從美國自由貿(mào)易協(xié)定看其政府采購市場的開放趨勢

（博士）

一、引言

目前，政府采購占一國GDP的比重已達到10%～15%，隨著各國政府采購規(guī)模的不斷擴大，全球政府采購市場蘊藏著無限的商機。作為一種重要的貿(mào)易方式，政府采購市場開放已成為世界貿(mào)易組織（WTO）和自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）中一項重要的議題。美國是推動政府采購市場開放的倡導(dǎo)者，一方面利用多邊貿(mào)易機制，積極推動WTO框架下《政府采購協(xié)定》（GPA）的修訂完善及成員的擴圍；另一方面充分利用FTA框架下的政府采購市場開放機制，敦促貿(mào)易伙伴國開放政府采購市場，為本國企業(yè)謀求更為廣闊的國際市場。

在多邊貿(mào)易體制下，隨著政府采購市場規(guī)模的不斷擴圍，以美國為主的發(fā)達國家積極推動將政府采購納入多邊貿(mào)易體制加以規(guī)制。1979年4月12日，第一個規(guī)范政府采購的多邊框架協(xié)議——CATT（關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定）的《政府采購協(xié)議》（GPA）在日內(nèi)瓦簽訂，該協(xié)議于1981年1月1日生效，參加方在政府采購超過一定限額時，要針對國內(nèi)外供應(yīng)商進行公開、平等的國際招標。1987年、1993年、2012年，參加方對GPA進行了3次修訂，形成了目前仍在使用的2012年GPA文本，確定了參加方最新的政府采購開放范圍。目前，GPA參加方已擴大至47個國家和地區(qū)。美國作為GPA最初的參加方，在GPA的修訂過程中不斷擴大政府采購市場的開放范圍，尤其是中央實體的開放范圍，作為推動其他參加方進一步擴大開放、謀求國際市場機會的籌碼。筆者對美國在1992年、2014年的GPA出價概況進行了對比分析，具體如表1所示。

在自由貿(mào)易區(qū)框架下，美國還積極通過自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）推動政府采購市場的雙邊開放。目前，美國已經(jīng)簽署的自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）共15個，貿(mào)易伙伴分別為新加坡、秘魯、巴拿馬、阿曼、摩洛哥、約旦、以色列、哥倫比亞、智利、巴林、澳大利亞、北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）、韓國、中美洲等。

雖然特朗普上臺后宣布退出《跨太平洋貿(mào)易伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），但美國在TPP中已就政府采購章節(jié)進行了具體出價，因此本文也將這些出價納入對比分析中。除約旦外，其他的美國FTA中通常都包含政府采購的內(nèi)容，對市場開放規(guī)則及范圍進行明確規(guī)定，在附件中進一步詳述FTA框架下的政府采購承諾，覆蓋不同層級實體和項目的開放范圍。隨著美國FTA范圍的擴大，區(qū)域性政府采購開放已成為GPA的有力補充。

表1 美國在1992年GPA和2014年GPA出價概況

作為世界上政府采購開放的先導(dǎo)國，美國FTA框架下政府采購開放具有自身的特點，同時也主導(dǎo)著政府采購市場的開放趨勢。分析并借鑒美國FTA框架下政府采購市場開放的特點，對我國參與GPA和FTA政府采購章節(jié)談判具有積極的借鑒作用。本文在研究WTO《政府采購協(xié)定》（GPA）和美國自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）政府采購開放清單的基礎(chǔ)上，通過對比門檻價、開放實體數(shù)量和開放項目情況，分析了美國在FTA框架下政府采購市場開放的趨勢。本文剩余內(nèi)容安排如下：第二部分分析了美國在自由貿(mào)易協(xié)定下政府采購開放的特點；第三部分分析了美國在自由貿(mào)易協(xié)定框架下政府采購出價的特點和規(guī)律；第四部分提出了我國加入GPA和自由貿(mào)易協(xié)定政府采購談判的經(jīng)驗借鑒。

