)展，已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的重要一環(huán)。

（二）黑龍江省現(xiàn)有流動(dòng)兒童福利政策概況

就黑龍江省的省情而言，既存在城鄉(xiāng)二元化程度高、人口外流大、老工業(yè)基地負(fù)擔(dān)重、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的劣勢(shì)，也存在城市化率高、基本公共服務(wù)存量大水平高的優(yōu)勢(shì)。因此，黑龍江省在流動(dòng)兒童福利政策的制定和完善方面，既有急需解決的問題，也具有一些相對(duì)的優(yōu)勢(shì)（見表1）。

盡管近些年來，黑龍江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體水平有限，但現(xiàn)有政策法規(guī)基本上實(shí)現(xiàn)了對(duì)流動(dòng)兒童群體的全覆蓋，基本上滿足了流動(dòng)兒童群體享受基本公共服務(wù)的需求，實(shí)現(xiàn)了對(duì)流動(dòng)兒童群體生存和安全層面的全面保障，體現(xiàn)了黨和政府對(duì)流動(dòng)兒童群體的關(guān)愛。

二、黑龍江省現(xiàn)有流動(dòng)兒童福利政策的缺陷

黑龍江省作為我國最北部的一個(gè)省份，地處偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、人口外流情況突出，種種不利的內(nèi)外部因素使得黑龍江省流動(dòng)兒童群體獲得的關(guān)注，始終不如留守兒童、孤殘兒童等困境兒童群體，現(xiàn)有政策僅能滿足流動(dòng)兒童生存層面上的基本需求，對(duì)他們未來發(fā)展的需求缺乏足夠重視。

（一）缺乏社會(huì)福利政策的頂層設(shè)計(jì)

缺乏頂層設(shè)計(jì)，戶籍及附加于戶籍上的社會(huì)福利政策設(shè)計(jì)依然是限制流動(dòng)兒童發(fā)展需求滿足的重要制度性因素。黑龍江省作為我國戶籍制度改革的試點(diǎn)省，自2014年底起全面放開牡丹江市、佳木斯市等9個(gè)市落戶限制條件，大慶市和齊齊哈爾市適度放寬落戶條件，哈爾濱市實(shí)行“雙軌制”落戶政策，同時(shí)積極建立和完善積分落戶制度，還進(jìn)一步建立和完善了居住證制度。盡管現(xiàn)有的戶籍制度改革和居住證制度的設(shè)計(jì)，在原則上保證了黑龍江省的流動(dòng)兒童可以享受到基本公共服務(wù)的權(quán)利，但在實(shí)際執(zhí)行的過程中，戶籍兒童和流動(dòng)兒童所享受的基本公共服務(wù)還存在較大差異，存在著競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的問題。同時(shí)，頂層設(shè)計(jì)中較為保守的、補(bǔ)缺的“生產(chǎn)性”社會(huì)政策理念和“最后安全網(wǎng)”的保障水平，進(jìn)一步加劇了這種沖突。比如，戶籍兒童和流動(dòng)兒童都可以在在公立學(xué)校中接受義務(wù)教育，但是流動(dòng)兒童往往在定點(diǎn)的學(xué)校中接受教育，而定點(diǎn)學(xué)校往往是本轄區(qū)內(nèi)非重點(diǎn)學(xué)校，從而限制了流動(dòng)兒童進(jìn)入重點(diǎn)學(xué)校學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，非義務(wù)教育階段難以保障其獲得在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格。在住房保障、社會(huì)保障和醫(yī)療保障等領(lǐng)域，流動(dòng)兒童家庭因?yàn)槭艿缴绫＠U費(fèi)時(shí)長(zhǎng)、就業(yè)不穩(wěn)定和人口流動(dòng)的限制，難以獲得同戶籍家庭一樣的社會(huì)保障待遇；加之流動(dòng)人口在戶籍地的社保、醫(yī)保都難以在流入地延續(xù)和結(jié)算使用，因此其更加難以獲得與戶籍人口同等的社會(huì)救助。以上種種都說明了黑龍江省現(xiàn)有的流動(dòng)兒童福利政策還存在不利于黑龍江省流動(dòng)兒童成長(zhǎng)發(fā)展的因素。endprint

