后危機時代的公共財政管理

馬爾科·坎賈諾 特里薩·克瑞斯汀 米歇爾·拉扎爾 王

摘? ?要：公共財政管理有助于制定財政政策，并為財政政策的有效實施提供各類工具，其主要目標(biāo)是維持財政狀況的可持續(xù)性、實現(xiàn)資源有效配置以及促進(jìn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的公平分配。公共財政管理的創(chuàng)新包括強化財政責(zé)任的新法律框架、財政規(guī)則、中期預(yù)算框架、新的財政風(fēng)險管理技術(shù)、績效預(yù)算等，這些改革在過去20 年中得以推行。全球金融危機后預(yù)算制度和財政透明度受到重視，制度安排的關(guān)鍵是政府應(yīng)充分、全面地認(rèn)識公共財政的當(dāng)前狀況和未來發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共財政管理;財政政策;預(yù)算制度;財政透明度

中圖分類號：F830? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-2265（2018）12-0037-03

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.12.006

在過去的20年中，公共財政管理這一跨學(xué)科領(lǐng)域出現(xiàn)了突破性進(jìn)展。具體內(nèi)容包括：財政責(zé)任法、財政規(guī)則、中期預(yù)算框架、財政委員會、新型財政風(fēng)險管理技術(shù)和績效預(yù)算等。這些進(jìn)展正在改變著我們對于公共財政管理的認(rèn)知，即從政府如何管理預(yù)算，轉(zhuǎn)變?yōu)檎绾喂芾碡斦吆凸藏斦?/p>

一、如何理解公共財政管理？

公共財政是指政府集中一部分社會資源，用于為市場提供公共物品和公共服務(wù)，滿足社會公共需要的分配活動。公共財政管理是指政府部門為保證公共財政職能的履行，對財政收入所進(jìn)行的決策、管理、監(jiān)督等活動的總和。公共財政管理更一般的定義是：政府在預(yù)算的制定、批準(zhǔn)和執(zhí)行階段如何進(jìn)行管理。它涉及一整套的流程和程序，涵蓋政府支出管理的各環(huán)節(jié)。同時，它還是跨學(xué)科的，涉及經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)以及會計學(xué)和審計學(xué)。但是，由于公共財政管理與財政政策的相關(guān)性隨著時間推移而不斷演進(jìn)，其定義也會發(fā)生變化。僅從支出管理到財務(wù)管理這一變化，就使其不再拘泥于狹隘的預(yù)算觀念，而是擴展到公共資源管理的各個方面，包括資源配置和債務(wù)管理，隨后進(jìn)一步擴展到政府決策對于公共財政的中長期影響及風(fēng)險。公共財政管理的覆蓋范圍，也因此從狹義的中央預(yù)算，擴大到各級政府預(yù)算，以及更廣泛的公共部門，包括國有企業(yè)和混合所有制企業(yè)。

公共財政管理也可被看作是一把自成體系的“傘”，涵蓋一系列旨在產(chǎn)生信息、流程和規(guī)則的系統(tǒng)，有助于制定財政政策，并且為財政政策的有效實施提供各類工具。不合理的預(yù)算流程和規(guī)則，將導(dǎo)致財政支出和預(yù)算外負(fù)債不可持續(xù)性地增加。不切實際的經(jīng)濟增長預(yù)測以及未披露的財政風(fēng)險，會產(chǎn)生虛假財務(wù)信息，從而削弱政府的財政基礎(chǔ)。正是政策與流程之間的這種聯(lián)系，表明公共財政管理的重要性，推動了公共財政管理的創(chuàng)新。不過，公共財政管理并不能替代財政政策的制定，它無法解決公共債務(wù)的最適水平、政府的合理規(guī)模、資源的最優(yōu)配置和財富的公平分配等問題。

公共財政管理的主要目標(biāo)是維持財政狀況的可持續(xù)性、實現(xiàn)資源有效配置以及促進(jìn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的公平分配。為此，我們需要構(gòu)建一套制度、流程和規(guī)則，以應(yīng)對政治過程中固有的赤字偏見。有關(guān)財政發(fā)展的歷史、現(xiàn)狀和未來等信息都至關(guān)重要，如果公共財政缺乏可持續(xù)性，就會使效用和效率淪為次要目標(biāo)。為此，公共財政管理正在從傳統(tǒng)的注重財務(wù)合規(guī)和財務(wù)管理，演變?yōu)楹暧^財政分析和決策的重要基礎(chǔ)。

公共財政管理的首要目標(biāo)，就是維持財政狀況的可持續(xù)性，為此，消除對這一目標(biāo)的誤解非常重要。不應(yīng)將這個目標(biāo)視為、當(dāng)然也不意味著對財政緊縮政策的偏好。它不預(yù)判公共財政狀況，而是以合規(guī)有序的方式，實現(xiàn)公平性、包容性及均衡性的宏觀經(jīng)濟目標(biāo)。

二、公共財政管理面臨挑戰(zhàn)

我們需要對過去20年中一些具有代表性的公共財政管理改革和創(chuàng)新進(jìn)行評價，以解釋改革的推行過程;審視設(shè)計和實施改革中出現(xiàn)的問題;比較改革的實踐與預(yù)期;闡釋政府制度能力差異對公共財政管理的影響。

