通過執(zhí)行預(yù)算法加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的動(dòng)態(tài)管理

鈄林

摘要：文章在針對(duì)項(xiàng)目單位違法違規(guī)使用財(cái)政專項(xiàng)資金的背景下，分析依據(jù)預(yù)算法對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理的必要性。結(jié)合預(yù)算法的規(guī)定，提出有效實(shí)施財(cái)政專項(xiàng)資金動(dòng)態(tài)管理的對(duì)策建議，希望能夠減少財(cái)政專項(xiàng)資金使用中違法違規(guī)事項(xiàng)的發(fā)生，提高財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效率（此文案例純屬虛構(gòu)）。

關(guān)鍵詞：預(yù)算法；財(cái)政專項(xiàng)資金；項(xiàng)目單位；動(dòng)態(tài)管理

一、財(cái)政專項(xiàng)資金及使用要求

財(cái)政專項(xiàng)資金是指由財(cái)政部門撥付的具有指定用途的建設(shè)性資金。財(cái)政專項(xiàng)資金的使用，要求單獨(dú)核算，?？顚Ｓ茫荒芘沧魉?。

項(xiàng)目單位在使用財(cái)政專項(xiàng)資金時(shí)，要嚴(yán)格遵守預(yù)算法，按規(guī)定的用途撥付和使用，不得自行調(diào)整。財(cái)政專項(xiàng)資金在使用過程中，發(fā)生項(xiàng)目變更或終止的，需按規(guī)定的程序報(bào)財(cái)政部門進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。財(cái)政專項(xiàng)資金在項(xiàng)目實(shí)施期內(nèi)，連續(xù)兩年未用完或尚未列支的，原則上由財(cái)部門進(jìn)行統(tǒng)籌。

二、對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金使用進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理的必要性

財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目目標(biāo)的完成，涉及建設(shè)施工隊(duì)伍的招標(biāo)及貫穿全過程的財(cái)政專項(xiàng)資金使用等事項(xiàng)。很多財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目，時(shí)間緊、任務(wù)重，項(xiàng)目單位側(cè)重于保質(zhì)量、保工期，對(duì)財(cái)政資金的規(guī)范使用兼顧不周，導(dǎo)致財(cái)政資金使用違法違規(guī)。

審計(jì)署2017年第8號(hào)公告《涉農(nóng)水利專項(xiàng)資金審計(jì)結(jié)果》中，列示的財(cái)政專項(xiàng)資金使用過程中主要問題類型有：1. 有關(guān)單位和個(gè)人騙取套取財(cái)政專項(xiàng)資金。部分縣市和有關(guān)單位擠占挪用財(cái)政專項(xiàng)資金。2.招投標(biāo)違法違規(guī)。3.資金撥付不及時(shí)。4.財(cái)政專項(xiàng)資金閑置2年以上。

由此可見，項(xiàng)目單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的動(dòng)態(tài)管理，防止財(cái)政專項(xiàng)資金使用過程中違法違規(guī)事項(xiàng)的發(fā)生，更好的提高財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效率。

項(xiàng)目財(cái)政專項(xiàng)資金的申請(qǐng)，首先由項(xiàng)目單位就新建、擴(kuò)建事項(xiàng)編制項(xiàng)目建議書，向政府管理部門申報(bào)篩選。項(xiàng)目建議書篩選通過后，項(xiàng)目單位編制可行性研究方案，報(bào)政府相關(guān)部門審核批準(zhǔn)，下達(dá)批復(fù)文件（以下簡稱：批復(fù)），列入財(cái)政預(yù)算。政府部門下達(dá)的批復(fù)中，有明確的項(xiàng)目單位、項(xiàng)目規(guī)模及內(nèi)容、項(xiàng)目總投資、資金來源及建設(shè)工期和招標(biāo)核準(zhǔn)意見等內(nèi)容。項(xiàng)目單位必須根據(jù)批復(fù)使用財(cái)政專項(xiàng)資金。財(cái)政部門和審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)檢查項(xiàng)目單位使用財(cái)政專項(xiàng)資金的情況，有權(quán)對(duì)使用過程中的違規(guī)違紀(jì)行為，按照預(yù)算法等法律法規(guī)的規(guī)定追究責(zé)任。

