以發(fā)展為導(dǎo)向的黑龍江省流動兒童福利政策研究

周曉焱+方偉明+邱心凱

摘要：伴隨著我國社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程的快速發(fā)展，流動兒童問題越來越受到黨和政府的高度關(guān)注。通過分析黑龍江省流動兒童政策的現(xiàn)狀和影響流動兒童福利政策制定、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的因素可知，從省級層面來看，黑龍江省本身缺乏吸引流動人口的地理區(qū)位和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，在就業(yè)機(jī)會和政策法規(guī)方面也沒有明顯的吸引力。因此，應(yīng)該從流動兒童中長期發(fā)展的戰(zhàn)略高度，對流動兒童福利政策進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，對流動兒童進(jìn)行人力資本投資、就業(yè)支持、基本公共服務(wù)和社會保障的具體政策設(shè)計(jì)，完善流動兒童福利政策執(zhí)行，建立有效的評估體系，努力構(gòu)建有利于流動兒童發(fā)展的社會福利政策新模式。

關(guān)鍵詞：發(fā)展；流動兒童；流動兒童福利政策

眾所周知，在新中國成立以后相當(dāng)長的時期，黑龍江省是一個人口凈流入的省份，但那是在我國嚴(yán)格的戶籍制度規(guī)范下有計(jì)劃的人口流動，因此，并沒有出現(xiàn)嚴(yán)重的流動人口問題，也就沒有流動兒童問題的廣泛存在。但是進(jìn)入21世紀(jì)以后，黑龍江省雖然已經(jīng)變?yōu)槿丝趦袅鞒龅貐^(qū)，但其區(qū)域內(nèi)流動人口數(shù)量依舊龐大。大量農(nóng)村人口涌入城市尋求發(fā)展機(jī)會，一方面造成了困擾城市管理者的流動人口問題，另一方面也為黑龍江省經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供了機(jī)會。伴隨著家庭流動取代個體流動，兒童越來越成為流動人口的重要組成部分，流動兒童的生存和發(fā)展問題，也就成為流動家庭能否在流人地穩(wěn)定生活乃至定居的重大問題。因此，通過社會福利政策來解決流動兒童面臨的生存和發(fā)展問題，成為需要政府關(guān)注的問題。

一、黑龍江省流動兒童及其福利政策概況

（一）黑龍江省流動兒童概況

首先，黑龍江省流動兒童總數(shù)較大且分布集中。國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會撰寫的《中國流動人口發(fā)展報(bào)告》和黑龍江省社科院編寫的《黑龍江社會發(fā)展報(bào)告（2017）》顯示，進(jìn)入21世紀(jì)以后黑龍江省是人口凈外流地區(qū)。但不可忽視的是，在人口凈外流的事實(shí)掩蓋下，黑龍江省區(qū)域內(nèi)流動人口絕對數(shù)還是相當(dāng)可觀的，且主要分布在“哈大齊”城市帶上。截至2013年9月30日，黑龍江省流動人口為831650人（其中省內(nèi)流動占81.7%，跨省流動占18.3%），其中68.3%的流動人口家庭攜帶子女。根據(jù)《全國流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)集2013年》數(shù)據(jù)（表1-3d、1-8g、1-8h）推算，全省14歲以下流動兒童占流動人口總數(shù)的15.7%，大約13萬左右。全國婦聯(lián)在《我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報(bào)告》中指出，黑龍江省城市中18歲以下流動兒童占當(dāng)?shù)貎和壤哌_(dá)18.83%，這意味著該省城市每10名兒童中就有2名是流動兒童，流動兒童群體已經(jīng)成為城市中一個不可忽視的群體。