二、美國在自由貿(mào)易協(xié)定下政府采購市場開放的特點

政府采購市場開放包括門檻價（適用規(guī)則的采購限額）、實體開放和項目（貨物、服務(wù)、建筑服務(wù)）開放。相比于在GPA中政府采購市場開放承諾，美國在FTA框架下的政府采購開放在形式、范圍和項目上均有一定的特點。

（一）門檻價相對靈活，并定期調(diào)整

中央實體（主要是指中央政府部門）出價方面，美國在FTA中針對不同國家的門檻價不同，開放程度有升有降。對以色列、加拿大、新加坡和韓國等TPP成員以及墨西哥、智利、澳大利亞、中美洲和哥倫比亞等國家，其貨物門檻價大大低于GPA門檻價。比如，針對加拿大、墨西哥的門檻價為5萬美元，針對智利、新加坡等門檻價為5.6萬美元。而對于摩洛哥、巴林、阿曼和巴拿馬等國家，其門檻價則高于GPA門檻價。

次中央實體（主要是指地方政府部門）出價方面，美國在FTA中次中央實體門檻價普遍高于GPA。比如，針對以色列、智利、新加坡的次中央實體門檻價與GPA相同，針對秘魯、哥倫比亞和巴拿馬開放的次中央實體門檻價高于GPA水平，針對巴林、阿曼、韓國、NAFTA和TPP則未開放次中央實體。

其他實體（主要是指國有企業(yè)和事業(yè)單位）出價方面，美國在FTA中其他實體門檻價基本與GPA相同，但針對智利的LISTA以及阿曼、秘魯、哥倫比亞和巴拿馬的LISTB的門檻價稍微高于GPA，自由化水平有所下降。

此外，美國在FTA政府采購章節(jié)均設(shè)定了門檻價的定期調(diào)整機制，大多依據(jù)SDR匯率的變化而定期調(diào)整。美國FTA框架下政府采購門檻價情況如表2所示。

（二）中央實體開放范圍廣，次中央實體和其他實體的開放較為保守

中央實體開放數(shù)量方面，除TPP外，美國在FTA中的中央實體開放程度低于GPA。GPA中央實體開放數(shù)量為85個，而FTA中美國中央實體開放個數(shù)一般為79個，對墨西哥、巴林和阿曼等國家開放數(shù)量降低到50個左右。只有TPP中央實體比GPA開放程度稍高，達到86個。

次中央實體開放數(shù)量方面，美國在FTA中次中央實體的開放數(shù)量低于GPA。針對以色列、智利、新加坡的次中央實體開放數(shù)量與GPA相同，針對澳大利亞、摩洛哥、秘魯、哥倫比亞和巴拿馬開放的次中央實體開放數(shù)量遠低于GPA，針對巴林、阿曼、韓國、TPP未開放次中央實體。

表2 美國FTA框架下政府采購門檻價情況

其他實體開放數(shù)量方面，美國在FTA中其他實體開放數(shù)量普遍低于GPA。針對以色列、新加坡開放的實體數(shù)量與GPA相同，但其他絕大多數(shù)FTA的LIST A只開放了6個其他實體，LIST B只開放了1個其他實體，而NAFTA中沒有開放LIST B。

（三）貨物出價例外較少，開放水平較高

美國在GPA和FTA中非軍事類貨物出價均采用負面清單形式列出，即在附件4貨物章節(jié)開放所有貨物，但在附件1～附件3的實體以及附件7總注釋中列出了部分例外項目。美國在FTA政府采購中針對不同實體的開放水平有所不同，但整體開放水平與GPA類似。

