農(nóng)村貧困老人精準(zhǔn)救助機(jī)制研究

劉陽陽

摘要：農(nóng)村貧困老人社會救助存在救助對象識別模糊、救助項目設(shè)計寬泛、救助資金管理混亂等機(jī)制困境。循環(huán)積累因果關(guān)系的下降循環(huán)理論和“精準(zhǔn)扶貧”理論對此具有理論解釋力，并能提供對策啟示，農(nóng)村貧困老人救助機(jī)制必須立足“精準(zhǔn)”，精準(zhǔn)確定救助對象、精準(zhǔn)設(shè)計救助項目、精準(zhǔn)管理救助資金，構(gòu)建適合農(nóng)村貧困老人的精準(zhǔn)化救助機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村老年貧困人口；精準(zhǔn)救助；機(jī)制建構(gòu)

農(nóng)村貧困老人是貧困人口中最困難的群體，也是社會救助工作的重點和難點。農(nóng)村老年人口由于長期務(wù)農(nóng)導(dǎo)致身體素質(zhì)下降，加之年齡增長導(dǎo)致身體機(jī)能衰弱，相對于青壯年來說更容易陷入貧困。如何對貧困群體實施有效且有針對性的社會救助，構(gòu)建一個針對農(nóng)村老年貧困人口的精準(zhǔn)救助機(jī)制，是當(dāng)前社會亟需解決的重大現(xiàn)實問題。

一、研究綜述

社會救助制度作為一項解除社會困難群體生存危機(jī)的重要民生制度，自社會保障制度建立以來，受到國內(nèi)學(xué)者廣泛關(guān)注。梳理和總結(jié)現(xiàn)有文獻(xiàn)，學(xué)術(shù)界研究關(guān)注視角主要包括救助對象研究、救助政策研究和救助經(jīng)驗總結(jié)三大模塊。

（一）研究現(xiàn)狀

1. 救助對象研究

社會救助領(lǐng)域?qū)ι鐣戎鷮ο箢H為關(guān)注，主要集中在農(nóng)民工、殘疾人及留守兒童問題。如徐增陽，付守芳認(rèn)為需要把農(nóng)民工納入城市社會救助范圍；葉子鵬關(guān)注對城市外來弱勢群體救助和管理新模式，主張?zhí)岣呔戎c管理的科學(xué)性和有效性；張梓英關(guān)注留守兒童社會救助主體方面，重視農(nóng)村基層社會組織對留守兒童的重要作用，認(rèn)為可為留守兒童提供專業(yè)輔導(dǎo)、教育和服務(wù)，彌補(bǔ)政府救助不足。

2. 救助政策研究

相當(dāng)一部分學(xué)者關(guān)注社會救助政策研究領(lǐng)域，主要集中在現(xiàn)存救助制度存在諸多矛盾與漏洞，提出對制度進(jìn)行改革、完善與創(chuàng)新方面。如鄭功成提出制度改革的成敗取決于制度目標(biāo)定位、制度安排設(shè)計與技術(shù)方案選擇三大要素。關(guān)信平從構(gòu)建更加積極的社會救助制度入手，關(guān)注社會救助在整個社會政策體系中的作用。彭華民從制度創(chuàng)新角度出發(fā)，主張從制度范式嵌入、理念轉(zhuǎn)型、福利提供方面來對制度進(jìn)行構(gòu)建。

3. 救助經(jīng)驗總結(jié)

另有部分學(xué)者把目光聚焦于社會救助制度國際比較，著重強(qiáng)調(diào)通過借鑒國外經(jīng)驗完善法律體系、提高救助水平，建立綜合性的救助制度。如張彥軍從救助理念和政策角度入手，提倡要通過多渠道籌資管理建立起綜合型社會救助制度。鐘玉英從增強(qiáng)發(fā)展性救助理念、加強(qiáng)法制建設(shè)、提升制度設(shè)計系統(tǒng)性等方面來完善救助制度。楊成波，蘇秋陽從發(fā)達(dá)國家重視教育、醫(yī)療等社會資源視角出發(fā)，主張?zhí)嵘鐣蓡T特別是弱勢群體的可行能力。