其次，黑龍江省流動兒童的生存條件普遍較差。2013年，黑龍江省人口計(jì)生委撰寫的《黑龍江省流動人口生存發(fā)展特征、問題及對策報(bào)告》指出，黑龍江省的流動人口就業(yè)層次低，失業(yè)比例較高，老工業(yè)基地流動人口生存發(fā)展?fàn)顩r堪憂，流動兒童難以依靠家庭獲得足夠的自身發(fā)展所需要的各種資源，需要政府和社會的幫助。根據(jù)《黑龍江省衛(wèi)生計(jì)生與人群健康狀況報(bào)告》和《全國流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)集2013年》（表1）披露的數(shù)據(jù)，2013年黑龍江省流動人口家庭平均月收入為2785元，人均月收入1886元，人均月支出959元，人均月食品支出424元。從經(jīng)濟(jì)社會變遷對流動兒童福利的影響上看，經(jīng)濟(jì)社會變遷改變了家庭福利傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)，由于流動兒童照料與教育的支出加大，婚姻和家庭的穩(wěn)定性下降，傳統(tǒng)家庭和社區(qū)對流動兒童發(fā)展的支持因素在減弱。

再次，黑龍江省流動兒童數(shù)量增加的趨勢并沒有改變。進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國的人口流動已經(jīng)由個體流動向以家庭流動為主轉(zhuǎn)變。國家衛(wèi)生計(jì)生委發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報(bào)告2016》顯示，流動人口中家庭流動的占60%。流動兒童所占比重不斷增加，流動人口的居留穩(wěn)定性增強(qiáng)，融入城市的愿望強(qiáng)烈。

綜上所述，黑龍江省流動兒童的數(shù)量龐大，其自身的社會福利需求十分迫切。因此，保障流動兒童獲得健康成長的環(huán)境和平等發(fā)展的機(jī)會，充分實(shí)現(xiàn)所有流動兒童的全面健康發(fā)展，已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)步的重要一環(huán)。

（二）黑龍江省現(xiàn)有流動兒童福利政策概況

就黑龍江省的省情而言，既存在城鄉(xiāng)二元化程度高、人口外流大、老工業(yè)基地負(fù)擔(dān)重、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的劣勢，也存在城市化率高、基本公共服務(wù)存量大水平高的優(yōu)勢。因此，黑龍江省在流動兒童福利政策的制定和完善方面，既有急需解決的問題，也具有一些相對的優(yōu)勢（見表1）。

盡管近些年來，黑龍江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體水平有限，但現(xiàn)有政策法規(guī)基本上實(shí)現(xiàn)了對流動兒童群體的全覆蓋，基本上滿足了流動兒童群體享受基本公共服務(wù)的需求，實(shí)現(xiàn)了對流動兒童群體生存和安全層面的全面保障，體現(xiàn)了黨和政府對流動兒童群體的關(guān)愛。

二、黑龍江省現(xiàn)有流動兒童福利政策的缺陷

黑龍江省作為我國最北部的一個省份，地處偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、人口外流情況突出，種種不利的內(nèi)外部因素使得黑龍江省流動兒童群體獲得的關(guān)注，始終不如留守兒童、孤殘兒童等困境兒童群體，現(xiàn)有政策僅能滿足流動兒童生存層面上的基本需求，對他們未來發(fā)展的需求缺乏足夠重視。

（一）缺乏社會福利政策的頂層設(shè)計(jì)