在中央實體貨物出價方面，美國在FTA中央實體貨物例外與GPA貨物例外類似，僅在TPP中針對日本、越南等參加方，把國防部的貨物和服務(wù)采購做出了對等例外。

在次中央實體貨物出價方面，貨物例外所涉及的州數(shù)量偏少，但個別州根據(jù)FTA伙伴國的不同會增列部分貨物例外。如喬治亞州在美國—澳大利亞FTA中將牛肉、堆肥和苗圃政府采購排除，主要是因為澳大利亞是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國，而喬治亞州是美國的農(nóng)業(yè)大州，出于競爭力考慮，喬治亞州將農(nóng)業(yè)項目排除。再如，美國對哥倫比亞次中央實體的供應(yīng)商制定了較為特殊的本地商業(yè)地點和成分的要求。

在其他實體貨物出價方面，貨物例外整體上要少于GPA，自由化水平相對較高。比如，TPP中美國在附件3中僅將馬來西亞的發(fā)電、輸配電實體的采購及農(nóng)村公用事業(yè)服務(wù)局對發(fā)電項目提供融資排除在外，原因在于馬來西亞未將發(fā)電、輸配電實體和服務(wù)納入出價范圍。

表3 美國FTA政府采購實體開放數(shù)量對比分析

美國GPA與FTA中央實體項目出價、次中央實體項目出價和其他實體貨物出價對比情況分別如表4～表6所示。

（四）服務(wù)開放水平逐漸提升

美國在GPA附件5服務(wù)中開放了大部分服務(wù)，僅就以下幾項進行了排除：運輸服務(wù)，包括發(fā)射服務(wù)（CPC第71～74類以及8859、8868）；與政府設(shè)施或用于政府目的的私有設(shè)施的管理和運營有關(guān)的服務(wù)，包括聯(lián)邦資助的研究和開放中心（FFRDCs）；公用事業(yè)服務(wù)，包括與電信和自動數(shù)據(jù)處理相關(guān)的電信服務(wù)，增值電信除外；研發(fā)服務(wù)；支持海外駐軍所進行的采購。

美國在早期的NAFTA、美澳FTA等大部分FTA政府采購章節(jié)中的服務(wù)出價水平要低于GPA。除了上述GPA的服務(wù)例外，還排除了船舶相關(guān)設(shè)備維護、修理、改造、安裝和非核動力船舶的維修服務(wù)，以及旅行代理服務(wù)。但隨著GPA出價的不斷改進，美國在近幾年簽署的FTA中服務(wù)開放水平大幅提升，開放水平已達到甚至高于GPA開放水平，如在TPP政府采購章節(jié)中的服務(wù)開放水平與GPA相同；美韓FTA政府采購章節(jié)中僅排除了海外駐軍的服務(wù)采購，高于GPA開放水平。此外，針對部分次中央實體，根據(jù)各州服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點，對少量服務(wù)進行了排除，但整體上與GPA相似。

（五）建筑服務(wù)高度開放

美國在GPA和目前已簽署的FTA政府采購章節(jié)附件6中的建筑服務(wù)（也就是工程）出價基本相同，僅對疏浚服務(wù)進行了排除。此外，針對實體特點，美國在GPA和FTA中排除了部分建筑服務(wù)，但整體上建筑服務(wù)高度開放。

（六）項目總體例外大幅減少

從美國FTA政府采購開放清單附件7總注釋看，美國已有的FTA政府采購開放范圍中，主要對中小企預(yù)留項目、交通服務(wù)等進行了整體排除，比GPA少很多。主要原因在于，GPA針對韓國、加拿大和日本做了部分例外，而FTA中因貿(mào)易伙伴國不同，沒有必要將上述例外納入FTA中。

美國FTA總注釋與GPA總注釋如表7所示。

三、美國自由貿(mào)易協(xié)定框架下政府采購出價的特點和規(guī)律

（一）美國FTA框架下政府采購開放的特點

從美國FTA政府采購章節(jié)和GPA出價比較可以看出，F(xiàn)TA政府采購章節(jié)整體上沿襲了GPA的模式，但由于不受GPA相關(guān)規(guī)則的限制，F(xiàn)TA中政府采購的整體開放程度有高有低，依據(jù)FTA伙伴方不同而各有側(cè)重。

