浙江海鹽縣試點(diǎn)三權(quán)分離撬動(dòng)農(nóng)地入市

李在磊　王海云

2009年，浙江嘉興市海鹽縣率先為農(nóng)村集體土地確權(quán)，將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，探索農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。2015年，國家以試點(diǎn)的形式肯定了海鹽縣的試驗(yàn)。根據(jù)全國人大常委會(huì)授權(quán)，自2015年12月28日至2017年12月31日，在海鹽縣等試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施物權(quán)法、擔(dān)保法關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。據(jù)海鹽縣農(nóng)經(jīng)局提供的數(shù)據(jù)顯示，至2017年6月，海鹽縣已流轉(zhuǎn)土地20.21萬畝，流轉(zhuǎn)率達(dá)62.9%，共培育出各類農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體909家；其中辦理抵押登記的土地5.02萬畝，累計(jì)發(fā)放農(nóng)地抵押貸款4.34億元。

將農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，撬動(dòng)了農(nóng)地入市，給農(nóng)村帶來什么樣的變化？這項(xiàng)試點(diǎn)在具體實(shí)施中是如何進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的呢？

全縣流轉(zhuǎn)土地20.21萬畝，“家庭農(nóng)場(chǎng)”已經(jīng)成為海鹽農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

嘉興市海鹽縣地理位置獨(dú)特，地處杭州灣穹頂部，正好位于上海與杭州兩座大城市中間不遠(yuǎn)的位置。這里地少人多，工廠密集，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較為發(fā)達(dá)。海鹽縣通元鎮(zhèn)豐義村的馬偉華，2001年開始在自家承包地上養(yǎng)羊的時(shí)候，種莊稼已經(jīng)成為村民們可有可無的收入來源，“種地不賺錢了，家家戶戶都有人在工廠里上班”。

中國人民銀行海鹽縣支行副行長王欣，是海鹽農(nóng)地入市改革的參與者、見證者。他向記者介紹，由于種地和打工的經(jīng)濟(jì)收入反差大，再加上當(dāng)?shù)厝司孛娣e小，種莊稼成為農(nóng)民不劃算的經(jīng)濟(jì)行為?！耙前讶斯ひ菜氵M(jìn)去，種糧食有時(shí)還賠錢。進(jìn)工廠上班比種地強(qiáng)多了?！?/p>

2004年左右，海鹽縣的耕地出現(xiàn)了不同程度的“拋荒”現(xiàn)象，有人則從中看到了機(jī)會(huì)。

馬偉華曾做過村委會(huì)主任，他發(fā)現(xiàn)養(yǎng)羊的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于種地，于是專門搞起了養(yǎng)羊這一行。最早的啟動(dòng)資金來自銀行貸款，找人擔(dān)保貸了3萬多元，從10多頭羊起家。隨著養(yǎng)殖規(guī)模不斷擴(kuò)大，自家農(nóng)田不夠用之后，他開始向周圍鄰居“收地”。“其實(shí)就是私下里土地流轉(zhuǎn)，開始時(shí)只能零散的三五畝的收?！瘪R偉華向記者介紹。

2007年左右，國家層面開始倡導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，海鹽農(nóng)地從私下流轉(zhuǎn)，發(fā)展為向村集體大片承租，馬偉華開始標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；?jīng)營羊羔養(yǎng)殖。目前，馬偉華流轉(zhuǎn)土地幾百畝，其中十余畝為圈舍，剩余種植牧草。高峰期，羊羔達(dá)到幾千頭。

秦山鎮(zhèn)永興村的張擁軍與馬偉華的規(guī)模類似，他在本村流轉(zhuǎn)了339畝土地用于種植葡萄，租賃期限17年，租金為每畝800斤谷物市價(jià)。張擁軍向記者介紹，他的葡萄園與杭州的華聯(lián)超市、上海家德利超市簽訂了常年供銷合同，收益很好。

“像這樣的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體，我們稱之為‘家庭農(nóng)場(chǎng)，在海鹽縣十分普遍。”王欣說，所謂家庭農(nóng)場(chǎng)，是以農(nóng)戶家庭為單位，從事適度規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并銷售品牌農(nóng)產(chǎn)品的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織。