缺乏頂層設(shè)計(jì)，戶籍及附加于戶籍上的社會福利政策設(shè)計(jì)依然是限制流動兒童發(fā)展需求滿足的重要制度性因素。黑龍江省作為我國戶籍制度改革的試點(diǎn)省，自2014年底起全面放開牡丹江市、佳木斯市等9個市落戶限制條件，大慶市和齊齊哈爾市適度放寬落戶條件，哈爾濱市實(shí)行“雙軌制”落戶政策，同時積極建立和完善積分落戶制度，還進(jìn)一步建立和完善了居住證制度。盡管現(xiàn)有的戶籍制度改革和居住證制度的設(shè)計(jì)，在原則上保證了黑龍江省的流動兒童可以享受到基本公共服務(wù)的權(quán)利，但在實(shí)際執(zhí)行的過程中，戶籍兒童和流動兒童所享受的基本公共服務(wù)還存在較大差異，存在著競爭優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的問題。同時，頂層設(shè)計(jì)中較為保守的、補(bǔ)缺的“生產(chǎn)性”社會政策理念和“最后安全網(wǎng)”的保障水平，進(jìn)一步加劇了這種沖突。比如，戶籍兒童和流動兒童都可以在在公立學(xué)校中接受義務(wù)教育，但是流動兒童往往在定點(diǎn)的學(xué)校中接受教育，而定點(diǎn)學(xué)校往往是本轄區(qū)內(nèi)非重點(diǎn)學(xué)校，從而限制了流動兒童進(jìn)入重點(diǎn)學(xué)校學(xué)習(xí)的機(jī)會，非義務(wù)教育階段難以保障其獲得在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格。在住房保障、社會保障和醫(yī)療保障等領(lǐng)域，流動兒童家庭因?yàn)槭艿缴绫＠U費(fèi)時長、就業(yè)不穩(wěn)定和人口流動的限制，難以獲得同戶籍家庭一樣的社會保障待遇；加之流動人口在戶籍地的社保、醫(yī)保都難以在流入地延續(xù)和結(jié)算使用，因此其更加難以獲得與戶籍人口同等的社會救助。以上種種都說明了黑龍江省現(xiàn)有的流動兒童福利政策還存在不利于黑龍江省流動兒童成長發(fā)展的因素。endprint

（二）缺乏必要的社會福利資源保障

缺乏必要的社會福利資源是限制流動兒童發(fā)展需求滿足的重要資源性因素。近些年黑龍江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直滯后于全國發(fā)展的平均水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度下降，導(dǎo)致地方財(cái)政收入增長的減少，而政府支出卻持續(xù)增加（見圖1、圖2）。在中央政府轉(zhuǎn)移支付有限的情況下，黑龍江省各級政府對相關(guān)社會福利的領(lǐng)域投入嚴(yán)重不足，使得政府的社會政策作為“最后安全網(wǎng)”的保障功能受到質(zhì)疑。流動兒童家庭的收入也處于增長緩慢，甚至是下降的境地。流動兒童家庭支持能力的下降，使流動兒童的生存發(fā)展空間進(jìn)一步惡化。

如何“建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制；完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的公共財(cái)政體系，逐步理順事權(quán)關(guān)系，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度；完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大財(cái)力均衡力度，保障地方政府提供基本公共服務(wù)的財(cái)力”，就成為了提高黑龍江省流動兒童福利政策水平的基礎(chǔ)性資源保障因素。

（三）政策決策機(jī)構(gòu)重視不足

政策決策機(jī)構(gòu)重視不足，導(dǎo)致流動兒童發(fā)展需求缺乏社會福利政策的制度性保障。

一方面，黑龍江省是人口流出比較嚴(yán)重的省份，留守兒童問題比較突出。而流動兒童群體絕對數(shù)相對較少，所以流動兒童群體也就難以得到像留守兒童群體那樣高的重視度，尤其在流動兒童就醫(yī)、非義務(wù)教育階段升學(xué)、大齡流動兒童就業(yè)等方面的需求還難以受到重視。而流動兒童接受義務(wù)教育問題之所以能夠得到比較好的解決，也主要是因?yàn)楣步逃?wù)的供給大于實(shí)際需求罷了。如黑龍江省民政廳的《2017年全省民政工作要點(diǎn)》第十條專門對兒童福利問題進(jìn)行了規(guī)定，指出“推動落實(shí)困境兒童保障政策、農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)專項(xiàng)行動、健全孤兒保障制度、統(tǒng)籌兒童福利機(jī)構(gòu)和未成年人保護(hù)中心設(shè)施建設(shè)”等工作內(nèi)容；其中，并沒有明確提及流動兒童的問題，也就是沒有把流動兒童問題作為一個工作重點(diǎn)。

