高校去行政化的法律困境與對策

摘 要：我國高校教育中的長期行政權集中模式，使我國高校的學術自主權受到嚴重限制。為此，21世紀以來，我國提出了“高校去行政化”的概念，試圖解決高校過度行政化的問題。我國雖然已經在高校去行政化的路上已經走了一段時間，卻仍未找到適合中國的高校去行政化道路。本文從法律角度對高校去行政化進行分析，闡述了高校去行政化所面臨的困境并提出可行性建議，為我國高校去行政化建言獻策。

關鍵詞：法人治理；去行政化；行政權

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2017）32-0026-02

作者簡介：宋琦（1994-），男，漢族，山西晉中人，延邊大學，2016級法律（法學）研究生，研究方向：行政法。

高校去行政化，一個被熱議了很久的話題，在很多專家學者看來，中國的學術界之所以難以成就大師，很大原因在于行政權力對教學和學術的干預。早在2012年，作為中國改革開放排頭兵的深圳市就創(chuàng)立了“南方科技大學”試水高校去行政化。中國科技大學前校長朱清時，擔任南方科技大學首任校長，開始了探索中國高校去行政化之路。在南科大建校過程中，面臨著各種困難和挑戰(zhàn)：與教育部各種規(guī)定格格不入，與深圳市政府的各種艱難磨合、學校各種規(guī)章制度的新建等。但不論如何，南方科技大學走出了高校去行政化的第一步，為以后在這條路上走得更遠奠定了一定的基礎。

一、高校去行政化的法律困境

（一）行政權主導的局面難以打破

一方面，“官本位”思想在高校管理中仍占主導地位。據相關研究表明，中國的高校在努力提升自我成為國際名牌大學的過程中，最需要解決的問題是去除“官本位”的思想。中國有著深厚的官僚主義傳統(tǒng)，“學而優(yōu)則仕”是中國傳統(tǒng)知識分子的理想追求，發(fā)展到近代以來，運用行政權力管理高校教育，其實這種思想方式逐漸沿襲下來。在幾十年的高校建設中，行政權在高校教育中占據主導地位，政府機關高校的領導者，從高校建立、變更以及學科建設方面，均有行政權力的參與。這種長期的行政權模式，使本來就存在的“官本位”思想更加嚴重。另一方面，高校去行政化在實際執(zhí)行中困難重重。中國有句古話叫做“官大一級壓死人”，這句話運用在當前艱難的高校去行政化進程中頗為合適。去行政化，從某種意義上來講，是去利益化、去權力化，是對當前現有的利益格局的變動，所以說，必然會觸動某些人的利益。而被觸動利益者，往往是去行政化中的執(zhí)行人，這就相當于讓其自絕后路。很明顯，執(zhí)行者在執(zhí)行過程中，必然會存在說一套做一套、陽奉陰違的情況。因為一旦去行政化，就取消了行政級別，就不能享受相應的待遇，中國高校有部屬高校、省屬高校以及省部共建高校，與之相對應的是，其行政領導者，享有副部級、省廳級待遇，這種待遇，不僅僅是工資的不同。在中國當前人情社會的條件下，具有行政身份，可以為自己以及為他人謀利益，同時也有可能成為腐敗的溫床。即使行政領導者能夠潔身自好、清正廉潔，行政身份也能夠給自己帶來的其他隱性好處，比如“裙帶關系”等。

（二）高校法人治理機制不健全

首先，從本質上而言，高校應該是獨立的事業(yè)單位法人，有權獨立行使權利和承擔義務。但高校的特殊性，影響其獨立地位。高校雖然有獨立的章程，但在行政命令面前，就顯得非常脆弱。歸根結底在于，不僅僅學術權，而且財政權，都受制于行政權，因此，其不可能有完整的法人治理制度，無法獨立做出決定，處理日常事務。這是去行政化的重要阻礙之一。