（二）缺乏必要的社會(huì)福利資源保障

缺乏必要的社會(huì)福利資源是限制流動(dòng)兒童發(fā)展需求滿足的重要資源性因素。近些年黑龍江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直滯后于全國發(fā)展的平均水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度下降，導(dǎo)致地方財(cái)政收入增長(zhǎng)的減少，而政府支出卻持續(xù)增加（見圖1、圖2）。在中央政府轉(zhuǎn)移支付有限的情況下，黑龍江省各級(jí)政府對(duì)相關(guān)社會(huì)福利的領(lǐng)域投入嚴(yán)重不足，使得政府的社會(huì)政策作為“最后安全網(wǎng)”的保障功能受到質(zhì)疑。流動(dòng)兒童家庭的收入也處于增長(zhǎng)緩慢，甚至是下降的境地。流動(dòng)兒童家庭支持能力的下降，使流動(dòng)兒童的生存發(fā)展空間進(jìn)一步惡化。

如何“建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制；完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的公共財(cái)政體系，逐步理順事權(quán)關(guān)系，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度；完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大財(cái)力均衡力度，保障地方政府提供基本公共服務(wù)的財(cái)力”，就成為了提高黑龍江省流動(dòng)兒童福利政策水平的基礎(chǔ)性資源保障因素。

（三）政策決策機(jī)構(gòu)重視不足

政策決策機(jī)構(gòu)重視不足，導(dǎo)致流動(dòng)兒童發(fā)展需求缺乏社會(huì)福利政策的制度性保障。

一方面，黑龍江省是人口流出比較嚴(yán)重的省份，留守兒童問題比較突出。而流動(dòng)兒童群體絕對(duì)數(shù)相對(duì)較少，所以流動(dòng)兒童群體也就難以得到像留守兒童群體那樣高的重視度，尤其在流動(dòng)兒童就醫(yī)、非義務(wù)教育階段升學(xué)、大齡流動(dòng)兒童就業(yè)等方面的需求還難以受到重視。而流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育問題之所以能夠得到比較好的解決，也主要是因?yàn)楣步逃?wù)的供給大于實(shí)際需求罷了。如黑龍江省民政廳的《2017年全省民政工作要點(diǎn)》第十條專門對(duì)兒童福利問題進(jìn)行了規(guī)定，指出“推動(dòng)落實(shí)困境兒童保障政策、農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)、健全孤兒保障制度、統(tǒng)籌兒童福利機(jī)構(gòu)和未成年人保護(hù)中心設(shè)施建設(shè)”等工作內(nèi)容；其中，并沒有明確提及流動(dòng)兒童的問題，也就是沒有把流動(dòng)兒童問題作為一個(gè)工作重點(diǎn)。

另一方面，我國與兒童相關(guān)的基本公共服務(wù)一直堅(jiān)持屬地化管理的原則；但是在人口流動(dòng)日益頻繁和缺乏全國性基本公共服務(wù)資源流轉(zhuǎn)制度的大趨勢(shì)下，原有地區(qū)分割的基本公共服務(wù)體系受到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的諸多因素限制，難免會(huì)產(chǎn)生以保護(hù)戶籍兒童為目的的一系列行政性壁壘。與戶籍兒童相比，流動(dòng)兒童在享受各種基本公共服務(wù)的時(shí)候，會(huì)受到種種證照、行政性許可的限制（戶籍/居住證、父母職業(yè)證明材料、社保繳費(fèi)證明等），使流動(dòng)兒童群體在客觀上受到了某種忽視，乃至歧視。由此可見，黑龍江省各級(jí)政府及其職能部門對(duì)流動(dòng)兒童相關(guān)社會(huì)福利需求的重視程度還需要加強(qiáng)。