另一方面，我國與兒童相關(guān)的基本公共服務(wù)一直堅(jiān)持屬地化管理的原則；但是在人口流動日益頻繁和缺乏全國性基本公共服務(wù)資源流轉(zhuǎn)制度的大趨勢下，原有地區(qū)分割的基本公共服務(wù)體系受到經(jīng)濟(jì)、社會的諸多因素限制，難免會產(chǎn)生以保護(hù)戶籍兒童為目的的一系列行政性壁壘。與戶籍兒童相比，流動兒童在享受各種基本公共服務(wù)的時候，會受到種種證照、行政性許可的限制（戶籍/居住證、父母職業(yè)證明材料、社保繳費(fèi)證明等），使流動兒童群體在客觀上受到了某種忽視，乃至歧視。由此可見，黑龍江省各級政府及其職能部門對流動兒童相關(guān)社會福利需求的重視程度還需要加強(qiáng)。

（四）缺乏民間社會工作組織參與

缺乏民間社會工作組織參與的服務(wù)模式，使得政府主導(dǎo)的兒童福利行政工作難以滿足流動兒童個性化發(fā)展的需求。

一方面，統(tǒng)一的行政化服務(wù)難以滿足流動兒童個性化的發(fā)展需求。在進(jìn)入新的城市以后，流動兒童必然會出現(xiàn)社會和社區(qū)融入、平等享受基本公共服務(wù)、流動兒童/少年職業(yè)教育培訓(xùn)等一系列生存發(fā)展需求；但由于流動兒童在經(jīng)濟(jì)條件、家庭結(jié)構(gòu)、生活習(xí)慣等方面存在明顯的差異，因而難以用一個統(tǒng)一的方法來加以應(yīng)對。比如，同樣是流動兒童面臨社會融入困境，其原因可能包括社會排斥、兒童自卑和語言差異等，而解決方式分別為改善社會環(huán)境、心理輔導(dǎo)和語言學(xué)習(xí)服務(wù)等。這就需要根據(jù)流動兒童的實(shí)際情況，采取有針對性的解決方法，這顯然不是政府行政化的服務(wù)可以滿足的。受傳統(tǒng)政府管理模式的影響，黑龍江省兒童福利行政同全國大部分地區(qū)一樣，存在政出多門、人員缺位的現(xiàn)象。兒童福利服務(wù)部門有限的人力、經(jīng)費(fèi)，也往往投入到日常性的行政工作中去，難以全部集中到兒童福利服務(wù)領(lǐng)域，對流動兒童的服務(wù)水平較低；加之政府部門之間存在信息壁壘，如公安部門掌握的戶籍和常住人口信息、民政部門掌握的社保救助信息、統(tǒng)計(jì)部門掌握的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、教育和婦聯(lián)掌握的兒童信息等資源基本上沒有做到資源共享，反而因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)口徑不一、數(shù)據(jù)來源不同、標(biāo)準(zhǔn)各異，導(dǎo)致各級政府部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不一致，阻礙了政府有關(guān)流動兒童福利政策決策科學(xué)性的提高。

另一方面，黑龍江省專業(yè)社會工作隊(duì)伍發(fā)展比較滯后。據(jù)黑龍江省民政廳社會工作處統(tǒng)計(jì)，截至2016年黑龍江省社會工作人才35587人（持證社工4495人），專業(yè)社會工作崗位1610個，民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)73家。目前，黑龍江省的社會工作者選拔方式還比較落后，社會工作者的認(rèn)定還主要采取資格考試方式來進(jìn)行。這就使得助理和中級社會工作師資格成為了一個附帶經(jīng)濟(jì)利益的“準(zhǔn)職稱”。一部分人參加考試的目的不是為從事相關(guān)的社會服務(wù)，而是為了獲得職稱帶來的經(jīng)濟(jì)利益。這使得職業(yè)化的一線社會工作者隊(duì)伍難以得到擴(kuò)大，服務(wù)過程中存在人員與工作脫節(jié)、理論與實(shí)踐脫節(jié)現(xiàn)象，難以保證一線社會工作者隊(duì)伍素質(zhì)的保持和正常的新陳代謝，不利于社會工作者隊(duì)伍自身的建設(shè)。