三、嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理的對(duì)策

項(xiàng)目單位嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法，財(cái)政專項(xiàng)資金的動(dòng)態(tài)管理有法可依，有章可循，就能有效的實(shí)施對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的管理。

（一）加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理，防止套取財(cái)政專項(xiàng)資金

有的項(xiàng)目單位在項(xiàng)目實(shí)施過程中，由于管理不規(guī)范，約束監(jiān)督制度不健全，業(yè)務(wù)部門超出批復(fù)范圍違規(guī)使用資金，財(cái)務(wù)部門超出批復(fù)范圍違規(guī)撥付資金，財(cái)政專項(xiàng)資金被有關(guān)單位和個(gè)人騙取套取。

【例1】：在某新校區(qū)建設(shè)的財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目中，業(yè)務(wù)部門通過“工作聯(lián)系單”及“現(xiàn)場(chǎng)簽證”的形式，確認(rèn)100萬元的家屬住宅刮瓷粉和屋頂補(bǔ)漏作為該項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容。財(cái)務(wù)部門根據(jù)業(yè)務(wù)部門的支付申請(qǐng)，從該項(xiàng)目的資金中撥付100萬元，導(dǎo)致該項(xiàng)目財(cái)政專項(xiàng)資金100萬元被騙取套取。

項(xiàng)目單位在財(cái)政專項(xiàng)資金使用過程中，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法（2014年修正）》第十三條各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號(hào)）按規(guī)定的用途撥付和使用財(cái)政資金的規(guī)定，建立和完善動(dòng)態(tài)管理約束監(jiān)督機(jī)制。財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門相互監(jiān)督，相互制約，業(yè)務(wù)部門不能超出項(xiàng)目批復(fù)范圍使用資金，財(cái)務(wù)部門不能超出目項(xiàng)批復(fù)范圍撥付資金，就能有效控制財(cái)政專項(xiàng)資金被有關(guān)單位和個(gè)人騙取套取的事項(xiàng)發(fā)生。

（二）加強(qiáng)動(dòng)態(tài)精細(xì)化管理，防范挪用財(cái)政專項(xiàng)資金

有的項(xiàng)目單位在項(xiàng)目實(shí)施過程中，由于管理粗放，相關(guān)工作人員不完全了解批復(fù)中的項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容。為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，業(yè)務(wù)部門超出項(xiàng)目的批復(fù)范圍使用資金，財(cái)政部門超出項(xiàng)目的批復(fù)范圍撥付資金，且未按規(guī)定報(bào)財(cái)政部門調(diào)整預(yù)算，構(gòu)成擠占挪用財(cái)政專項(xiàng)資金。

【例2】：在某土地整治的財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目中，初步設(shè)計(jì)時(shí)，未考慮到桔桿及其他廢渣燃燒時(shí)的煙塵污染，批復(fù)中無焚燒爐購置的建設(shè)內(nèi)容，項(xiàng)目單位為了更好的實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，擅自超出批復(fù)范圍用該項(xiàng)目的財(cái)政專用資金，增購焚燒爐一批，未報(bào)財(cái)政部門調(diào)整預(yù)算。

項(xiàng)目單位在項(xiàng)目實(shí)施過程中，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法（2014年修正）》第六十九條在預(yù)算執(zhí)行中，各級(jí)政府對(duì)于必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號(hào)）嚴(yán)格按照規(guī)范的程序和要求編報(bào)預(yù)決算，按規(guī)定的用途撥付和使用財(cái)政資金，預(yù)決算編報(bào)都要做到程序合法、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、情況真實(shí)、內(nèi)容完整的規(guī)定，加強(qiáng)精細(xì)化管理。將項(xiàng)目預(yù)算支出公開透明，讓相關(guān)工作人員知悉項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容及資金的使用范圍，對(duì)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)必須發(fā)生的超出批復(fù)范圍的事項(xiàng)，按規(guī)定報(bào)財(cái)政部門調(diào)整預(yù)算，就能有效控制擠占挪用財(cái)政專項(xiàng)資金事項(xiàng)的發(fā)生。