海鹽縣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截止到2017年6月，海鹽全縣土地流轉(zhuǎn)面積20.21萬畝，流轉(zhuǎn)率達(dá)62.9%，共培育出各類農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體909家，各農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體共流轉(zhuǎn)土地18.01萬畝，占全縣流轉(zhuǎn)總面積的89.1%。2016年，全縣家庭農(nóng)場(chǎng)總收入達(dá)到2.07億元，凈收入3874.16萬元，人均5.82萬元是全縣農(nóng)村居民人均可支配收入的近2倍。

“很多你想都沒想到，非常有活力?！蓖跣澜榻B稱，家庭農(nóng)場(chǎng)已經(jīng)成為海鹽縣農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

這些家庭農(nóng)場(chǎng)，經(jīng)營方式五花八門。依托于大城市，有的開展自駕游采摘業(yè)務(wù)；有的做起電商，在微博、微信上營銷；甚至不乏都市白領(lǐng)辭職回鄉(xiāng)“種田”的案例。其中，沈蕩鎮(zhèn)一位年輕人首創(chuàng)的“稻田養(yǎng)鰍、漁溝養(yǎng)菱”套種模式，畝產(chǎn)毛收益可達(dá)1.6萬元，經(jīng)濟(jì)價(jià)值為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)所不能及。

家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益好，投入也相應(yīng)較高。浙江省海鹽農(nóng)業(yè)商業(yè)銀行股份有限公司，是最早開展農(nóng)地抵押貸款的金融機(jī)構(gòu)，行長鄭忠月說：“有了家庭農(nóng)場(chǎng)，就有了融資的需求。”

把農(nóng)村土地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，為家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者到銀行辦理抵押貸款打開綠燈

早期規(guī)模較小時(shí)，通過小額擔(dān)保貸款，馬偉華養(yǎng)羊的資金需求能夠得以滿足。但2007年之后，乘著國家允許農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策東風(fēng)，馬偉華一次性流轉(zhuǎn)了上百畝農(nóng)地，并投入上百萬元擴(kuò)建了羊圈，現(xiàn)金流就變得異常緊張起來。

而銀行方面，也發(fā)現(xiàn)家庭農(nóng)場(chǎng)是一種優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。海鹽農(nóng)商行業(yè)務(wù)管理部總經(jīng)理萬躍東向記者介紹，他們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上組建的家庭農(nóng)場(chǎng)，具備很高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。他介紹，土地承租大戶的租金大多為一年一付，按現(xiàn)行租金均價(jià)每畝每年1000元計(jì)，承包100畝土地，租金每年10萬元，價(jià)值并不高。但是，土地上的附著物“很值錢”。比如修一個(gè)羊圈上百萬，葡萄園從葡萄植株，到草莓大棚，再到溝渠、圈舍，附著物形式多樣，大部分“價(jià)值不菲”。

除了固定資產(chǎn)投入，家庭農(nóng)場(chǎng)的收益也十分可觀。“養(yǎng)泥鰍大戶，一畝地毛利一萬六，賺錢得很?！比f躍東說。

“我們銀行其實(shí)是愿意做這部分業(yè)務(wù)的，但是政策上當(dāng)時(shí)不允許?！焙｛}農(nóng)商銀行行長鄭忠月說。中國物權(quán)法、擔(dān)保法等法規(guī)明文規(guī)定，農(nóng)村土地不得出讓、出租或抵押、擔(dān)保。

直到2009年，海鹽縣開始土地確權(quán)，事情變得柳暗花明。這一年，海鹽縣建立了縣、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)，成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心。海鹽縣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)局綜合調(diào)研科科長朱永光向記者介紹，土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)中心的主要任務(wù)之一，是給實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的土地確權(quán)。

據(jù)海鹽縣官方數(shù)據(jù)，截止2017年6月，海鹽縣已完成71015戶農(nóng)戶、32.55萬畝二輪承包土地的確權(quán)頒證，確權(quán)率達(dá)100%。