綜上所述，黑龍江省雖然制定了一系列保障流動兒童權(quán)益的政策法規(guī)，但這些政策法規(guī)存在較強(qiáng)的局限性，其內(nèi)容側(cè)重于流動兒童基本生存權(quán)益的保障，在推動流動兒童發(fā)展問題的解決方面作用有限，難以滿足黑龍江省流動兒童未來發(fā)展的實(shí)際需要。

三、構(gòu)建黑龍江省流動兒童發(fā)展性福利政策

聯(lián)合國兒童基金會在“兒童與2015年后發(fā)展議程”中指出：“到2030年，確保所有女童和男童通過參加優(yōu)質(zhì)的兒童早期發(fā)展、保育和教育，包括至少一年的小學(xué)學(xué)前教育，為小學(xué)教育做好準(zhǔn)備；確保所有女童和男童完成免費(fèi)、公平和優(yōu)質(zhì)的小學(xué)和中學(xué)教育，并取得相應(yīng)而且有效的學(xué)習(xí)成果……都公平地享有優(yōu)質(zhì)的技術(shù)、職業(yè)和高等教育的機(jī)會，并且獲得與就業(yè)、體面工作和創(chuàng)業(yè)相關(guān)的技能；消除教育中的性別差距，確保包括……弱勢兒童在內(nèi)的弱勢群體能夠平等獲得各級教育和職業(yè)培訓(xùn)。”這一系列要求，充分體現(xiàn)了國際社會對流動兒童群體發(fā)展的重視和全球兒童福利保障升級的趨勢。

（一）發(fā)展性社會福利理論與黑龍江省流動兒童福利需求的契合性

在20世紀(jì)六七十年代以后，“發(fā)展性社會福利理論”逐漸興起，該理論并不認(rèn)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會福利之間是簡單的此消彼長的關(guān)系，倡導(dǎo)社會福利供給的準(zhǔn)市場模式和福利傳遞的多元主義，提倡“可持續(xù)生計(jì)”與“資產(chǎn)建設(shè)”，為重構(gòu)社會福利政策體系提供了新的思路和視角。該理論認(rèn)為政府在兒童發(fā)展的領(lǐng)域投資，就是向國家和社會的未來投資，為兒童發(fā)展提供充足的資源、創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，使得兒童可以順利地度過童年，獲得適應(yīng)社會和職業(yè)的能力。因此，發(fā)展性社會福利理論認(rèn)為關(guān)注于流動兒童群體，不論是為他們提供必要的生存服務(wù)，還是為他們提供進(jìn)一步適應(yīng)社會的生理、心理、社會適應(yīng)性和職業(yè)技能等方面的服務(wù)，最終必將使整個國家和社會受益。endprint

就當(dāng)前黑龍江的省情而言，在重工業(yè)和資源產(chǎn)業(yè)難以為繼的今天，保持必要的人口數(shù)量和實(shí)現(xiàn)人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要的內(nèi)生性因素。因此，如何減少人口外流，甚至吸引人口回流是非常重要的一個任務(wù)。為了保證流動人口留在黑龍江省，就需要保證流動人口家庭的穩(wěn)定，而保證兒童能夠健康成長就是實(shí)現(xiàn)流動家庭穩(wěn)定的重要條件之一。另外，從人口結(jié)構(gòu)調(diào)整方面來看，流動兒童福利政策的改善可以幫助黑龍江省人口結(jié)構(gòu)的改善，緩解人口老齡化的壓力，可以避免整個社會需求和購買力的下降。因此，以發(fā)展視角來關(guān)注流動兒童群體的社會福利問題，構(gòu)建發(fā)展性的流動兒童福利政策就成為必然選擇。