1.FTA框架下政府采購規(guī)則更為靈活。GPA以國民待遇和公開透明為原則，在出價過程中要考慮到所有GPA成員方的攻防利益，并受制于GPA規(guī)則和WTO規(guī)則的約束，因此GPA更為嚴格和規(guī)范，體系更為成熟；FTA以雙邊或區(qū)域內(nèi)互惠為目標，不必受制于WTO規(guī)則和攻防利益的約束，因此只要雙方接受，F(xiàn)TA中的政府采購規(guī)則可以更為靈活，完全由貿(mào)易伙伴方磋商確定。

2.FTA框架下政府采購開放項目更具有針對性。FTA伙伴方數(shù)量有限、特點不同，但整體上FTA中政府采購出價敏感產(chǎn)品和服務(wù)不多，項目高度開放。同時，可以針對不同伙伴國的重要性，制定過渡期條款等特殊條款，為本國產(chǎn)業(yè)爭取靈活的開放空間。在雙邊層次上，政府采購信息交流和溝通也更易于實現(xiàn)，形式上也更具多樣化。因此，F(xiàn)TA伙伴國間更易于達成政府采購開放承諾。

表4 美國GPA與FTA中央實體項目出價對比

3.FTA框架下政府采購開放實體更為謹慎。一般而言，地方政府、國有企業(yè)和事業(yè)單位政府采購開放協(xié)調(diào)的難度較大，若沒有重大的經(jīng)濟利益和強大的政治推動力，這些實體在FTA中的開放意愿不強。因此，相對于GPA，美國在大部分FTA中地方實體和其他實體開放水平很低，這使得美國在FTA中的開放水平大打折扣。據(jù)統(tǒng)計，2009年美國50個州加上華盛頓市的政府采購在總采購中的比例達到20%，政府采購額度約為1000億美元。

（二）美國在FTA框架下政府采購項目例外的規(guī)律

盡管美國在政府采購項目上的開放水平較高，但出于某些因素考慮，仍然會在GPA和FTA中將部分特殊領(lǐng)域或產(chǎn)品作為例外，主要例外歸納有：

1.維護國家安全、信息安全、公共利益和秩序例外。如美國在GPA和FTA中將能源部用于支持保衛(wèi)性的國家安全采購并接受《原子能法》監(jiān)管或與戰(zhàn)略石油儲備相關(guān)的石油采購列入例外。美國將疏浚

服務(wù)列為GPA和FTA中的唯一例外的建筑服務(wù)，主要也是因為疏浚服務(wù)涉及應(yīng)急服務(wù)和國防安全。

表5 美國GPA與FTA次中央實體項目出價對比

表6 美國FTA與GPA其他實體項目例外對比

2.競爭力較弱的敏感產(chǎn)業(yè)或重點支柱產(chǎn)業(yè)例外。例如，鋼鐵在美國是較為敏感的產(chǎn)品，美國在GPA和大部分FTA中將愛荷華州、密歇根州等12個州的建筑用鋼列為例外。針對農(nóng)業(yè)較為發(fā)達國家的澳大利亞，美國在美國—澳大利亞FTA中將以農(nóng)業(yè)為主的喬治亞州的牛肉、堆肥和苗圃的采購進行了排除。

3.促進農(nóng)業(yè)項目和產(chǎn)品發(fā)展例外。美國在GPA和FTA中均將農(nóng)業(yè)部“為農(nóng)業(yè)支持項目或人類喂養(yǎng)項目所需的農(nóng)產(chǎn)品采購”列入例外。因涉及人類安全、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和運營等因素，這項例外普遍被美國、加拿大等GPA參加方采用。