（四）缺乏民間社會(huì)工作組織參與

缺乏民間社會(huì)工作組織參與的服務(wù)模式，使得政府主導(dǎo)的兒童福利行政工作難以滿足流動(dòng)兒童個(gè)性化發(fā)展的需求。

一方面，統(tǒng)一的行政化服務(wù)難以滿足流動(dòng)兒童個(gè)性化的發(fā)展需求。在進(jìn)入新的城市以后，流動(dòng)兒童必然會(huì)出現(xiàn)社會(huì)和社區(qū)融入、平等享受基本公共服務(wù)、流動(dòng)兒童/少年職業(yè)教育培訓(xùn)等一系列生存發(fā)展需求；但由于流動(dòng)兒童在經(jīng)濟(jì)條件、家庭結(jié)構(gòu)、生活習(xí)慣等方面存在明顯的差異，因而難以用一個(gè)統(tǒng)一的方法來加以應(yīng)對(duì)。比如，同樣是流動(dòng)兒童面臨社會(huì)融入困境，其原因可能包括社會(huì)排斥、兒童自卑和語言差異等，而解決方式分別為改善社會(huì)環(huán)境、心理輔導(dǎo)和語言學(xué)習(xí)服務(wù)等。這就需要根據(jù)流動(dòng)兒童的實(shí)際情況，采取有針對(duì)性的解決方法，這顯然不是政府行政化的服務(wù)可以滿足的。受傳統(tǒng)政府管理模式的影響，黑龍江省兒童福利行政同全國大部分地區(qū)一樣，存在政出多門、人員缺位的現(xiàn)象。兒童福利服務(wù)部門有限的人力、經(jīng)費(fèi)，也往往投入到日常性的行政工作中去，難以全部集中到兒童福利服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)流動(dòng)兒童的服務(wù)水平較低；加之政府部門之間存在信息壁壘，如公安部門掌握的戶籍和常住人口信息、民政部門掌握的社保救助信息、統(tǒng)計(jì)部門掌握的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、教育和婦聯(lián)掌握的兒童信息等資源基本上沒有做到資源共享，反而因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)口徑不一、數(shù)據(jù)來源不同、標(biāo)準(zhǔn)各異，導(dǎo)致各級(jí)政府部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不一致，阻礙了政府有關(guān)流動(dòng)兒童福利政策決策科學(xué)性的提高。

另一方面，黑龍江省專業(yè)社會(huì)工作隊(duì)伍發(fā)展比較滯后。據(jù)黑龍江省民政廳社會(huì)工作處統(tǒng)計(jì)，截至2016年黑龍江省社會(huì)工作人才35587人（持證社工4495人），專業(yè)社會(huì)工作崗位1610個(gè)，民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)73家。目前，黑龍江省的社會(huì)工作者選拔方式還比較落后，社會(huì)工作者的認(rèn)定還主要采取資格考試方式來進(jìn)行。這就使得助理和中級(jí)社會(huì)工作師資格成為了一個(gè)附帶經(jīng)濟(jì)利益的“準(zhǔn)職稱”。一部分人參加考試的目的不是為從事相關(guān)的社會(huì)服務(wù)，而是為了獲得職稱帶來的經(jīng)濟(jì)利益。這使得職業(yè)化的一線社會(huì)工作者隊(duì)伍難以得到擴(kuò)大，服務(wù)過程中存在人員與工作脫節(jié)、理論與實(shí)踐脫節(jié)現(xiàn)象，難以保證一線社會(huì)工作者隊(duì)伍素質(zhì)的保持和正常的新陳代謝，不利于社會(huì)工作者隊(duì)伍自身的建設(shè)。

綜上所述，黑龍江省雖然制定了一系列保障流動(dòng)兒童權(quán)益的政策法規(guī)，但這些政策法規(guī)存在較強(qiáng)的局限性，其內(nèi)容側(cè)重于流動(dòng)兒童基本生存權(quán)益的保障，在推動(dòng)流動(dòng)兒童發(fā)展問題的解決方面作用有限，難以滿足黑龍江省流動(dòng)兒童未來發(fā)展的實(shí)際需要。

三、構(gòu)建黑龍江省流動(dòng)兒童發(fā)展性福利政策

聯(lián)合國兒童基金會(huì)在“兒童與2015年后發(fā)展議程”中指出：“到2030年，確保所有女童和男童通過參加優(yōu)質(zhì)的兒童早期發(fā)展、保育和教育，包括至少一年的小學(xué)學(xué)前教育，為小學(xué)教育做好準(zhǔn)備；確保所有女童和男童完成免費(fèi)、公平和優(yōu)質(zhì)的小學(xué)和中學(xué)教育，并取得相應(yīng)而且有效的學(xué)習(xí)成果……都公平地享有優(yōu)質(zhì)的技術(shù)、職業(yè)和高等教育的機(jī)會(huì)，并且獲得與就業(yè)、體面工作和創(chuàng)業(yè)相關(guān)的技能；消除教育中的性別差距，確保包括……弱勢(shì)兒童在內(nèi)的弱勢(shì)群體能夠平等獲得各級(jí)教育和職業(yè)培訓(xùn)?！边@一系列要求，充分體現(xiàn)了國際社會(huì)對(duì)流動(dòng)兒童群體發(fā)展的重視和全球兒童福利保障升級(jí)的趨勢(shì)。