（二）構(gòu)建黑龍江省發(fā)展性流動兒童福利政策的具體建議

1.完善以居住證為核心的基本公共服務(wù)供給制度

盡管黑龍江省是全國戶籍制度改革的試點(diǎn)省份，且城市落戶條件相對其他省份非常寬松，但是在現(xiàn)今農(nóng)村改革（土地和宅基地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村集體權(quán)益改革等）的大背景下，實(shí)際上農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)入城市戶籍（尤其是青壯年人口）的現(xiàn)象并未大量出現(xiàn)，城市戶籍改革實(shí)際上成為城市人口戶籍轉(zhuǎn)移的游戲。所以，對于在流動人口中占大多數(shù)的農(nóng)村戶籍流動人口而言，居住證的實(shí)際作用比戶籍的作用要大。黑龍江省從2011年底就陸續(xù)開始居住證的發(fā)放，并出臺了《關(guān)于切實(shí)做好全省居住證制度實(shí)施工作的通知》《黑龍江省流動人口服務(wù)和管理辦法》等地方法規(guī)，設(shè)置了較低的居住證辦理門檻，并在制度層面上實(shí)現(xiàn)了以辦理居住證為條件的基本公共服務(wù)覆蓋。但就實(shí)際情況而言，由于受到流動人口自身認(rèn)識不足、短期流動性大等因素的影響，居住證難以覆蓋到全部流動人口。以大慶市為例（該市從2011年10月開始實(shí)行現(xiàn)居住證制度），大慶市公安局在2013年4月提交給大慶市人大的《關(guān)于我市流動人口服務(wù)管理工作情況的報(bào)告》中指出，到2012年大慶市流動人口已經(jīng)達(dá)到38.5萬人，但辦理居住證的流動人口累計(jì)才達(dá)到23萬人，還有1/3的流動人口沒有辦理居住證。這也就意味著這些流動人口中的兒童難以公平地享受到城市提供的基本公共服務(wù)。而能否享受基本公共服務(wù)，對流動兒童而言，絕對是影響其一生發(fā)展的大事。因此，從頂層設(shè)計(jì)的角度出發(fā)，進(jìn)一步降低居住證發(fā)放門檻，加大居住證的發(fā)放力度，提高居住證的含金量，實(shí)現(xiàn)居住證與基本公共服務(wù)掛鉤是非常重要的基礎(chǔ)性工作。

2.構(gòu)建以人力資本積累為核心的社會政策體系

在教育服務(wù)政策方面，盡管黑龍江省相繼頒布《黑龍江省流動人口服務(wù)和管理辦法》《黑龍江省兒童發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》《黑龍江省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》《黑龍江省職業(yè)教育條例》《黑龍江省中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生學(xué)籍管理規(guī)定》，在地方法規(guī)和政策層面上明確了縣級以上教育行政部門作為直接責(zé)任主體，基本保證了流動兒童可以在黑龍江省享受到義務(wù)教育服務(wù)。但流動兒童難以享受到優(yōu)質(zhì)教育資源的問題仍然存在，在學(xué)前教育、非義務(wù)教育階段的職業(yè)教育和高等教育領(lǐng)域，因戶籍和學(xué)籍導(dǎo)致的制度性壁壘依然堅(jiān)固。因此，在多數(shù)城市公共教育資源有承受力的情況下，有關(guān)部門應(yīng)該保證流動兒童和戶籍兒童同等的就近入學(xué)（而非區(qū)域性定點(diǎn)入學(xué)）的權(quán)利，排除妨礙流動兒童融入城市的人為障礙；同時，推動流動兒童/少年可以在流人地享受比較充分的非義務(wù)教育（尤其是職業(yè)教育），有效提高流動兒童/少年（完成義務(wù)教育且年齡14歲以上、18歲以下）接受足以保障其獲得獨(dú)立生存能力的職業(yè)培訓(xùn)，使其掌握融入城市所需的基本職業(yè)技能。

在公共醫(yī)療服務(wù)政策方面，為了更好地將流動兒童培養(yǎng)成具有生產(chǎn)力的成人，當(dāng)?shù)卣仨殞⑵浼{入公共醫(yī)療服務(wù)政策規(guī)劃和服務(wù)提供的對象，幫助他們建立健康的生活方式，提高健康水平。為此，公共醫(yī)療服務(wù)政策不能設(shè)立任何前置性的限制條件，在保證免費(fèi)的強(qiáng)制性醫(yī)療免疫服務(wù)的同時，要擴(kuò)大醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋范圍，把未入學(xué)流動兒童群體納入其中；要進(jìn)一步加強(qiáng)與外省市的協(xié)調(diào)，努力實(shí)現(xiàn)醫(yī)療報(bào)銷的跨地區(qū)結(jié)算；要實(shí)施有效的成本控制和質(zhì)量改進(jìn)措施，應(yīng)當(dāng)用按人頭付費(fèi)、按病種付費(fèi)等多種方式來代替當(dāng)前主導(dǎo)的按服務(wù)付費(fèi)方式。