（三）加強(qiáng)合同動(dòng)態(tài)管理，防止招投標(biāo)違法違規(guī)

1. 合同訂立階段

有的項(xiàng)目單位對(duì)合同管理不嚴(yán)格。在合同訂立階段，與依法通過招、投標(biāo)程序選定的合作者所訂立的合同，合同內(nèi)容與招、投標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致，導(dǎo)致招投標(biāo)違法違規(guī)。

【例3】：在某學(xué)校智能化校園建設(shè)的財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目中，甲、乙雙方簽訂的合同文件對(duì)某大型設(shè)備的型號(hào)、規(guī)格的約定，與招、投標(biāo)文件中該設(shè)備的型號(hào)、規(guī)格不符，性能低于招、投標(biāo)文件規(guī)定。

項(xiàng)目單位在項(xiàng)目實(shí)施過程中，根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕96號(hào)）第四條委托其他單位完成的工作任務(wù)，應(yīng)按照政府采購和政府購買服務(wù)有關(guān)規(guī)定實(shí)施?！吨腥A人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法（2017年修正）》第四十六條招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議的規(guī)定，加強(qiáng)合同動(dòng)態(tài)管理。在合同訂立階段，不簽訂與招、投標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性背離的合同，就能有效控制招投標(biāo)違法違規(guī)事項(xiàng)的發(fā)生。

2. 合同履行期間

有的項(xiàng)目單位在合同履行過程中疏于合同管理，簽署背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議，構(gòu)成招投標(biāo)違法違規(guī)。

【例4】：在某學(xué)校智能化校園建設(shè)的財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目中，承建方實(shí)際提供大型設(shè)備的規(guī)格、型號(hào)與招、投標(biāo)文件（或合同文件）中設(shè)備的規(guī)格、型號(hào)不符，性能低于招、投標(biāo)文件（或合同文件）的要求。項(xiàng)目單位通過“工作聯(lián)系單”及“變更簽證”同意該設(shè)備變更。項(xiàng)目單位簽署的同意該設(shè)備變更的“工作聯(lián)系單”及“現(xiàn)場(chǎng)簽證”，屬另行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。

項(xiàng)目單位在項(xiàng)目實(shí)施過程中，根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕96號(hào)）第四條委托其他單位完成的工作任務(wù)，應(yīng)按照政府采購和政府購買服務(wù)有關(guān)規(guī)定實(shí)施?！吨腥A人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法（2017年修正）》第四十六條招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議的規(guī)定，加強(qiáng)合同動(dòng)態(tài)管理。在合同履行階段，不確認(rèn)背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的“工作聯(lián)系單”及“現(xiàn)場(chǎng)簽證”等其他協(xié)議，就能有效控制招投標(biāo)違法違規(guī)事項(xiàng)的發(fā)生。

（四）加強(qiáng)業(yè)務(wù)部門動(dòng)態(tài)管理，控制資金撥付及驗(yàn)收不及

有的項(xiàng)目單位業(yè)務(wù)部門管理松散，未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過程中的偏差，導(dǎo)致項(xiàng)目不能按時(shí)驗(yàn)收、資金撥付不及時(shí)的事項(xiàng)產(chǎn)生。

【例5】：在某新建校區(qū)財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目中，消防工程要求水管是管徑DN200、DN180、DN100、DN80、DN40的鍍鋅鋼管，業(yè)務(wù)部門未按規(guī)定及時(shí)對(duì)工程的完成進(jìn)度、質(zhì)量進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)證，直到該工程驗(yàn)收時(shí)，才發(fā)現(xiàn)水管僅有管徑DN100、DN40、DN20的鍍鋅鋼管，不能滿足設(shè)計(jì)要求，驗(yàn)收不合格，該項(xiàng)目的財(cái)政專項(xiàng)資金款不能撥付。