再者，其決策的不民主性，高校作為獨立的法人組織，應當采取集體決策集體負責的原則，處理日常事務。但在實際情況中，決策往往是幾個人決定的，實行個人主義，很多情況下，都是一拍腦門做出的決策，不利于高校的長遠發(fā)展。另外，廣大教職工對決策過程參與積極性并不高，其中既有決策內容與己無關，或者自己的意見起不到實質作用，這些都導致決策的科學性令人質疑。

同時，民主監(jiān)督流于形式化。一個組織的健康運行，離不開內部外部各方面的監(jiān)督，就高校而言，其外部監(jiān)督主要是行政機關的監(jiān)督，這里要說的是，行政機關的監(jiān)督是短暫性的、臨時性的，行政機關由于其工作的復雜性，為高效地時時監(jiān)督管理，只能重點抓某項工作；在內部監(jiān)督方面，由于實質上的個人決策，和擔心打擊報復、與自己利益無關等，內部監(jiān)督也就流于形式。

（三）相關法律和制度建設的不完善

法律制度規(guī)定得過于原則化。一條法律規(guī)則，應該包括假定條件、行為模式、法律后果三項內容。從我國目前已經制定的有關高校去行政化的法律法規(guī)來看，大多傾向于有關行為模式的規(guī)定，對法律規(guī)則非常重要的法律后果，即違反法律規(guī)則所應當承擔的法律責任，法律規(guī)定要么模糊不清，要么就根本沒有規(guī)定，不利于增強法律法規(guī)的權威性。而在去行政化的過程中，所面臨的問題是復雜多變的，法律即使無法解決所有問題，也應當盡可能詳盡。而現有的有關法律法規(guī)的法律位階大部分比較低，只有專門針對高等教育的《高等教育法》屬于法律，其他的《規(guī)定》、《辦法》等，法律位階都比較低，難以形成統(tǒng)一的規(guī)范，不利于法律的實施。

二、高校去行政化的法律路徑

（一）處理好行政權與學術權的關系

1.轉變政府職能，轉變思想觀念

所謂“破而后立”，欲使政府在高校去行政化中發(fā)揮積極作用，首先應該轉變政府機關的思想觀念，“為人民服務”不應當僅僅作為一種口號，還要落實到實際行動。轉變全傳統(tǒng)的權力觀念，做到政府權力為高等教育服務，為高校發(fā)展服務。政府應該發(fā)揮在促進公益教育事業(yè)、發(fā)展文化產業(yè)方面的作用，由高等教育的直接參與者，變?yōu)楸O(jiān)督者、服務者。同時轉變政府職能，要精簡高校發(fā)展所需的相關手續(xù)，真正做到簡政放權，不故意制造各種不必要的條件。政府應當僅僅作為高等教育發(fā)展的財政支持者和法律監(jiān)督者。政府同樣要幫助高校積極參與市場競爭，幫助屆高校建立產、學、研相結合的體系，提高高校的自身生存發(fā)展體系和能力。endprint

2.轉變高等教育體制，發(fā)揮高校的主導作用

與西方的高等教育體制相比，我國高等教育體制最明顯的特點，這是公立高等院校占院校的總比重中的大多數。而且，由于我國把高校分為一本、二本、三本，以及對民辦教育從事高等教育的諸多方面的限制，使得我國民辦高等教育難以發(fā)展起來。今后高等教育體制的改革方向，就是要轉變高等教育的發(fā)展模式，把公立高校和私立高校放在同等平臺競爭，平等地對待雙方。我國也應該積極鼓勵私立教育的發(fā)展，讓公立高校真正地參與到與公立高校的競爭中。公立高校要增強其市場化的能力，不再一味地依靠政府輸血的方式維持其發(fā)展。

3.區(qū)分好行政權與學術權的界限

我國高校去行政化之所以艱難的原因之一，就是高校內部的行政權與學術權的掛鉤，這種機制導致了很多從事學術的學者追名逐利，謀求升遷。而隨后的改革方向，就需要理清管理與學術之間的關系，管理的歸管理，學術的歸學術。這樣，既可以增強高校管理的專業(yè)性、科學性，又能使從事學術的人專門研究學術。當然，經濟基礎決定上層建筑，將進行區(qū)別劃分，就應當是學術人員的待遇等于甚至高于管理人員，才能產生實際效果。