在住房保障政策方面，盡管黑龍江省還沒有實(shí)行限購，但由于流動人口家庭經(jīng)濟(jì)條件有限，其在城市中獲得自有住房的機(jī)會相對較小，而市場化的租賃活動又受到較高的交易成本和勞動市場波動的制約，難以滿足低收入流動人口家庭的住房保障。所以改善流動兒童的居住條件，除了實(shí)施鼓勵低收入住房租賃市場的政策以外，還需要將流動兒童家庭納入城市廉租房和公租房的保障范疇，采用實(shí)物配租、發(fā)放兒童補(bǔ)貼和政府采購等方式，滿足最低收入流動兒童家庭的住房需求。

3.構(gòu)建以資源鏈接為基礎(chǔ)的社會保護(hù)支持政策體系

相對戶籍兒童，流動兒童面臨的家庭暴力、監(jiān)護(hù)缺失、校園暴力和社會排斥等威脅更為嚴(yán)重，所以作為流動兒童生存發(fā)展的最基本場所——家庭和社區(qū)，其穩(wěn)定性就顯得就十分重要。通過為流動兒童家庭鏈接必要的資源，政府可以有效干預(yù)弱勢流動兒童家庭結(jié)構(gòu)和親子關(guān)系，為流動兒童建立基礎(chǔ)性安全保護(hù)；通過強(qiáng)化學(xué)校、政府和社會組織的責(zé)任，為流動兒童建立社會性安全網(wǎng)；通過嚴(yán)懲極端性的傷害流動兒童事件，為流動兒童建立受虐待流動兒童臨時或永久安置制度等；通過為流動兒童家庭提供工作機(jī)會和工作培訓(xùn)，為流動兒童創(chuàng)造必要的經(jīng)濟(jì)保障；通過為流動兒童家庭提供專業(yè)社會工作服務(wù)，滿足流動兒童發(fā)展個性化和多樣化的福利服務(wù)需求。總之，流動兒童離開戶籍地以后面臨的風(fēng)險(xiǎn)大大增加，所以在流動兒童面臨“監(jiān)管缺失”風(fēng)險(xiǎn)的情況下，政府提供社會福利政策的設(shè)計(jì)能夠迅速“補(bǔ)位”，為流動兒童提供基本的社會支持和社會保護(hù)就顯得十分必要了。

4.構(gòu)建以專業(yè)化、可評估為核心的政策執(zhí)行體系

首先，要完善流動兒童福利行政的組織體系。一方面，黑龍江省應(yīng)建立專門的兒童福利行政主管機(jī)關(guān)（不必區(qū)分流動兒童和戶籍兒童），負(fù)責(zé)跨部門兒童福利政策的制定、兒童福利資源的協(xié)調(diào)使用，并賦予其監(jiān)督兒童福利政策執(zhí)行的權(quán)利。另一方面，對于某些政府無法提供且流動兒童健康發(fā)展必需的服務(wù)，如心理輔導(dǎo)、學(xué)業(yè)輔導(dǎo)和職業(yè)規(guī)劃輔導(dǎo)等，政府應(yīng)該放手民間組織在相關(guān)服務(wù)領(lǐng)域中發(fā)揮作用，并以政府購買的方式為民間組織的發(fā)展提供資金，制定服務(wù)規(guī)則、人員準(zhǔn)入條件等一系列規(guī)范性文件來規(guī)范民間組織的組織水平和服務(wù)規(guī)范化程度，以制定完善的評估體系來促進(jìn)民間組織服務(wù)水平的提高。建議在政策的制定中，實(shí)現(xiàn)資格證與執(zhí)業(yè)證相分離的制度設(shè)計(jì)，通過資格證的考核對社會工作者的理論知識加以考核，以擴(kuò)大社會工作者人才隊(duì)伍的儲備；通過非筆試的執(zhí)業(yè)證評審形式，由專業(yè)組織對社工候選人“德能勤績”的綜合考核，讓真正愿意并有能力從事社會工作的人參與到社會工作的具體工作中去，避免社會工作者隊(duì)伍魚龍混雜的局面。endprint