（一）發(fā)展性社會(huì)福利理論與黑龍江省流動(dòng)兒童福利需求的契合性

在20世紀(jì)六七十年代以后，“發(fā)展性社會(huì)福利理論”逐漸興起，該理論并不認(rèn)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)福利之間是簡(jiǎn)單的此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，倡導(dǎo)社會(huì)福利供給的準(zhǔn)市場(chǎng)模式和福利傳遞的多元主義，提倡“可持續(xù)生計(jì)”與“資產(chǎn)建設(shè)”，為重構(gòu)社會(huì)福利政策體系提供了新的思路和視角。該理論認(rèn)為政府在兒童發(fā)展的領(lǐng)域投資，就是向國家和社會(huì)的未來投資，為兒童發(fā)展提供充足的資源、創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，使得兒童可以順利地度過童年，獲得適應(yīng)社會(huì)和職業(yè)的能力。因此，發(fā)展性社會(huì)福利理論認(rèn)為關(guān)注于流動(dòng)兒童群體，不論是為他們提供必要的生存服務(wù)，還是為他們提供進(jìn)一步適應(yīng)社會(huì)的生理、心理、社會(huì)適應(yīng)性和職業(yè)技能等方面的服務(wù)，最終必將使整個(gè)國家和社會(huì)受益。endprint

就當(dāng)前黑龍江的省情而言，在重工業(yè)和資源產(chǎn)業(yè)難以為繼的今天，保持必要的人口數(shù)量和實(shí)現(xiàn)人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要的內(nèi)生性因素。因此，如何減少人口外流，甚至吸引人口回流是非常重要的一個(gè)任務(wù)。為了保證流動(dòng)人口留在黑龍江省，就需要保證流動(dòng)人口家庭的穩(wěn)定，而保證兒童能夠健康成長(zhǎng)就是實(shí)現(xiàn)流動(dòng)家庭穩(wěn)定的重要條件之一。另外，從人口結(jié)構(gòu)調(diào)整方面來看，流動(dòng)兒童福利政策的改善可以幫助黑龍江省人口結(jié)構(gòu)的改善，緩解人口老齡化的壓力，可以避免整個(gè)社會(huì)需求和購買力的下降。因此，以發(fā)展視角來關(guān)注流動(dòng)兒童群體的社會(huì)福利問題，構(gòu)建發(fā)展性的流動(dòng)兒童福利政策就成為必然選擇。

（二）構(gòu)建黑龍江省發(fā)展性流動(dòng)兒童福利政策的具體建議

1.完善以居住證為核心的基本公共服務(wù)供給制度

盡管黑龍江省是全國戶籍制度改革的試點(diǎn)省份，且城市落戶條件相對(duì)其他省份非常寬松，但是在現(xiàn)今農(nóng)村改革（土地和宅基地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村集體權(quán)益改革等）的大背景下，實(shí)際上農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)入城市戶籍（尤其是青壯年人口）的現(xiàn)象并未大量出現(xiàn)，城市戶籍改革實(shí)際上成為城市人口戶籍轉(zhuǎn)移的游戲。所以，對(duì)于在流動(dòng)人口中占大多數(shù)的農(nóng)村戶籍流動(dòng)人口而言，居住證的實(shí)際作用比戶籍的作用要大。黑龍江省從2011年底就陸續(xù)開始居住證的發(fā)放，并出臺(tái)了《關(guān)于切實(shí)做好全省居住證制度實(shí)施工作的通知》《黑龍江省流動(dòng)人口服務(wù)和管理辦法》等地方法規(guī)，設(shè)置了較低的居住證辦理門檻，并在制度層面上實(shí)現(xiàn)了以辦理居住證為條件的基本公共服務(wù)覆蓋。但就實(shí)際情況而言，由于受到流動(dòng)人口自身認(rèn)識(shí)不足、短期流動(dòng)性大等因素的影響，居住證難以覆蓋到全部流動(dòng)人口。以大慶市為例（該市從2011年10月開始實(shí)行現(xiàn)居住證制度），大慶市公安局在2013年4月提交給大慶市人大的《關(guān)于我市流動(dòng)人口服務(wù)管理工作情況的報(bào)告》中指出，到2012年大慶市流動(dòng)人口已經(jīng)達(dá)到38.5萬人，但辦理居住證的流動(dòng)人口累計(jì)才達(dá)到23萬人，還有1/3的流動(dòng)人口沒有辦理居住證。這也就意味著這些流動(dòng)人口中的兒童難以公平地享受到城市提供的基本公共服務(wù)。而能否享受基本公共服務(wù)，對(duì)流動(dòng)兒童而言，絕對(duì)是影響其一生發(fā)展的大事。因此，從頂層設(shè)計(jì)的角度出發(fā)，進(jìn)一步降低居住證發(fā)放門檻，加大居住證的發(fā)放力度，提高居住證的含金量，實(shí)現(xiàn)居住證與基本公共服務(wù)掛鉤是非常重要的基礎(chǔ)性工作。