朱永光介紹，以往農(nóng)戶只擁有《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》，有了土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)中心之后，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的農(nóng)地經(jīng)營者們，可以持流轉(zhuǎn)合同及繳費(fèi)憑證辦理《海鹽縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證》。這個(gè)經(jīng)營權(quán)證比承包經(jīng)營權(quán)證少了“承包”二字，意味著將“經(jīng)營權(quán)”從“承包經(jīng)營權(quán)”中分離出來，給予經(jīng)營權(quán)單獨(dú)的權(quán)利?！鞍艳r(nóng)地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分開，確權(quán)登記，就可以拿著經(jīng)營權(quán)去貸款?！编嵵以抡f，“這時(shí)候我們這才覺得，這項(xiàng)（抵押貸款）業(yè)務(wù)可以辦了?！眅ndprint

2009年，農(nóng)商行率先在海鹽縣推出針對(duì)農(nóng)地抵押貸款的“農(nóng)鉆通”業(yè)務(wù)，有貸款需求的家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營者，憑借《海鹽縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證》，繼續(xù)到土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)中心辦理《土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)他項(xiàng)權(quán)利證明書》，便可以辦理抵押貸款?！般y行認(rèn)的是‘他項(xiàng)權(quán)利證?！编嵵以抡f。

后來，海鹽縣農(nóng)商行根據(jù)流轉(zhuǎn)面積、期限、羊圈造價(jià)等參數(shù)，給馬偉華的家庭農(nóng)場(chǎng)估算出了300萬元的價(jià)值，扣掉折頭，給出了140余萬元的貸款授信。張擁軍的葡萄園，則得到了300萬元的貸款授信，其中100萬元為“興農(nóng)擔(dān)?！笔谛?，200萬元為流轉(zhuǎn)土地抵押授信。

海鹽縣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至目前，海鹽縣已發(fā)放“農(nóng)鉆通”403筆，累計(jì)貸款余額4.34億元。

2014年11月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，針對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，提出了將農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的概念。這就與海鹽縣進(jìn)行的兩權(quán)分離探索，不謀而合。

農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長張紅宇撰文稱，上世紀(jì)90年代以前，農(nóng)戶大部分沒有非農(nóng)就業(yè)，農(nóng)地的承包者與經(jīng)營者高度統(tǒng)一，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)既沒有區(qū)別的必要，也沒有分離的價(jià)值；但在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)就有了分離的必要和可能。

2015年12月27日，全國人大常委會(huì)決定，授權(quán)國務(wù)院在232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施物權(quán)法、擔(dān)保法關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押、集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，2017年12月31日前試行，由此對(duì)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了法律授權(quán)。

海鹽縣被納入“全國農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款”試點(diǎn)范圍，多年靜悄悄的探索終于陽光化。至2017年6月，海鹽已流轉(zhuǎn)的20余萬畝土地中，辦理抵押登記的達(dá)5.02萬畝。

制訂細(xì)則，規(guī)范農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，保證將土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)戶利益

在農(nóng)地三權(quán)分離抵押貸款試點(diǎn)中，外界最關(guān)注的一個(gè)問題是，如果貸款人經(jīng)營失敗，銀行的貸款是否能安全收回。鄭忠月介紹，目前“農(nóng)鉆通”只出現(xiàn)過一筆抵押失敗的案例。一位家庭農(nóng)場(chǎng)業(yè)主，貸款247萬元種植獼猴桃，由于氣候、土壤不適宜，獼猴桃竟然不掛果，經(jīng)濟(jì)損失慘重。

按照制度設(shè)計(jì)，抵押失敗的這部分土地剩余年限的經(jīng)營權(quán)，需要拿到土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)中心重新掛牌流轉(zhuǎn)，找下家接盤。鄭忠月稱，這筆不良貸款有其特殊性，由于缺乏相關(guān)農(nóng)業(yè)知識(shí)，導(dǎo)致最有價(jià)值的附著物——獼猴桃植株分文不值。結(jié)果處置了兩年時(shí)間，之后的接盤人再投入了大筆資金，才重新將此地塊盤活。“最終銀行收回5萬多元，其他只能做壞賬核銷處理，損失較大?！编嵵以抡f，雖然農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款違約率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商業(yè)貸款，但是這筆唯一出現(xiàn)的壞賬，還是給他們敲響了風(fēng)險(xiǎn)警鐘。