其次，要完善流動兒童福利行政的評估機(jī)制。就流動兒童福利行政而言，評估是比較難的一個問題。一方面，出于屬地化管理的慣性思維，政府往往把給予流動兒童的幫助和支持當(dāng)作是一種恩賜或維穩(wěn)工具，尚未把評估放在重要位置上。另一方面，社會福利行政的效果難以量化，評價的主觀性和主體差異性比較強(qiáng)。但到了人口流動成為常態(tài)的今天，對政府的社會福利行政進(jìn)行績效評估是推動服務(wù)型政府建設(shè)的必要保障。因此，加強(qiáng)對政府或政府授權(quán)組織的監(jiān)督評估，就是切實(shí)可行的一條道路。筆者認(rèn)為流動兒童福利行政的績效評估體系，具體應(yīng)該包括社會福利投入指標(biāo)體系、機(jī)會公平指標(biāo)體系、行動效率指標(biāo)體系、效果指標(biāo)體系、服務(wù)成本指標(biāo)體系等必要部分組成。

再次，要建立完善的信息支持保障體系。及時可信的數(shù)據(jù)對于制定和實(shí)施政策至關(guān)重要，分類數(shù)據(jù)能幫助發(fā)現(xiàn)那些被遺漏的流動兒童及其聚居的社區(qū)，從而修補(bǔ)現(xiàn)有流動兒童福利政策的漏洞。同時，完善而詳實(shí)的數(shù)據(jù)資源也是衡量政府在相關(guān)領(lǐng)域取得成果的關(guān)鍵所在，便于政府對福利行政的進(jìn)程進(jìn)行跟蹤，并在必要時調(diào)整福利行政的方向和重點(diǎn)。所以，推動各級管理部門數(shù)據(jù)資源共享，減少使用數(shù)據(jù)資源的限制性條件，是提高社會福利行政效率的必由之路。

5.構(gòu)建以服務(wù)對象為核心的福利資源分配體系

長期以來，黑龍江省的流動兒童福利供給一直受到社會福利資源的限制，難以達(dá)到一個較高的水平。因此，當(dāng)?shù)卣环矫嬉M可能地爭取和利用中央政府的轉(zhuǎn)移支付，以彌補(bǔ)地方財(cái)政的不足，比如在流動兒童的義務(wù)教育領(lǐng)域，2016年春季我國建立起以中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，義務(wù)教育階段的生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額和“兩免一補(bǔ)”資金實(shí)現(xiàn)全國流動；另一方面要用好本級政府財(cái)政的公共收入和彩票公益金，在兒童福利資源的分配方面，改按部門分配資源為按服務(wù)對象分配資源；要建立行政維持性費(fèi)用和業(yè)務(wù)費(fèi)分別撥發(fā)使用的制度，并保證?？顚Ｓ茫煌瑫r，要通過引入私營社會服務(wù)部門、慈善基金會等途徑，來緩解政府的財(cái)政支出壓力，在滿足流動兒童需求和本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要之間尋求合理的平衡。

綜上所述，不論是從吸引人口回流和促進(jìn)流動人口定居的角度看，還是從促進(jìn)黑龍江省中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，通過社會福利政策的完善，推動流動兒童家庭和社區(qū)環(huán)境改善，進(jìn)而增加流動兒童人力資本的積累，以獲得更多發(fā)展機(jī)會，都是一個具有道德和戰(zhàn)略上緊迫感的實(shí)際問題。因此，構(gòu)建以發(fā)展為導(dǎo)向的流動兒童福利政策體系，必將有利于黑龍江經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。endprint