（二）完善高校法人制度

1.建立符合現代大學的校長和管理人員產生制度

歷史經驗表明：一所成功的大學，校長的管理理念起著至關重要的作用，校長和管理者的管理水平，在一定程度上也代表著一個學校的發(fā)展高度，具有豐富的知識素養(yǎng)與管理能力的管理人員，是建設好大學的必備要素之一。因此，高校去行政化必須擯棄過去的行政任命制度，由過去由政府直接任命大學校長和主要管理人員，向采用聘任制轉變。通過聘任制來選任校長，要綜合考慮候選人要管理能力和學術水平，通過規(guī)范的章程和流程來產生校長，保證選任的公平性。此外，被聘任的校長，要盡量做到專業(yè)化和職業(yè)化，并允許在學校內部和社會監(jiān)督。

2.建立現代大學治理制度

要建立現代大學制度，就要借鑒西方高等教育的現成的經驗和教訓，通過董事會來治理學校。西方已經擁有較為成熟董事會治校制度。董事會因組成人員的復雜性，代表的利益具有不同性，因此在做出決定時，往往會考慮各方利益，并以達到最大效益為目的，可以提高管理效率。另一方面，通過董事會治校，可以使高校內部監(jiān)督充分發(fā)揮作用，使普通教職工真正參與到決策監(jiān)督中來。

3.增強現代大學的公益性和利益性

高校作為“傳道授業(yè)解惑”之地，理應具有公益性，但是從某些層面來看，高校的公益性和利益性并不矛盾。大學對高等教育事業(yè)的主要承擔者，承擔著提高國民文化水平提高國家綜合軟實力的作用，應當具有公益性，也許高校履行社會責任的體現。但是，高校的功利性并不排除其利益性，通過一定程度的盈利活動，不僅可以解決用高校的財政資金來源問題，還可以獎勵優(yōu)秀的教職工和學生。不同于中國的公立大學，西方高校的辦學資金來源主要是校友捐贈。通過獎勵優(yōu)秀學生，學生畢業(yè)后再捐贈給學校，成立基金會，實現教學資金的良性循環(huán)，并且避免了由于需要政府財政撥款而對學校學術自主權的干涉。

（三）健全高校去行政化的法律保障制度

確立法律在高校去行政化中的權威。法律是制度的保障，法律應當在高校去行政化過程中樹立權威。在這里需要明確，高校既然是獨立的法人主體，就應該通過法律來保障其獨立地位，也應當獨立享有權利和承擔義務。確立了高校的法律地位，就可以在法律層面排除行政權力干涉。其意義不僅如此，高校還可以通過其獨立的地位，主動參與到與其他高校的競爭中，提高高校的綜合競爭力。通過建立違反法律的懲戒機制。去行政化過程中，之所以會出現“陽奉陰違”的行為，就是因為即使違反有關去行政化的法律也不用承擔任何法律責任。以法律規(guī)定的形式，明確違法的責任，建立相關的懲戒和罷免機制，方可以使其正確履行職責。不斷促進去行政化相關法律制度的完善。針對我國當前去行政化立法的模糊和籠統(tǒng)性，下一步的立法方向是，針對去行政化中遇到的問題，做出有針對性的立法。并且，有關立法不應當僅僅停留在政策和法規(guī)方面，而要提升到法律層面，才能提高法律的權威性和執(zhí)行力。對于去行政化中的各種情況，要及時提調整相關立法，以適應出現的新情況、新問題。

三、結語

高校去行政化已經是不可阻擋的潮流，雖然我國高校去行政化進程比較緩慢，這其中也遇到了許多困難，但是，進步總是在不斷克服困難中前進。只有真正將學術權回歸大學，才有可能給錢老的“錢學森”之問一個完美的答案。

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