公眾參與在環(huán)境保護法治中的作用

賀莉

摘 要：如何有效整治環(huán)境污染，是決策者正面臨的一個難題?？傮w上來看，將法律、行政等措施運用于環(huán)境污染整治體系，是當前學(xué)者研究所得出的共識。遺憾的是，這些研究更多的是著眼于法律系統(tǒng)內(nèi)部的重組，而忽略了環(huán)境保護執(zhí)法的自我完善。探討的環(huán)境治理與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系而言，加大環(huán)境處罰和環(huán)境治理力度，并通過天價罰款加大違法成本以警示違法者是當前研究的主流。

關(guān)鍵詞：環(huán)境污染;環(huán)境治理;環(huán)境投訴;環(huán)境保護法治;公眾參與

公眾參與環(huán)境保護乃至整個環(huán)境保護事業(yè)的質(zhì)量，與基層民主、社區(qū)建設(shè)、教育改革和法制建設(shè)密切相關(guān)。在推進環(huán)境保護中，既要注重公益的參與，又要注重利益的參與。在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，完善獎勵舉報制度，通過培訓(xùn)制度和參訪制度完善輿論監(jiān)督。在高度重視社會組織作用的同時，也要高度重視社區(qū)作用。重視項目推廣，利用項目促進公眾參與環(huán)境保護;第五，重視社會發(fā)展，夯實公眾參與環(huán)境保護的社會基礎(chǔ)。

一、運行中的環(huán)境治理現(xiàn)狀

將研究視角定位于行政機關(guān)如何應(yīng)對公眾投訴以及司法機關(guān)如何處理環(huán)境污染事件相關(guān)責(zé)任人?；谘芯恐黝}與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，我們的研究假設(shè)是司法和行政機關(guān)對環(huán)境污染事件的處理有利于經(jīng)濟的發(fā)展，這表現(xiàn)為GDP的增加。之所以是一個假設(shè)，是因為對環(huán)境污染事件的處理可能產(chǎn)生兩種效果：第一種效果是，通過天價罰款或處理環(huán)境污染事件責(zé)任人，造成企業(yè)的停產(chǎn)或破產(chǎn)，從而增加當?shù)氐氖I(yè)率、降低工業(yè)生產(chǎn)總值。第二種效果是，通過對環(huán)境污染事件的處理，起到規(guī)范生產(chǎn)和減少環(huán)境污染事件賠償支出的作用，通過“殺一儆百”而實際上推動企業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)產(chǎn)值的增加?；诖嗽O(shè)想，我們安排了本次調(diào)查和研究。

二、高度重視利益相關(guān)者的參與

從國內(nèi)外環(huán)境實踐來看，公眾參與環(huán)境保護可分為兩類：利益相關(guān)參與（出于保護自身利益的參與）和公益參與（出于利他目的的參與）。公眾參與環(huán)境保護分為兩種模式：“污染驅(qū)動模式”和“世界觀模式”。前者與環(huán)境惡化和受害者的生存密切相關(guān)，受到具體事件的激勵，后者涉及到對地球健康和平衡的考慮?！拔廴掘?qū)動模式”是指利益相關(guān)參與，“世界觀模式”是指公益參與。《指導(dǎo)意見》高度重視公益參與，提出了“鼓勵公益參與，促進環(huán)境公益事業(yè)健康發(fā)展”的循環(huán)。但令人遺憾的是，沒有提到另一種類型的參與，即涉眾參與。利益相關(guān)者的參與對于環(huán)境事業(yè)是非常重要的。①提高管理效率。利益相關(guān)者比其他主體更愿意參與，比其他主體更投入，因此效率更高。試想把一個河道交由周邊居民（河道的清潔關(guān)系到他們的生活質(zhì)量）管理，還是交由利益無關(guān)的外來者管理，哪個更好？顯而易見的是前者。②可以降低管理成本。以污染企業(yè)的監(jiān)管為例，與利益相關(guān)的居民通常與污染企業(yè)非常接近，因此監(jiān)管更方便，成本更低。有時候，監(jiān)督和管理只是“偶然的行為”。在中國，企業(yè)經(jīng)常和政府玩貓捉老鼠的游戲。“白天冒白煙，黑天冒黑煙”是一個生動的寫照。但這種低成本監(jiān)管的根本原因在于，企業(yè)可以避開政府，但卻無法有興趣地避開居民。③我們可以維護我們的環(huán)境權(quán)益。讓利益相關(guān)者參與環(huán)境保護是保護他們環(huán)境利益的最佳途徑。毫無疑問，如果無法參與，那么自利就是一個空洞的詞語。因此，應(yīng)加強利益相關(guān)者的參與，突出其重要地位。此外，在我國以往的環(huán)境保護實踐中，利益關(guān)聯(lián)參與極為不足。