2.構(gòu)建以人力資本積累為核心的社會(huì)政策體系

在教育服務(wù)政策方面，盡管黑龍江省相繼頒布《黑龍江省流動(dòng)人口服務(wù)和管理辦法》《黑龍江省兒童發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》《黑龍江省中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》《黑龍江省職業(yè)教育條例》《黑龍江省中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生學(xué)籍管理規(guī)定》，在地方法規(guī)和政策層面上明確了縣級(jí)以上教育行政部門作為直接責(zé)任主體，基本保證了流動(dòng)兒童可以在黑龍江省享受到義務(wù)教育服務(wù)。但流動(dòng)兒童難以享受到優(yōu)質(zhì)教育資源的問題仍然存在，在學(xué)前教育、非義務(wù)教育階段的職業(yè)教育和高等教育領(lǐng)域，因戶籍和學(xué)籍導(dǎo)致的制度性壁壘依然堅(jiān)固。因此，在多數(shù)城市公共教育資源有承受力的情況下，有關(guān)部門應(yīng)該保證流動(dòng)兒童和戶籍兒童同等的就近入學(xué)（而非區(qū)域性定點(diǎn)入學(xué)）的權(quán)利，排除妨礙流動(dòng)兒童融入城市的人為障礙；同時(shí)，推動(dòng)流動(dòng)兒童/少年可以在流人地享受比較充分的非義務(wù)教育（尤其是職業(yè)教育），有效提高流動(dòng)兒童/少年（完成義務(wù)教育且年齡14歲以上、18歲以下）接受足以保障其獲得獨(dú)立生存能力的職業(yè)培訓(xùn)，使其掌握融入城市所需的基本職業(yè)技能。

在公共醫(yī)療服務(wù)政策方面，為了更好地將流動(dòng)兒童培養(yǎng)成具有生產(chǎn)力的成人，當(dāng)?shù)卣仨殞⑵浼{入公共醫(yī)療服務(wù)政策規(guī)劃和服務(wù)提供的對(duì)象，幫助他們建立健康的生活方式，提高健康水平。為此，公共醫(yī)療服務(wù)政策不能設(shè)立任何前置性的限制條件，在保證免費(fèi)的強(qiáng)制性醫(yī)療免疫服務(wù)的同時(shí)，要擴(kuò)大醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋范圍，把未入學(xué)流動(dòng)兒童群體納入其中；要進(jìn)一步加強(qiáng)與外省市的協(xié)調(diào)，努力實(shí)現(xiàn)醫(yī)療報(bào)銷的跨地區(qū)結(jié)算；要實(shí)施有效的成本控制和質(zhì)量改進(jìn)措施，應(yīng)當(dāng)用按人頭付費(fèi)、按病種付費(fèi)等多種方式來代替當(dāng)前主導(dǎo)的按服務(wù)付費(fèi)方式。