2015年，國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見出臺(tái)前，海鹽縣先后出臺(tái)了《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證登記管理辦法》和《流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)抵押專項(xiàng)貸款管理辦法》，對(duì)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的很多細(xì)則進(jìn)行了規(guī)范。比如，經(jīng)營主體在流轉(zhuǎn)農(nóng)戶耕地時(shí)，除了向農(nóng)戶支付流轉(zhuǎn)費(fèi)之外，還應(yīng)按照每畝300元的標(biāo)準(zhǔn)繳納風(fēng)險(xiǎn)保障金，這部分費(fèi)用與縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)分別按照一定比例聚集的資金，一起組成風(fēng)險(xiǎn)保障金。一旦出現(xiàn)因經(jīng)營不善無法履約的行為，由這部分基金暫時(shí)承擔(dān)流轉(zhuǎn)費(fèi)的損失。截至2017年6月，風(fēng)險(xiǎn)保障金累計(jì)已達(dá)3000萬元。

“假如流轉(zhuǎn)合同簽了15年，第三年經(jīng)營不下去了，那么我們會(huì)找人接盤，剩下年限的流轉(zhuǎn)費(fèi)由接盤的人出。但是找人接盤需要一個(gè)過程，這期間的流轉(zhuǎn)費(fèi)由風(fēng)險(xiǎn)基金承擔(dān)，不能讓老百姓吃虧。”鄭忠月解釋，將來合同到期，沒有出現(xiàn)違約情況，每畝300元的保障金再返還給風(fēng)險(xiǎn)基金。

“想做家庭農(nóng)場(chǎng)的人很多，整體上土地還是供不應(yīng)求的。因?yàn)榻?jīng)營土地是有利可圖的，如果沒人接盤，也就沒有流轉(zhuǎn)的意義了?！比嗣胥y行海鹽縣支行信貸調(diào)統(tǒng)科科長顧勝利對(duì)風(fēng)險(xiǎn)極為敏感，他向記者介紹，假如出現(xiàn)流轉(zhuǎn)或者抵押失敗，一般都能找到下家接盤。

此外，海鹽縣還建立了農(nóng)村“三權(quán)”金融產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金制度，首期基金規(guī)模達(dá)到3000萬元。當(dāng)出現(xiàn)不良貸款時(shí)，基金與銀行會(huì)按照3∶7的比例分擔(dān)損失，基金的單筆最高補(bǔ)償金額可達(dá)200萬元。鄭忠月特別指出，與宅基地抵押貸款相比，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)通常設(shè)置了流轉(zhuǎn)年限，所以流轉(zhuǎn)范圍更為廣闊，這就為不良貸款處置提供了非常大的便捷?！罢刂荒艽寮w流轉(zhuǎn)，土地經(jīng)營權(quán)沒有這個(gè)限制，誰都可以去種地。”

同時(shí)，他們也意識(shí)到，推行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的初衷，就是為了緩解流入經(jīng)營主體的融資壓力，但是每畝300元的保障金，其實(shí)無形中增添了資金壓力。為此，海鹽正在探索引入第三方保險(xiǎn)機(jī)制。保險(xiǎn)公司對(duì)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的本息提供還貸保證保險(xiǎn)，銀行憑保單以優(yōu)惠利率放貸，地方政府按貸款金額的10%設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)備用金，對(duì)發(fā)生的損失按照比例進(jìn)行補(bǔ)償。

推行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的過程中，很多人問王欣，“農(nóng)民反悔了怎么辦？”王欣告訴記者，目前并未發(fā)生一起農(nóng)戶違約收回土地的案例。他解釋，家庭農(nóng)場(chǎng)雖然附加值高，但是屬于集約化經(jīng)營、精細(xì)化管理，土地如果一小塊一小塊回到農(nóng)民手中之后，也無法產(chǎn)生大的經(jīng)濟(jì)效益，而且農(nóng)民也已經(jīng)習(xí)慣到工廠上班了，“不可能再回去種地了”。

這一說法在馬偉華那里也得到印證。“之前‘收地還要去說好話，有的老人舍不得那兩畝地，從各家各戶收來的地連不到一起，現(xiàn)在不會(huì)了?！瘪R偉華說，因?yàn)槭找娓?、穩(wěn)定、省事，村民們十分樂意將土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)場(chǎng)。

（據(jù)《南方周末》）endprint