信息化背景下國庫事中監(jiān)督機制的構(gòu)建

李紅梅

當(dāng)前，財政監(jiān)督的方式由過去的事后檢查改變?yōu)橐允虑皩徍吮O(jiān)督、事中實時監(jiān)控、事后績效評價為特征的全面監(jiān)督。國庫事中監(jiān)督作為我國預(yù)算管理監(jiān)督體系的重要組成部分，發(fā)揮著為預(yù)算資金看門把關(guān)的作用。當(dāng)前國庫業(yè)務(wù)逐步實現(xiàn)電子化、自動化和無紙化等信息化處理。國庫集中支付電子化改革后，人民銀行端的電子憑證庫包含了最完整的電子憑證數(shù)據(jù)，為國庫事中監(jiān)督帶來極大機遇，但其也面臨一系列挑戰(zhàn)。本文根據(jù)國庫集中支付電子化的流程、特點，探討信息不對稱視角下開展國庫事中監(jiān)督存在的問題，探索研究建立便捷高效的國庫事中監(jiān)督機制，切實履行國庫監(jiān)督職責(zé)。

一、電子化處理為國庫事中監(jiān)督帶來的機遇

（一）財政資金安全、高效的信息化運行模式為依法開展事中監(jiān)督提供了基礎(chǔ)

1. 國庫集中支付電子化管理是國庫集中支付制度改革的延伸，其主要目的是實現(xiàn)國庫集中支付業(yè)務(wù)的無紙化、信息化、自動化安全處理。國庫集中支付電子化包括兩層含義：一是實現(xiàn)“無紙化”，通過建立一套業(yè)務(wù)標準規(guī)范，開發(fā)“安全支撐控件”和“銀行自助柜面”兩個軟件，實現(xiàn)財政、人行、預(yù)算單位、代理銀行“四方”支付電子化管理。二是利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，以“電子憑證庫”為核心，在各方業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間實現(xiàn)相關(guān)憑證的安全存儲與傳輸，將分散管理的流程整合成一個完整的新型管理鏈條，實現(xiàn)財政資金安全、高效運行的管理模式，從而引發(fā)國庫管理理念的更新和管理方式的變革。

目前全國各省均開展了國庫集中支付電子化管理。通過對現(xiàn)有國庫支付方式進行全流程、全方位的改革，建立起動態(tài)校驗、電子驗章、自動對賬、全程跟蹤等新型業(yè)務(wù)模式，可以為強化預(yù)算執(zhí)行管理、健全動態(tài)監(jiān)控機制、完善信息分析利用等打下更加堅實的基礎(chǔ)。

2. 集中支付電子化通過在財政、人行和代理銀行部署電子憑證庫，通過一系列標準規(guī)范、安全支撐體系及各方業(yè)務(wù)系統(tǒng)調(diào)用的接口，在不破壞各方現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)完整性基礎(chǔ)上，將各方業(yè)務(wù)系統(tǒng)與電子憑證庫銜接，實現(xiàn)對現(xiàn)有電子單據(jù)的處理、電子簽章和驗章，并形成電子憑證。業(yè)務(wù)參與各方在電子憑證庫之間實現(xiàn)電子憑證的交互，代替現(xiàn)有紙質(zhì)憑證的傳遞，大大提高支付和清算的工作效率。

電子憑證庫通過國庫資金支付、清算、賬務(wù)處理相關(guān)業(yè)務(wù)流程，對電子憑證從產(chǎn)生至廢止的整個生命周期進行管理，為國庫支付業(yè)務(wù)無紙化管理提供更有效的安全保障。人民銀行端的電子憑證庫包含了最完整的電子憑證數(shù)據(jù)，因此基于人民銀行端電子憑證庫的數(shù)據(jù)查詢、監(jiān)督非常方便，更保證了數(shù)據(jù)的唯一性、完整性、防篡改，從而保證了國庫監(jiān)督更精細、更科學(xué)。

（二）集中支付電子化強化了國庫業(yè)務(wù)事中監(jiān)督的必要性

國庫事中監(jiān)督在整個預(yù)算監(jiān)督體系中扮演“預(yù)警器”、“糾偏器”和“信息庫”的角色，具有成本低、覆蓋廣、效益高的特點。國庫集中支付電子化環(huán)境下國庫事中監(jiān)督可包括下列內(nèi)容：

1. 財政預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。

（1）預(yù)算執(zhí)行進度監(jiān)督：預(yù)算支出進度與預(yù)算支出指標對比監(jiān)督。財政部門根據(jù)預(yù)算法和相關(guān)財政制度規(guī)定，及時、準確地向國庫部門提供必要的預(yù)算支出指標，國庫部門通過預(yù)算支出報表與預(yù)算支出指標的比較，對預(yù)算執(zhí)行進度進行監(jiān)督，對于超出或無預(yù)算支出指標的支出需財政部門補足指標再予辦理。