在住房保障政策方面，盡管黑龍江省還沒有實(shí)行限購，但由于流動(dòng)人口家庭經(jīng)濟(jì)條件有限，其在城市中獲得自有住房的機(jī)會(huì)相對(duì)較小，而市場(chǎng)化的租賃活動(dòng)又受到較高的交易成本和勞動(dòng)市場(chǎng)波動(dòng)的制約，難以滿足低收入流動(dòng)人口家庭的住房保障。所以改善流動(dòng)兒童的居住條件，除了實(shí)施鼓勵(lì)低收入住房租賃市場(chǎng)的政策以外，還需要將流動(dòng)兒童家庭納入城市廉租房和公租房的保障范疇，采用實(shí)物配租、發(fā)放兒童補(bǔ)貼和政府采購等方式，滿足最低收入流動(dòng)兒童家庭的住房需求。

3.構(gòu)建以資源鏈接為基礎(chǔ)的社會(huì)保護(hù)支持政策體系

相對(duì)戶籍兒童，流動(dòng)兒童面臨的家庭暴力、監(jiān)護(hù)缺失、校園暴力和社會(huì)排斥等威脅更為嚴(yán)重，所以作為流動(dòng)兒童生存發(fā)展的最基本場(chǎng)所——家庭和社區(qū)，其穩(wěn)定性就顯得就十分重要。通過為流動(dòng)兒童家庭鏈接必要的資源，政府可以有效干預(yù)弱勢(shì)流動(dòng)兒童家庭結(jié)構(gòu)和親子關(guān)系，為流動(dòng)兒童建立基礎(chǔ)性安全保護(hù)；通過強(qiáng)化學(xué)校、政府和社會(huì)組織的責(zé)任，為流動(dòng)兒童建立社會(huì)性安全網(wǎng)；通過嚴(yán)懲極端性的傷害流動(dòng)兒童事件，為流動(dòng)兒童建立受虐待流動(dòng)兒童臨時(shí)或永久安置制度等；通過為流動(dòng)兒童家庭提供工作機(jī)會(huì)和工作培訓(xùn)，為流動(dòng)兒童創(chuàng)造必要的經(jīng)濟(jì)保障；通過為流動(dòng)兒童家庭提供專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)，滿足流動(dòng)兒童發(fā)展個(gè)性化和多樣化的福利服務(wù)需求?？傊鲃?dòng)兒童離開戶籍地以后面臨的風(fēng)險(xiǎn)大大增加，所以在流動(dòng)兒童面臨“監(jiān)管缺失”風(fēng)險(xiǎn)的情況下，政府提供社會(huì)福利政策的設(shè)計(jì)能夠迅速“補(bǔ)位”，為流動(dòng)兒童提供基本的社會(huì)支持和社會(huì)保護(hù)就顯得十分必要了。

4.構(gòu)建以專業(yè)化、可評(píng)估為核心的政策執(zhí)行體系

首先，要完善流動(dòng)兒童福利行政的組織體系。一方面，黑龍江省應(yīng)建立專門的兒童福利行政主管機(jī)關(guān)（不必區(qū)分流動(dòng)兒童和戶籍兒童），負(fù)責(zé)跨部門兒童福利政策的制定、兒童福利資源的協(xié)調(diào)使用，并賦予其監(jiān)督兒童福利政策執(zhí)行的權(quán)利。另一方面，對(duì)于某些政府無法提供且流動(dòng)兒童健康發(fā)展必需的服務(wù)，如心理輔導(dǎo)、學(xué)業(yè)輔導(dǎo)和職業(yè)規(guī)劃輔導(dǎo)等，政府應(yīng)該放手民間組織在相關(guān)服務(wù)領(lǐng)域中發(fā)揮作用，并以政府購買的方式為民間組織的發(fā)展提供資金，制定服務(wù)規(guī)則、人員準(zhǔn)入條件等一系列規(guī)范性文件來規(guī)范民間組織的組織水平和服務(wù)規(guī)范化程度，以制定完善的評(píng)估體系來促進(jìn)民間組織服務(wù)水平的提高。建議在政策的制定中，實(shí)現(xiàn)資格證與執(zhí)業(yè)證相分離的制度設(shè)計(jì)，通過資格證的考核對(duì)社會(huì)工作者的理論知識(shí)加以考核，以擴(kuò)大社會(huì)工作者人才隊(duì)伍的儲(chǔ)備；通過非筆試的執(zhí)業(yè)證評(píng)審形式，由專業(yè)組織對(duì)社工候選人“德能勤績(jī)”的綜合考核，讓真正愿意并有能力從事社會(huì)工作的人參與到社會(huì)工作的具體工作中去，避免社會(huì)工作者隊(duì)伍魚龍混雜的局面。endprint