（二）研究述評

社會救助制度從建立發(fā)展到當(dāng)今，圍繞救助對象、救助政策和救助經(jīng)驗總結(jié)等研究對社會救助問題解決做出了方向性指引，為社會救助工作開展提供了諸多有益啟示，但救助施策在精細(xì)化方面力度稍顯薄弱，宏觀構(gòu)建較多，微觀精細(xì)化建設(shè)較少，對系統(tǒng)救助機(jī)制的構(gòu)建研究存在不足。

二、研究理論基礎(chǔ)

解決農(nóng)村老年貧困人口社會救助問題，循環(huán)積累因果關(guān)系理論揭示了貧困問題發(fā)生的根源，精準(zhǔn)扶貧理論為社會救助精細(xì)劃機(jī)制構(gòu)建提供對策指引。

（一）循環(huán)積累因果關(guān)系理論

繆爾達(dá)爾循環(huán)積累因果關(guān)系理論認(rèn)為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于一個動態(tài)發(fā)展過程，貧困是由社會、經(jīng)濟(jì)、政治、制度等多方面互為因果的各要素綜合影響結(jié)果，呈現(xiàn)“循環(huán)積累”發(fā)展態(tài)勢，他低收入使得發(fā)展中國家陷入貧困的累積下降式循環(huán)困境之中，伴隨時間推移，上升循環(huán)和下降循環(huán)所造成的差距越拉越大。我國農(nóng)村貧困老人掌握較少社會資源且自身生理機(jī)能弱化，屬于貧困人群中的弱勢群體，依照循環(huán)積累因果關(guān)系理論，若不采取必要且有效的措施，必將使得貧困問題釀成下降式累積循環(huán)，這對貧困老人自身、家庭、農(nóng)村以至于整個中國社會的可持續(xù)來說，都是一個阻礙發(fā)展的重要因素。

（二）精準(zhǔn)扶貧理論

精準(zhǔn)扶貧理論由習(xí)近平在2013年湖南湘西考察時提出，十八屆五中全會進(jìn)一步提出要全面實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策。其理念具體是指針對不同貧困戶狀況、不同貧困區(qū)域，運用差別化和有效方式對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理、精準(zhǔn)考核的治貧方式。社會救助精準(zhǔn)實施，是社會救助實施方式對國家脫貧攻堅戰(zhàn)略精準(zhǔn)化目標(biāo)的積極回應(yīng)。農(nóng)村貧困老人這一群體不同于一般貧困人群，要想對其實現(xiàn)有效救助，必須根據(jù)貧困老人自身特殊性，運用精準(zhǔn)扶貧這一政策理念，對其實施精準(zhǔn)救助。

三、農(nóng)村貧困老人救助現(xiàn)狀分析

現(xiàn)有社會救助制度自建立以來在農(nóng)村地區(qū)取得了明顯成效，在宏觀層面不僅保障了農(nóng)村困難群體基本生活，有力推動了經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步，但在微觀層面上對農(nóng)村貧困老年群體救助還存在救助對象瞄準(zhǔn)模糊、救助項目設(shè)計寬泛、救助資金管理混亂等問題。

（一）救助對象瞄準(zhǔn)模糊

當(dāng)前，針對貧困老年群體識別模糊是農(nóng)村社會救助中存在的普遍現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在三個方面：一是救助對象認(rèn)定方面，需要救助的農(nóng)村貧困老年群體未能得到準(zhǔn)確剝離。目前農(nóng)村的救助對象認(rèn)定實際操作過程中出現(xiàn)大量“漏保”、“錯?！爆F(xiàn)象；二是救助標(biāo)準(zhǔn)方面，救助標(biāo)準(zhǔn)單一，沒有考慮到救助群體的特殊性。農(nóng)村的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)，沒有根據(jù)被救助對象的年齡、勞動能力以及致貧原因來加以區(qū)分，社會救助實施效率低下；三是救助分層方面，群體劃分不明顯，沒有根據(jù)救助群體特殊性進(jìn)行精細(xì)劃分。

（二）救助項目設(shè)計寬泛

現(xiàn)階段，農(nóng)村社會救助項目過于泛化已是不爭事實，救助項目設(shè)計靶向需求不到位，使得服務(wù)與需求發(fā)生錯位，導(dǎo)致救助效率低下，進(jìn)而救助效果不佳。中國社會救助制度目前共分為三大塊，分別是針對低保和特困人員供養(yǎng)的長期生活類救助，關(guān)于醫(yī)療、教育、住房和就業(yè)方面的專項分類救助以及有關(guān)受災(zāi)等的臨時應(yīng)急類救助。農(nóng)村老年貧困人口主要面臨缺少基本生活照料、精神貧困和遭受嚴(yán)重的疾病困擾的威脅，目前的救助措施未能很好地匹配這些需求。