（2）集中支付額度監(jiān)督：集中支付額度與預(yù)算支出指標對比監(jiān)督。國庫部門審核新增集中支付額度數(shù)據(jù)和現(xiàn)有額度余額數(shù)據(jù)，與預(yù)算支出指標進行比對，監(jiān)督資金支付是否超出集中支付額度，是否超出本年可用預(yù)算支出指標。

（3）支付憑證信息監(jiān)督：憑證要素完整性審核、預(yù)算科目合法性審核、收款方賬戶審核（將資金支付給支付指令指定收款人以外的其他收款人、違規(guī)往預(yù)算單位其他賬戶或財政專戶劃轉(zhuǎn)集中支付資金）、單筆及累計大額交易監(jiān)督、同一賬戶交易頻率監(jiān)督、財政零余額戶提現(xiàn)監(jiān)督、預(yù)算單位超限額提現(xiàn)監(jiān)督等。

（4）支付報表及對賬情況監(jiān)督：①財政授權(quán)支付（直接支付）日報表信息監(jiān)督;②人民銀行與代理銀行、與財政之間額度、支付及清算信息的對賬信息監(jiān)督（包括每日對賬和定期對賬），重點監(jiān)督記錄對賬不符情況及其原因。

2. 代理銀行業(yè)務(wù)行為監(jiān)督。

（1）零余額賬戶開戶及備案監(jiān)督：零余額賬戶開立變更信息與向人民銀行國庫部門備案零余額賬戶信息核對監(jiān)督;零余額賬戶備案信息與支付憑證核對監(jiān)督。

（2）零余額賬戶出現(xiàn)余額監(jiān)控。

（3）違規(guī)支付、違規(guī)清算監(jiān)督：向國庫申請劃款金額超過實際支付金額;占壓、挪用集中支付資金;將資金支付給支付令指定收款人以外的其他收款人;同名賬戶轉(zhuǎn)賬等違規(guī)行為監(jiān)督。

（4）集中支付退款監(jiān)督：退款憑證信息審核、退款及時性監(jiān)督（退匯后當(dāng)日至遲次日必須將資金退回國庫單一賬戶或財政清算專戶）、退款流程監(jiān)督（應(yīng)退未退國庫、直接更改收款人信息重新匯出）等。

二、國庫事中監(jiān)督面臨的制約因素

目前，人民銀行已建立了全國統(tǒng)一的國庫會計核算體系和標準化的業(yè)務(wù)處理模式，業(yè)務(wù)處理實現(xiàn)了信息化、自動化，初步形成了以國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）、國庫信息處理系統(tǒng)（TIPS）和國庫管理信息系統(tǒng)（TMIS）為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化國庫業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)。但是，與國庫電子化相適應(yīng)的國庫事中監(jiān)督滯后，制約了國庫監(jiān)督職能的發(fā)揮。

（一）監(jiān)督制度不健全

現(xiàn)有法律法規(guī)雖規(guī)定了人民銀行履行經(jīng)理國庫職責(zé)，但并沒有對國庫如何實施監(jiān)督作出具體規(guī)定，人民銀行國庫實際執(zhí)行監(jiān)督工作中缺少系統(tǒng)、完整的制度基礎(chǔ)。新《預(yù)算法》雖然再一次明確了人民銀行經(jīng)理國庫職責(zé)，但對國庫事中監(jiān)督的表述較為原則，加之配套實施細則尚未出臺，導(dǎo)致國庫監(jiān)督職責(zé)缺少明確的執(zhí)行參照標準，國庫監(jiān)督職能難以有效發(fā)揮。

（二）監(jiān)督機制不完善

一是財政專戶的存在削弱了監(jiān)督職能。在商業(yè)銀行開設(shè)的眾多財政專戶，給預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督帶來了很大障礙。二是商業(yè)銀行代理集中支付模式存在缺陷，“代理銀行先墊付，人民銀行后清算”的模式事實上造成了國庫事后被動接受清算、事中監(jiān)督變事后監(jiān)督的局面。三是新年度預(yù)算批準時間滯后導(dǎo)致產(chǎn)生預(yù)算監(jiān)督真空期，在每年人民代表大會對本年度預(yù)算審批通過之前，國庫在尚無正式預(yù)算的情況下仍需辦理預(yù)算支出業(yè)務(wù)，預(yù)算批準時間與預(yù)算年度開始時間不一致，造成國庫按預(yù)算實施監(jiān)督的作用難以有效發(fā)揮。