4.針對特定貿(mào)易伙伴制定特殊規(guī)則。美國在美國—哥倫比亞FTA中，對哥倫比亞次中央實體的供應(yīng)商制定了較為特殊的本地商業(yè)地點和成分的要求。即：要求哥倫比亞的供應(yīng)商在美國所列州有主要的商業(yè)地點，或在上述州有直接或非直接掌控的有主要商業(yè)地點的企業(yè)；哥倫比亞供應(yīng)商提供的產(chǎn)品應(yīng)在美國所列一個或多個州有實質(zhì)性生產(chǎn)或組裝場所，且在上述一個或多個州生產(chǎn)的產(chǎn)品價值占總價值的51%以上。這樣的措施在美國FTA中非常少見。在號稱“引導(dǎo)21世紀新議題”的TPP中，越南、馬來西亞、文萊等在政府采購章節(jié)中均制定了過渡性措施或補償條款，為保護本國市場爭取了更大的自由權(quán)。

5.FTA貿(mào)易伙伴的對等例外。對等例外在GPA以及包括多個自由貿(mào)易伙伴的FTA中被普遍采用，以便保證本國企業(yè)的對等利益。如美國在TPP政府采購中央實體中規(guī)定：對于越南的貨物和服務(wù)（包括建筑服務(wù)），以及此類貨物和服務(wù)的供應(yīng)商，政府采購章節(jié)僅適用于國防部的教育活動局和物資局的采購。因為越南針對國防部的開放范圍非常小，為保證對等利益，美國對越南也縮小了國防部的開放范圍。

6.促進中小企業(yè)、弱勢企業(yè)和少數(shù)民族裔例外。美國商業(yè)領(lǐng)域以中小企業(yè)為主，在美國零售業(yè)60多萬家企業(yè)中，20人以下的公司數(shù)量占比達86.2%。政府對各行業(yè)中小企業(yè)的全方位扶持，在GPA和FTA中均排除了為中小企業(yè)預(yù)留的合同。實際上，加拿大、韓國等參加方在GPA、FTA中也普遍排除了面向中小企業(yè)的政府采購預(yù)留合同。

表7 美國FTA總注釋與GPA總注釋對比

四、我國加入GPA和自由貿(mào)易協(xié)定政府采購談判的經(jīng)驗借鑒

目前我國已達成12個FTA，在中國—智利FTA、中國—冰島FTA和中國—瑞士FTA中設(shè)立了“政府采購”章節(jié)，但僅就信息交流和合作、雙方啟動政府采購章節(jié)談判的時間等問題進行了原則性的規(guī)定，并未涉及具體出價清單等市場開放議題。隨著我國在談FTA逐漸增多以及我國企業(yè)參與國外政府采購市場需求的提升，未來FTA政府采購議題涉及的市場開放問題將難以回避。因此，學(xué)習(xí)其他國家FTA中政府采購章節(jié)相關(guān)內(nèi)容和出價規(guī)律，對我國今后參與GPA和FTA談判具有重要意義。

美國的政府采購對外開放經(jīng)歷了一個漸進的過程，開放的速度主要取決于國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的要求，而且政府采購市場的開放通常遵循了“時間上漸進、開放的地區(qū)漸進以及開放的產(chǎn)業(yè)漸進”的原則，對我國的經(jīng)驗借鑒如下：

（一）進一步做好GPA改進出價準備，為FTA政府采購談判奠定基礎(chǔ)

自2007年啟動加入GPA談判以來，我國共提交了6份出價清單，在6份清單研究出臺的過程中，相關(guān)實體和企業(yè)對GPA已有了較為充分的了解，國內(nèi)政府采購制度也在逐漸完善中，這為我國參與FTA政府采購談判奠定了良好的基礎(chǔ)。在進一步改進出價的過程中，可根據(jù)FTA談判進展以及FTA伙伴國的利益訴求，在GPA改進出價過程中一并統(tǒng)籌考慮，為適時啟動FTA政府采購談判奠定基礎(chǔ)。