三、重視社會組織在公眾參與環(huán)境保護中的作用

公眾參與本身是無法實現(xiàn)的，在許多情況下，它需要組織起來。因此，社會組織是公眾參與環(huán)境保護的重要載體。該方針高度重視社會組織的作用。它不僅提到了社會組織在公眾參與環(huán)境保護中的作用，還特別列出了如何發(fā)揮社會組織作用的章節(jié)。然而，令人遺憾的是，該指南沒有提到社區(qū)的作用。我們認為，在公眾目前參與環(huán)境保護的情況下，社會組織和社區(qū)都有自己的優(yōu)勢，必須由兩個輪子驅(qū)動。社區(qū)在公眾參與環(huán)境保護中起著重要的作用。其重要性體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，社區(qū)居民的參與是一種生活參與，即他們參與生活，參與生活的方方面面。這種優(yōu)勢是其他學(xué)科（包括社會組織）無法比擬的。其次，社區(qū)具有地方特色，社區(qū)居民的參與可以體現(xiàn)本土化的智慧，這也是任何主體（包括社會組織）所沒有的。例如，在保護世界各地許多漁業(yè)資源方面，對漁業(yè)資源數(shù)量變化的判斷和確定主要取決于社區(qū)的當?shù)刂R。畢竟，社區(qū)比外界更了解魚類資源的季節(jié)性變化、捕撈魚類的最佳時間以及導(dǎo)致捕撈資源隨時間減少的主要因素。而政府在完全“越俎代庖”后，反而導(dǎo)致漁業(yè)資源難以可持續(xù)利用。其三，社區(qū)居民的參與是和諧社會的重要保障。社會的基本單位是社區(qū)，和諧社會的基礎(chǔ)在于和諧社區(qū)。和諧社區(qū)的打造離不開公眾參與，社區(qū)居民積極參與環(huán)境管理，可以增強社會資本，促進和諧社區(qū)建設(shè)乃至和諧社會建設(shè)，這種收獲無疑是巨大的。所以，我們認為《指導(dǎo)意見》應(yīng)該非常重視社區(qū)的作用，并且應(yīng)該包括一個關(guān)于如何發(fā)揮社區(qū)作用的特別章節(jié)——例如，給予社區(qū)更多的權(quán)力來保護居民的環(huán)境權(quán)利;減輕社區(qū)負擔(dān)，讓社區(qū)在保護生態(tài)環(huán)境方面發(fā)揮更大作用;要合理劃分政府與社區(qū)的界限，使兩者相輔相成、相得益彰，共同建設(shè)生態(tài)文明。賦予社會必要的監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮社會對污染企業(yè)的監(jiān)督作用。

四、建議

1.重視環(huán)境污染事件信息來源

目前我國環(huán)境公開主要采取單向形式，因此，應(yīng)將信息公開的主動權(quán)從政府手中轉(zhuǎn)移到公眾手里，依公眾的要求與申請?zhí)峁┉h(huán)境事件的處理結(jié)果。為保證公開信息的全面性、真實性、及時性，應(yīng)由司法、環(huán)境保護部門建立專門系統(tǒng)與平臺。

2.強化公眾參與的對話平臺

構(gòu)建各省、全國統(tǒng)一環(huán)境污染事件統(tǒng)一公示系統(tǒng)與平臺，量化環(huán)境治理現(xiàn)狀，公示環(huán)境處理案件相關(guān)具體數(shù)據(jù)，維護人民群眾知情權(quán)，減少地方保護主義，保護公眾的合法權(quán)益。繼而推進各級部門對全國、各省的污染治理現(xiàn)行情況的了解，促進相關(guān)政策的出臺。

3.量化、透明化數(shù)據(jù)統(tǒng)計

建立群眾專門監(jiān)督平臺，建立平臺管理公示機制，增加群眾的參與度，激勵公眾自覺自愿監(jiān)督環(huán)境污染事件，加強前期預(yù)防的可前瞻性。

參考文獻：

[1]汪洋.中國環(huán)境法治失靈的因素分析，2016.

[2]王明聰.淺談公眾參與在環(huán)境保護法治中的作用，2017.

[3]張秀英，探討公眾參與在環(huán)境保護法治中的作用，2017.