過去20年里，關(guān)于公共財政管理的研究文獻(xiàn)數(shù)量迅速增加，但是，這些文獻(xiàn)很少涉及公共財政管理的發(fā)展變化情況。在這一時期，許多公共財政管理評估方法得到應(yīng)用，其中最值得關(guān)注的是國際貨幣基金組織于1998年發(fā)布的《財政透明度良好行為準(zhǔn)則》和《標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章執(zhí)行情況報告》（ROSCs），以及國際貨幣基金組織于2002年發(fā)布的《公共支出和財務(wù)會計責(zé)任（PEFA）評估》。盡管我們在公共財政管理領(lǐng)域擁有大量工作人員，但是，在經(jīng)濟學(xué)或公共財政學(xué)的專業(yè)課程中基本上見不到公共財政管理方面的內(nèi)容，這多少有些令人失望。公共財政管理的相關(guān)內(nèi)容可能出現(xiàn)在政治學(xué)、公共管理、會計、審計或項目評估課程中，但只有極少數(shù)能夠滿足當(dāng)代公共財政管理研究的跨學(xué)科要求。

三、關(guān)于公共財政管理的創(chuàng)新

關(guān)于公共財政管理的創(chuàng)新包括：強化財政責(zé)任的新法律框架、財政規(guī)則、中期預(yù)算框架（MTBF）、財政委員會、新的財政風(fēng)險管理技術(shù)、績效預(yù)算以及權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)下的會計報告制度。這些改革在過去的20年中是如何推行開來的？以下幾組數(shù)據(jù)，可以充分體現(xiàn)公共財政管理發(fā)展的歷史和趨勢：一是設(shè)定財政規(guī)則的國家數(shù)量從1990年的5個上升到2012年的76個。二是擁有中期預(yù)算框架的國家數(shù)量從1990年的不到20個增至2008年的130多個 。三是設(shè)有財政委員會的國家數(shù)量從1990年的6個左右增加到2013年的25 個左右。四是隨著新的財政報告標(biāo)準(zhǔn)的出現(xiàn)，向國際貨幣基金組織進(jìn)行報告（至少就財政資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行報告）的國家數(shù)量從2004年的21個上升至2011年的41個 。五是截至2007年，80%的經(jīng)合組織成員國開始開發(fā)績效信息，到2011年，已有近70%的成員國擁有標(biāo)準(zhǔn)的績效預(yù)算框架。六是1999年以來，共有94個國家完成了111份“關(guān)于財政透明度的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章執(zhí)行情況報告”，到2012年底，共有135 個國家開展了共285項公共支出和財政責(zé)任評估。

四、后危機時代的公共財政管理

2008年全球金融危機是對公共財政管理的重大考驗。在危機中出現(xiàn)的許多問題，說明財政改革的基礎(chǔ)還不穩(wěn)固。例如，支出控制機制實際效果遠(yuǎn)低于預(yù)期，在一些處于財政困境的國家，支出缺口仍急劇上漲。在過去15年中，量化的財政規(guī)則和目標(biāo)激增，通常被視為解決所有財政問題（主要是不斷上升的財政赤字和政府債務(wù)，以及問責(zé)制與責(zé)任的不匹配）的重要工具，相比而言，其他的公共財政管理構(gòu)成要素則只能起到輔助作用（ Wyplosz，2012）。然而，迄今為止，情況并不盡如人意，量化規(guī)則整體表現(xiàn)平平，因為它們不是作為相互關(guān)聯(lián)的支出框架的組成部分得以整體推進(jìn)，而是彼此孤立存在。令人欣慰的是，歐盟委員會已經(jīng)及時關(guān)注公共財政管理的其他要素，并將其列為《財政協(xié)定》的一部分。

全球金融危機將人們的注意力集中在公共財政管理的兩個核心方面，即預(yù)算制度和財政透明度，過去這兩個問題卻經(jīng)常被人們忽視。一個較為完善的理論應(yīng)當(dāng)闡明預(yù)算制度對財政執(zhí)行結(jié)果的影響。我們認(rèn)為，制度是影響財政政策決策和管理的法律、程序、規(guī)則和約定，包括遵照這些規(guī)范建立的機構(gòu)。通過強調(diào)對可持續(xù)性政策的需求、公開公共管理成本、提高財政目標(biāo)的偏離成本，有效的制度安排可以增加政策公信力、營造更好宏觀經(jīng)濟環(huán)境、提升市場信心，從而進(jìn)一步支持財政恢復(fù)可持續(xù)發(fā)展。

制度安排的關(guān)鍵，要讓政府對于公共財政的當(dāng)前狀況和未來發(fā)展（包括或有風(fēng)險暴露）有一個充分的、全面的認(rèn)識。然而，盡管一些國家的政府合作制定了一套國際公認(rèn)的財政報告標(biāo)準(zhǔn)，旨在從國家層面監(jiān)測和促進(jìn)這些標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，但由于信息匱乏和其他原因，仍然有一些國家的政府根本不了解自己的真實財政狀況及其公共財政所面臨的風(fēng)險。

正如國際貨幣基金組織文件（國際貨幣基金組織，2012）所提到的，全球金融危機表明，即便是發(fā)達(dá)經(jīng)濟體，政府對其財政狀況的認(rèn)識也還是不充分、不全面的，這從大量的未經(jīng)披露的財政赤字和政府債務(wù)，以及政府對金融機構(gòu)的巨額負(fù)債（主要是隱性債務(wù)）中就可以看出端倪。有經(jīng)濟學(xué)家提出（Rajan，2010），一些國家的公共財政處于斷層線上，主要是政府嚴(yán)重低估了政府債務(wù)和財政風(fēng)險。受全球金融危機影響，急劇惡化的財政狀況以及財政調(diào)整的壓力使得一些國家的政府更熱衷于掩蓋自己真實的財務(wù)狀況。對此，我們需要高度警惕。很明顯，如果財政報告可以被操縱，那么財政規(guī)則和財政政策目標(biāo)也會被扭曲。