（二）選擇合適的FTA伙伴國啟動政府采購市場準入談判

FTA談判的主要原則是權(quán)利與義務(wù)平衡，各方在市場開放方面做出的承諾和妥協(xié)必定是對等的。因此在FTA政府采購清單談判中，應(yīng)慎重選擇談判對象，嘗試啟動政府采購市場準入談判，避免所有FTA開放可能對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的沖擊。一是可選擇競爭力較弱的發(fā)展中國家進行嘗試，這些伙伴國涉及政府采購的產(chǎn)品、服務(wù)與我國相比相對競爭優(yōu)勢不明顯，開放政府采購市場不會對本國商品和服務(wù)帶來較大沖擊。二是可選擇與我國產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢較為互補的發(fā)達國家進行嘗試。比如，澳大利亞、新西蘭等國的政府采購市場較成熟、采購制度較完善，產(chǎn)業(yè)與我國較為互補，開放政府采購市場對雙方造成沖擊的可能性不大。上述兩類貿(mào)易伙伴可作為我國在FTA中先行開放政府采購市場的試驗區(qū)，以積累經(jīng)驗，并逐步實現(xiàn)全面開放。

（三）逐漸開放政府采購相關(guān)實體和領(lǐng)域

在門檻價方面，可以參考GPA門檻價，根據(jù)FTA伙伴國競爭力情況，斟酌調(diào)整門檻價并設(shè)置合理的過渡期。在實體開放次序方面，按照“中央實體→次中央實體→其他實體”的順序，先開放中央政府機關(guān)，后開放省級政府機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)，對有關(guān)國家安全、經(jīng)濟命脈的部門及其他敏感部門應(yīng)設(shè)置例外。在領(lǐng)域開放次序方面，先開放競爭力較強的貨物、服務(wù)和工程，再根據(jù)談判的出要價情況逐漸改進；對于被迫開放的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)在雙方可接受的情況下，盡可能制定約束條款或過渡期，爭取給予國內(nèi)產(chǎn)業(yè)一定的緩沖期?？傮w上，應(yīng)在充分研究FTA伙伴國攻防利益的情況下，遵循由少到多、由點到面、循序漸進、穩(wěn)步開放的原則逐步開放。

（四）適度引進補償貿(mào)易等條款，給予國內(nèi)一定緩沖空間

作為GPA主要參加方、競爭力較強的美國，在其FTA中也引用了補償貿(mào)易等做法，以盡可能多地吸引FTA伙伴國投資。我國也可在FTA談判中引用類似條款，一方面有利于為我國被迫妥協(xié)的產(chǎn)業(yè)爭取一定的緩沖空間，也可以作為吸引外資的輔助手段；另一方面可以作為我國進一步出要價談判的籌碼，為最終確定政府采購出要價清單奠定良好的基礎(chǔ)。

（五）注重與FTA服務(wù)、投資等其他章節(jié)的協(xié)調(diào)和銜接

政府采購章節(jié)是FTA談判中的一部分，應(yīng)統(tǒng)籌考慮FTA各章節(jié)之間的協(xié)調(diào)和銜接。一是要注重各個章節(jié)之間的銜接。比如政府采購章節(jié)與服務(wù)及投資章節(jié)在某些重要概念、開放領(lǐng)域方面應(yīng)盡可能協(xié)調(diào)一致。二是要適應(yīng)整個談判的節(jié)奏，并服務(wù)于整個FTA的談判策略。政府采購章節(jié)涉及貨物、服務(wù)的開放，應(yīng)與貨物談判、服務(wù)談判和投資等市場開放相一致，某些貨物或服務(wù)談判中高度敏感的產(chǎn)品，可斟酌考慮在政府采購章節(jié)中適度妥協(xié)，爭取實現(xiàn)我國在FTA談判中整體利益的平衡。

需要說明的是：①由于加拿大為GPA的成員方，在實際操作中美、加兩國可適用GPA規(guī)則。②軍事機構(gòu)貨物出價采用正面清單方式列出，美國在大多數(shù)FTA中國防部的貨物例外與GPA基本相同，本文在此僅就非軍事機構(gòu)貨物進行比較。

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