（三）國庫監(jiān)督手段落后

一是當(dāng)前國庫監(jiān)督模式無法適應(yīng)國庫電子化發(fā)展的需要。國庫監(jiān)督仍采取柜面監(jiān)督、實地檢查等傳統(tǒng)手工監(jiān)督方法，柜面監(jiān)督內(nèi)容主要停留在對各類憑證要素的真實性、完整性和合規(guī)性的審核層面上，實地檢查主要側(cè)重于代理銀行代理國庫相關(guān)業(yè)務(wù)的合規(guī)性上，對國庫業(yè)務(wù)無法做到電子實時監(jiān)督，特別是實施集中支付電子化改革后，在完全電子化、無紙化的支出管理模式下，手工模式的國庫事中監(jiān)督已無法開展。同時，缺乏系統(tǒng)的自動控制，國庫預(yù)算監(jiān)督難度較大。由于政府預(yù)算管理復(fù)雜，預(yù)算收支科目及預(yù)算單位繁多，加之經(jīng)常進行臨時預(yù)算調(diào)整，在沒有系統(tǒng)自動監(jiān)督控制的情況下，僅靠人工監(jiān)督難度極大。二是現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)功能制約了國庫事中監(jiān)督的技術(shù)實現(xiàn)。國庫集中支付電子化系統(tǒng)與國庫TCBS業(yè)務(wù)系統(tǒng)只能通過前置系統(tǒng)與TIPS系統(tǒng)進行電子數(shù)據(jù)交換。目前，國庫集中支付電子化系統(tǒng)尚無數(shù)據(jù)監(jiān)督利用接口，各業(yè)務(wù)系統(tǒng)對國庫事中監(jiān)督功能的實現(xiàn)限制多、難度大。

三、信息化背景下國庫事中監(jiān)督機制建設(shè)構(gòu)想

（一）完善法規(guī)制度，實現(xiàn)制度立庫

加速法律法規(guī)的修訂與完善，明確事中監(jiān)督法律依據(jù)。盡快出臺《預(yù)算法實施條例》，從法律法規(guī)層面明確國庫事中監(jiān)督的職責(zé)、范圍、手段等內(nèi)容，清晰地界定國庫在預(yù)算執(zhí)行中的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，使國庫監(jiān)督真正做到有法可依、有法必依、違法必究。

（二）建立配套完善的國庫事中監(jiān)督機制

一是繼續(xù)控制和清理財政專戶，建立真正的國庫單一賬戶制度。加快推動國庫單一賬戶建設(shè)，確保政府全部收入上繳國庫，所有預(yù)算支出通過國庫撥付，實現(xiàn)“國庫一本賬”核算全國財政收支。二是調(diào)整預(yù)算年度，防止出現(xiàn)監(jiān)督真空期。我國的預(yù)算年度開始時間為每年的1月1日，而預(yù)算批準時間一般為每年的3月份左右。為加強預(yù)算監(jiān)督的科學(xué)性和可操作性，建議將預(yù)算編制、審批與預(yù)算執(zhí)行年度相統(tǒng)一。可考慮對預(yù)算年度進行調(diào)整，將目前的預(yù)算年度由公歷年制改為跨年制，如預(yù)算年度可改為每年4 月 1 日至次年 3 月 31 日，以消除時間差。

（三）開展國庫直接支付，實現(xiàn)“國庫一本賬”

改進國庫集中收付模式，開展國庫直接支付，健全預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督制衡機制。一是開展國庫直接支付的法律依據(jù)已具備。2015年頒布的新《預(yù)算法》在法律上明確國庫作為預(yù)算資金最終集散地的職能。按照國務(wù)院批準的“以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式”的改革方向，財政專戶理應(yīng)逐漸減少直至取消。從國際慣例看，推行國庫集中收付制度的國家，財政資金基本存放在國庫單一賬戶內(nèi)，以財政專戶形式管理的資金很少。二是國庫直接支付技術(shù)條件具備。人民銀行的現(xiàn)代化支付系統(tǒng)已經(jīng)建成且覆蓋全國，國庫具有了和商業(yè)銀行同等快捷的資金清算渠道。同時，隨著三大國庫核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)上線運行，國庫業(yè)務(wù)辦理全面實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、集中化、無紙化，能滿足不同類型預(yù)算資金進入國庫核算的需求，并履行對不同類型預(yù)算資金收支全過程的事中監(jiān)督職能。