其次，要完善流動(dòng)兒童福利行政的評(píng)估機(jī)制。就流動(dòng)兒童福利行政而言，評(píng)估是比較難的一個(gè)問題。一方面，出于屬地化管理的慣性思維，政府往往把給予流動(dòng)兒童的幫助和支持當(dāng)作是一種恩賜或維穩(wěn)工具，尚未把評(píng)估放在重要位置上。另一方面，社會(huì)福利行政的效果難以量化，評(píng)價(jià)的主觀性和主體差異性比較強(qiáng)。但到了人口流動(dòng)成為常態(tài)的今天，對(duì)政府的社會(huì)福利行政進(jìn)行績(jī)效評(píng)估是推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)的必要保障。因此，加強(qiáng)對(duì)政府或政府授權(quán)組織的監(jiān)督評(píng)估，就是切實(shí)可行的一條道路。筆者認(rèn)為流動(dòng)兒童福利行政的績(jī)效評(píng)估體系，具體應(yīng)該包括社會(huì)福利投入指標(biāo)體系、機(jī)會(huì)公平指標(biāo)體系、行動(dòng)效率指標(biāo)體系、效果指標(biāo)體系、服務(wù)成本指標(biāo)體系等必要部分組成。

再次，要建立完善的信息支持保障體系。及時(shí)可信的數(shù)據(jù)對(duì)于制定和實(shí)施政策至關(guān)重要，分類數(shù)據(jù)能幫助發(fā)現(xiàn)那些被遺漏的流動(dòng)兒童及其聚居的社區(qū)，從而修補(bǔ)現(xiàn)有流動(dòng)兒童福利政策的漏洞。同時(shí)，完善而詳實(shí)的數(shù)據(jù)資源也是衡量政府在相關(guān)領(lǐng)域取得成果的關(guān)鍵所在，便于政府對(duì)福利行政的進(jìn)程進(jìn)行跟蹤，并在必要時(shí)調(diào)整福利行政的方向和重點(diǎn)。所以，推動(dòng)各級(jí)管理部門數(shù)據(jù)資源共享，減少使用數(shù)據(jù)資源的限制性條件，是提高社會(huì)福利行政效率的必由之路。

5.構(gòu)建以服務(wù)對(duì)象為核心的福利資源分配體系

長(zhǎng)期以來，黑龍江省的流動(dòng)兒童福利供給一直受到社會(huì)福利資源的限制，難以達(dá)到一個(gè)較高的水平。因此，當(dāng)?shù)卣环矫嬉M可能地爭(zhēng)取和利用中央政府的轉(zhuǎn)移支付，以彌補(bǔ)地方財(cái)政的不足，比如在流動(dòng)兒童的義務(wù)教育領(lǐng)域，2016年春季我國建立起以中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，義務(wù)教育階段的生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額和“兩免一補(bǔ)”資金實(shí)現(xiàn)全國流動(dòng)；另一方面要用好本級(jí)政府財(cái)政的公共收入和彩票公益金，在兒童福利資源的分配方面，改按部門分配資源為按服務(wù)對(duì)象分配資源；要建立行政維持性費(fèi)用和業(yè)務(wù)費(fèi)分別撥發(fā)使用的制度，并保證?？顚Ｓ?；同時(shí)，要通過引入私營(yíng)社會(huì)服務(wù)部門、慈善基金會(huì)等途徑，來緩解政府的財(cái)政支出壓力，在滿足流動(dòng)兒童需求和本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要之間尋求合理的平衡。

綜上所述，不論是從吸引人口回流和促進(jìn)流動(dòng)人口定居的角度看，還是從促進(jìn)黑龍江省中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，通過社會(huì)福利政策的完善，推動(dòng)流動(dòng)兒童家庭和社區(qū)環(huán)境改善，進(jìn)而增加流動(dòng)兒童人力資本的積累，以獲得更多發(fā)展機(jī)會(huì)，都是一個(gè)具有道德和戰(zhàn)略上緊迫感的實(shí)際問題。因此，構(gòu)建以發(fā)展為導(dǎo)向的流動(dòng)兒童福利政策體系，必將有利于黑龍江經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。endprint