（三）救助資金管理混亂

政府專項救助資金是保障農(nóng)村貧困老年群體物質(zhì)生活需求的重要支撐，近年來，由于救助資金管理不明晰，資金發(fā)力不精準(zhǔn)，農(nóng)村老人生活沒有得到應(yīng)有保障。目前農(nóng)村地區(qū)社會救助資金管理混亂主要表現(xiàn)在：一是資金結(jié)構(gòu)設(shè)計不完整、劃撥單一，沒有設(shè)置專門針對老人的專項救助資金；二是救助機(jī)構(gòu)管理方式落后，財政管理體制不完善；三是救助資金缺乏有效的管理與監(jiān)督，政府職能部門對救助項目缺乏事前、事中、事后全方位動態(tài)跟蹤監(jiān)督，導(dǎo)致大量救助資金被挪用或截留，資金使用效益不佳。

四、農(nóng)村貧困老人精準(zhǔn)救助成功實踐案例及機(jī)制構(gòu)建

精準(zhǔn)扶貧政策自2013年提出以來，各地響應(yīng)政策號召開展精準(zhǔn)化社會救助，取得了一系列顯著成效，主要代表地區(qū)及做法有以下幾點。

（一）成功實踐案例

1. 打好精準(zhǔn)救助“組合拳”

湖北省宜昌市在2016年根據(jù)精準(zhǔn)扶貧政策要求，出臺《宜昌市農(nóng)村低保兜底與精準(zhǔn)脫貧銜接工作實施方案》，通過識別貧困對象、整合救助資金拔高救助標(biāo)準(zhǔn)、精細(xì)劃分醫(yī)療救助等，對農(nóng)村貧困人口開展精準(zhǔn)救助行動。具體做法有：準(zhǔn)確劃分救助對象，為農(nóng)村低保、五保對象建檔立卡；市民政系統(tǒng)通過盤活資金存量、整合民政資金，再次提高全市農(nóng)村低保、五保標(biāo)準(zhǔn)；按照“分類救助、重點保障、極困重救”原則，創(chuàng)新醫(yī)療救助模式，積極開展醫(yī)療專項救助。

2. 精準(zhǔn)救助助力精準(zhǔn)扶貧

四川省成都市自2015年來不斷完善市政府社會救助制度體系，通過救助及時性與救助對象差別化救助，力求社會救助工作助力精準(zhǔn)扶貧。主要體現(xiàn)在：一是創(chuàng)新管理機(jī)制，提升救助及時性、精準(zhǔn)性。利用村各級干部建立困難群眾主動發(fā)現(xiàn)機(jī)制，完善基層業(yè)務(wù)服務(wù)部門管理，完善申請救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查及資金發(fā)放、公示、監(jiān)督各大環(huán)節(jié)；二是堅持分類施策、提升救助針對性。將低保對象分層分級救助，避免社會救助“一刀切”懸崖效應(yīng)。

3. 社會救助與精準(zhǔn)扶貧協(xié)同發(fā)展

云南省大理州民政與扶貧等部門從2016年就開始協(xié)同努力，從救助對象與救助資金精細(xì)化管理入手，細(xì)化工作措施助力脫貧攻堅。其主要包括：一是建立貧困人口精準(zhǔn)識別數(shù)據(jù)庫，把年齡、健康狀況、家庭結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)現(xiàn)狀、致貧原因等要素納入建檔立卡中，為精準(zhǔn)施策提供依據(jù)；二是通過加強(qiáng)社會救助資金管理，強(qiáng)化內(nèi)部控制措施，規(guī)范社會救助資金運行，做到救助資金封閉運行。

（二）精準(zhǔn)救助機(jī)制構(gòu)建

社會救助管理走向精細(xì)化、個案化已是大勢所趨，機(jī)制構(gòu)建能為救助問題解決提供系統(tǒng)有效解決對策，基于現(xiàn)階段社會救助在救助對象識別、救助項目安排以及救助資金管理方面未能做到精細(xì)劃分，依據(jù)循環(huán)積累因果關(guān)系理論中的貧困導(dǎo)致下降式累積循環(huán)和精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)與要求，糅合當(dāng)今農(nóng)村老年貧困人口實際需求，特提出以下對策，具體措施有以下幾點。