項(xiàng)目單位在項(xiàng)目實(shí)施過程中，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號(hào)）嚴(yán)格按照預(yù)算、用款計(jì)劃、項(xiàng)目進(jìn)度、有關(guān)合同和規(guī)定程序及時(shí)辦理資金支付，涉及政府采購的應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行政府采購有關(guān)規(guī)定的規(guī)定，加強(qiáng)業(yè)務(wù)部門動(dòng)態(tài)管理。要求業(yè)務(wù)部門及時(shí)對(duì)項(xiàng)目的完工進(jìn)度及項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)證，對(duì)不符合設(shè)計(jì)要求的部份，立即要求承建方采取措施進(jìn)行改正。根據(jù)合同約定以及實(shí)際完成工作進(jìn)度提出支付申請(qǐng)，財(cái)務(wù)部門及時(shí)審核撥付進(jìn)度款項(xiàng)，能有效控制項(xiàng)目資金撥付及驗(yàn)收不及時(shí)事項(xiàng)發(fā)生。

（五）加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門動(dòng)態(tài)管理，有效控制資金閑置事項(xiàng)發(fā)生

1. 已完成項(xiàng)目的資金閑置

有的項(xiàng)目單位在項(xiàng)目目標(biāo)完成后，財(cái)務(wù)部門管理意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)已完成的項(xiàng)目，不及時(shí)編報(bào)竣工財(cái)務(wù)決算，導(dǎo)致未列支的財(cái)政專項(xiàng)資金長期掛賬，財(cái)政專項(xiàng)資金閑置。

【例6】：某財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目，2016年7月已竣工驗(yàn)收，截至2017年12月，項(xiàng)目單位尚未編報(bào)竣工財(cái)務(wù)決算，財(cái)政專項(xiàng)資金結(jié)余長期掛賬閑置。

項(xiàng)目單位在項(xiàng)目的實(shí)施過程中，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法（2014年修正）》第四十二條第二款各部門、各單位上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金按照國務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定辦理?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號(hào)）各部門、各單位上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金按照財(cái)政部的規(guī)定辦理。要加大結(jié)轉(zhuǎn)資金統(tǒng)籌使用力度，對(duì)不需按原用途使用的資金，可按規(guī)定統(tǒng)籌用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亟需資金支持的領(lǐng)域的規(guī)定，加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門動(dòng)態(tài)管理。在項(xiàng)目目標(biāo)完后，財(cái)務(wù)部門及時(shí)編報(bào)竣工決算，將財(cái)政專項(xiàng)資金結(jié)余報(bào)財(cái)政部門，由財(cái)政部門統(tǒng)一安排，就能有效控制已完成項(xiàng)目的資金閑置事項(xiàng)發(fā)生。

2. 暫緩執(zhí)行項(xiàng)目的資金閑置

有的項(xiàng)目單位在項(xiàng)目實(shí)施過程中，財(cái)務(wù)部門管理意識(shí)薄弱，對(duì)暫緩執(zhí)行超過兩年的項(xiàng)目，未按規(guī)定將項(xiàng)目暫緩執(zhí)行的情況報(bào)財(cái)政部門，造成財(cái)政專項(xiàng)資金閑置。

【例7】：某財(cái)政資金專項(xiàng)治理項(xiàng)目，項(xiàng)目開工平場(chǎng)后，受城市道路管網(wǎng)改造的影響，被要求暫緩執(zhí)行，停工期超過2年。項(xiàng)目單位未及時(shí)將此情況報(bào)告財(cái)政部門，財(cái)政專項(xiàng)資金掛賬閑置。

項(xiàng)目單位在項(xiàng)目的實(shí)施過程中，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法（2014年修正）》第四十二條第二款各部門、各單位上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金按照國務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定辦理?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號(hào)）各部門、各單位上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金按照財(cái)政部的規(guī)定辦理。要加大結(jié)轉(zhuǎn)資金統(tǒng)籌使用力度，對(duì)不需按原用途使用的資金，可按規(guī)定統(tǒng)籌用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亟需資金支持的領(lǐng)域的規(guī)定，加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門動(dòng)態(tài)管理。對(duì)暫緩執(zhí)行的項(xiàng)目，要求財(cái)務(wù)部門對(duì)長期掛賬的財(cái)政專項(xiàng)資金，按規(guī)定報(bào)財(cái)政部門，服從財(cái)政部門的統(tǒng)一安排，能有效控制暫緩執(zhí)行項(xiàng)目資金閑置事項(xiàng)發(fā)生。