開展國庫直接支付的總體思路是：由財政部門或預(yù)算單位直接向人民銀行國庫部門發(fā)出支付指令，國庫通過財政部門在人民銀行開設(shè)的國庫單一賬戶，直接將財政資金支付到收款人或用款單位賬戶。國庫直接支付避免了“先支付、后清算”的支付模式所造成的代理銀行墊付資金和違規(guī)清算問題，節(jié)約了向代理銀行支付的代辦業(yè)務(wù)費，實現(xiàn)了資金支付零在途、零沉淀、零中間環(huán)節(jié)，提升了預(yù)算資金周轉(zhuǎn)的效率，便于國庫對財政資金進行事中監(jiān)督。

（四）開發(fā)國庫事中監(jiān)督系統(tǒng)，實現(xiàn)清算前加入國庫事中監(jiān)督環(huán)節(jié)

依托電子憑證庫數(shù)據(jù)平臺，依據(jù)《國庫集中支付電子化管理接口報文規(guī)范》及《財政國庫電子支付電子憑證庫接口說明》，充分開發(fā)利用電子憑證庫功能應(yīng)用接口，設(shè)計開發(fā)功能完善的直接掛接甚至嵌入國庫集中支付電子化系統(tǒng)的事中監(jiān)督系統(tǒng)，實現(xiàn)對國庫集中支付電子化系統(tǒng)各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的事前、事中、事后監(jiān)督的有機融合。國庫事中監(jiān)督數(shù)據(jù)源來自國庫集中支付電子化系統(tǒng)的電子憑證庫，數(shù)據(jù)交互依賴于電子憑證庫接口，接口分為客戶端接口和服務(wù)端接口兩大類：客戶端接口主要提供憑證簽章、查看及打印等可視化操作;服務(wù)端接口主要提供憑證保存、查詢、狀態(tài)更新及對賬等后臺操作。通過電子憑證庫接口實現(xiàn)對國庫集中支付電子化系統(tǒng)各類業(yè)務(wù)賬戶、憑證、報表、對賬數(shù)據(jù)的實時全面監(jiān)控和深入數(shù)據(jù)挖掘，達到對國庫集中支付電子化業(yè)務(wù)流程各個風(fēng)險點的監(jiān)督控制，實現(xiàn)對財政預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督和代理銀行業(yè)務(wù)行為監(jiān)督的有機融合。

在國庫集中支付監(jiān)督系統(tǒng)中增加預(yù)算控制功能，優(yōu)化國庫集中支付業(yè)務(wù)及其監(jiān)督流程。預(yù)先將從人大獲取的詳細預(yù)算計劃導(dǎo)入系統(tǒng)中，同時，將預(yù)算單位名稱、賬號以及核準開立的財政存款賬戶在系統(tǒng)中進行維護，把預(yù)算計劃與財政部門提供的支付額度和代理銀行提供的支付明細清單進行電子化校驗，審核支出科目是否超出國庫集中支付業(yè)務(wù)范圍，是否存在集中支付額度超過國庫單一賬戶庫存余額情況，在一定程度上避免代理銀行日終墊付資金。利用國庫集中支付事中監(jiān)督系統(tǒng)實行“先監(jiān)督、后支付、再清算”的流程，即財政部門的支付指令先發(fā)送給國庫事后監(jiān)督系統(tǒng)進行審核，系統(tǒng)審核通過后再將支付指令轉(zhuǎn)發(fā)給財政部門及商業(yè)銀行，商業(yè)銀行支付完畢再與國庫進行清算。當(dāng)出現(xiàn)超預(yù)算或向非預(yù)算單位撥款、同名賬戶轉(zhuǎn)賬等非法業(yè)務(wù)時，系統(tǒng)自動進行攔截，同時實現(xiàn)事前審核監(jiān)督和實時事中監(jiān)督，提高監(jiān)督效率。

（五）強化國庫事中監(jiān)督意識，提高人員素質(zhì)

一是強化監(jiān)督意識?；鶎訃鴰煲袑嵽D(zhuǎn)變“重操作、輕監(jiān)督”的工作意識，創(chuàng)新國庫監(jiān)督思維，樹立國庫監(jiān)管與服務(wù)并重的理念。二是豐富國庫人員財稅知識。通過定期或不定期召開聯(lián)席會議、邀請財稅部門專家授課、到財稅部門跟班學(xué)習(xí)、參與財稅部門業(yè)務(wù)培訓(xùn)等多種形式，提高國庫人員財稅政策和業(yè)務(wù)方面知識，使人民銀行國庫人員成為“財稅通”，把好國庫資金進出關(guān)。三是加強人才培養(yǎng)和鍛煉。注重國庫人才隊伍的培養(yǎng)與鍛煉，通過定期舉辦培訓(xùn)、選拔新人、開展國庫檢查等方式提升國庫監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)。

（責(zé)任編輯? ? 劉西順;校對? ?GY，XS）