1. 精準(zhǔn)確定救助對象

精準(zhǔn)識別救助對象，是開展農(nóng)村貧困老人精準(zhǔn)救助工作的首要前提。救助對象的選擇與瞄準(zhǔn)是實現(xiàn)精準(zhǔn)救助以及資源有效利用的前提，而瞄準(zhǔn)救助對象是這項制度能否有效運行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，需要利用現(xiàn)代先進(jìn)技術(shù)完善農(nóng)民家庭收入調(diào)查的方法，準(zhǔn)確剝離出農(nóng)村地區(qū)亟待救助的老年貧困人群。其次，根據(jù)老年貧困人群的勞動能力，細(xì)分為A、B、C三個級別。將完全喪失勞動能力，長年陷入困境的家庭，列為重點保障A類對象；把具有部分勞動能力，患有殘疾或飽受慢性病困擾人群，列為中等保障B類對象；對完全具備勞動能力，身體健康的老人歸為需要基本保障的C類對象。最后，根據(jù)依照劃分出的人群，進(jìn)行分類施保、精準(zhǔn)幫扶。

2. 精準(zhǔn)設(shè)計救助項目

精準(zhǔn)設(shè)計與實施社會救助項目，是農(nóng)村貧困老人精準(zhǔn)救助的核心與關(guān)鍵。針對不同勞動能力老人，對其提供針對性服務(wù)，可從基本生活、精神慰藉以及醫(yī)療服務(wù)三方面入手。首先，在基本生活照料方面，需根據(jù)老年人群的勞動能力實行分層分類救助。針對A類完全喪失勞動能力對象，需要政府提供資金或人力進(jìn)行重點供養(yǎng)；針對B類具有部分勞動能力且伴隨著大病、慢性病困擾的中等保障對象，政府可以采用現(xiàn)金、實物和服務(wù)的方式，對其進(jìn)行重點關(guān)照；針對C類完全具備勞動能力、身體健康的低齡老年貧困人群，政府可以在低保供養(yǎng)的基礎(chǔ)上，給他們提供一定的扶持讓他們進(jìn)行再就業(yè)。其次，在精神慰藉方面，需要依據(jù)現(xiàn)有農(nóng)村的實際情況開展關(guān)懷救助。一是政府要加強(qiáng)農(nóng)村敬老愛老的家庭美德教育，做好教育宣傳工作；二是要重視農(nóng)村村委會的作用，積極開展適宜農(nóng)村老人的娛樂活動；三是積極組織志愿者的敬老愛老活動，豐富老人日常生活；再次，在醫(yī)療服務(wù)方面，需要建立綜合性、多層次的醫(yī)療救助體系。在精準(zhǔn)救助老年貧困人口時，必須著重關(guān)注醫(yī)療領(lǐng)域，總的來說，需要從制度的可及性、政策的專項性和支付水平提升三個視角來設(shè)計實施。

3. 精準(zhǔn)管理救助資金

精準(zhǔn)建立、使用與管理救助資金，是精準(zhǔn)救助農(nóng)村貧困老人的重要物質(zhì)保障。具體來說有：一、建立貧困老人救助專項資金，增強(qiáng)貧困人口救助資金保障。二、嚴(yán)格把控資金運行環(huán)節(jié)，確保資金發(fā)放及時、使用到位。三、加強(qiáng)社會救助資金監(jiān)管力度，防止資金低效率運作。一方面，在資金發(fā)放時，救助資金需實行社會化發(fā)放，由金融機(jī)構(gòu)代發(fā)，確保資金安全運行；在使用時，應(yīng)將資金具體使用情況在鄉(xiāng)村民生平臺上給與公示，接受村民的社會化監(jiān)督，防止資金的截留、挪用和擠占現(xiàn)象發(fā)生。另一方面，應(yīng)做到在市、縣、鄉(xiāng)、村各個環(huán)節(jié)分級把關(guān)、層層監(jiān)管，力求做到專項基金?？顚Ｓ?，最終實現(xiàn)對農(nóng)村貧困老年人的精準(zhǔn)救助。

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（作者單位：上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院）