行政訴訟案倒指導(dǎo)制度：問題與出路

邵棟豪

摘要：行政訴訟指導(dǎo)案例具有統(tǒng)一司法尺度、明確法律規(guī)范的含義等作用。目前，最高法院遴選的行政訴訟指導(dǎo)存在裁判要點提煉水平較低、“帶病”入選情況嚴(yán)重、輕視權(quán)利救濟(jì)的思維嚴(yán)重以及重復(fù)或變相重復(fù)法律法規(guī)和司法解釋等四大弊端，從而使得指導(dǎo)案例與其應(yīng)有功能相去甚遠(yuǎn)。為此，可考慮就以下四方面從深度和廣度上進(jìn)行改進(jìn)，以體現(xiàn)指導(dǎo)案例的應(yīng)有功能：（1）加強(qiáng)對指導(dǎo)案例的研究以提高裁判要點的提煉水平；（2）建立指導(dǎo)案例公示制度以防止“帶病”入選；（3）堅持權(quán)利救濟(jì)導(dǎo)向以糾正偏重權(quán)力監(jiān)督的目標(biāo)偏好；（4）突出裁判要點的先導(dǎo)功能以避免重復(fù)或變相重復(fù)法規(guī)和司法解釋。

關(guān)鍵詞：指導(dǎo)案例；類型；主要問題；改進(jìn)路徑

中圖分類號：D925.11 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1008-5831（2017）06-0102-09

把案例指導(dǎo)制度提升為司法制度是中央司法改革的重大舉措，為貫徹這一精神，2010年最高法院發(fā)布《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）作為各級法院遴選、上報及發(fā)布案例的依據(jù)。本文的基本立場是堅持行政訴訟的權(quán)利救濟(jì)原則，并以此作為衡量和分析具體行政行為合法與合理與否的工具，進(jìn)而就行政訴訟指導(dǎo)案例的編選提出相應(yīng)的改革措施。堅持行政訴訟的權(quán)利救濟(jì)原則，主要原因在于，司法救濟(jì)是權(quán)利救濟(jì)的最終手段，法治社會應(yīng)確保公民的合法權(quán)益一旦受到侵犯能最終獲得有效的司法救濟(jì)。立基于此，對最高法院發(fā)布的9個指導(dǎo)案例進(jìn)行分析研判，歸納其隸屬的類型并指出其蘊(yùn)含的優(yōu)劣特點，并由此對行政訴訟案例指導(dǎo)制度的未來走勢提出自己的觀點。

一、行政訴訟指導(dǎo)案例的主要類型及評析

截至2016年5月，最高法院共發(fā)布指導(dǎo)案例11批56個，其中行政訴訟案例9個，約占16.1%?？傮w而言，上述案例可分為以下四種類型。

（一）示范司法型

包括指導(dǎo)案例5號、21號、40號、41號。

關(guān)于指導(dǎo)案例5號，筆者認(rèn)為：（1）該案例無論案情還是裁判要點，均鮮有新意。與《規(guī)定》第2條的五項內(nèi)容并無多大關(guān)系，無非是指導(dǎo)法官按部就班地適用法律，但所有適用的條文幾乎均為套用，并無新的信息傳達(dá)給法官。這與其說是為類似裁判樹立參考性標(biāo)本，倒不如說是政府向公眾宣誓保障其權(quán)利的決心，與司法的功能相去甚遠(yuǎn)。（2）將本案作為指導(dǎo)案例，可能更著重于強(qiáng)調(diào)最高法院的立場，即向下級法院明示，遇有類似情形，可徑行裁判。本案的裁判要點并不涉及其他深層次內(nèi)容，主要是通過示范司法的方式告誡法官類似案件的處理方式和可能涉及的法律條文。（3）該案例與《規(guī)定》第2條的五項要求貌似能對號入座的或許是“具有典型性”這一要件，但仔細(xì)分析不難發(fā)現(xiàn)，該案例也并不具有典型性，因為司法實踐中涉及法律位階問題的案例屢見不鮮。

對于指導(dǎo)案例21號，筆者認(rèn)為，該案例仍然是以示范司法的方式向各級法院傳授類似案件的處理方式。案情并不符合《規(guī)定》第2條的任意一項，裁判要點冗長繁瑣且有些拗口，稍加分析便可發(fā)現(xiàn)，該案本就存在兩層法律關(guān)系：一是秋實公司的地下防空設(shè)施建設(shè)義務(wù)，二是在上述基礎(chǔ)上政府對秋實公司“免收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等各種行政事業(yè)性收費”的權(quán)力。秋實公司應(yīng)當(dāng)履行修建地下防空設(shè)施的義務(wù)而未履行，呼市人防辦當(dāng)然不應(yīng)對秋實公司“免收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等各種行政事業(yè)性收費”。上述兩層法律關(guān)系清晰，司法工作人員較易理順，不可能混淆，也無需歸納如此繁瑣拗口的裁判要點。當(dāng)然，上述弊端的存在也對指導(dǎo)案例裁判要點的提煉提出了更高要求。

指導(dǎo)案例40號孫立興訴天津新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)勞動人事局工傷認(rèn)定案主要是關(guān)于對工作原因和工作場所的解釋問題。從案件所涉焦點看，該案本不應(yīng)成為指導(dǎo)案例，因為“工作原因”和“工作場所”的含義通過平義解釋即可獲得正確答案，只要將“工作原因”平義解釋為為完成工作而實施某種行為的原因，將“工作場所”平義解釋為為完成工作而實施某種行為的場所而非僅指辦公場所，本案便可得到圓滿解決。至于裁判要點中的第三點——職工的過失問題一則根本不應(yīng)作為裁判要點單列，是在原原本本地復(fù)述《工傷保險條例》的有關(guān)內(nèi)容。

指導(dǎo)案例41號宣懿成等訴浙江省衢州市國土資源局收回國有土地使用權(quán)案也是示范司法的典型案例。從案情到裁判，本案并無可圈可點之處，裁判要點的概括也是在重復(fù)1990年《行政訴訟法》第32條的內(nèi)容。

（二）樹立標(biāo)桿型

主要包括指導(dǎo)案例26號、38號和39號。

（1）指導(dǎo)案例26號。近年來，行政機(jī)關(guān)在網(wǎng)上辦公、數(shù)據(jù)電文處理等方面取得了較大發(fā)展，網(wǎng)上辦公的方便迅捷和透明化，對行政機(jī)關(guān)來說既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。該案例側(cè)重回應(yīng)在網(wǎng)上辦公的新形勢下數(shù)據(jù)電文的效力這一社會熱點問題；在申請政府信息公開的過程中，申請人面對的是行政機(jī)關(guān)或有關(guān)職能部門，而非其內(nèi)部機(jī)構(gòu)，內(nèi)部流程的運作不得對抗法定時效期間，公民、法人或其他組織的合法權(quán)利不應(yīng)因內(nèi)部流程而受到影響；“相關(guān)法條”的列舉不夠完整。依據(jù)《公開條例》第20條的規(guī)定，其中“應(yīng)當(dāng)采用書面形式（包括數(shù)據(jù)電文形式）”與本案具有相關(guān)性，卻沒有被列舉，最終以裁判結(jié)果的方式呈現(xiàn)，實際上是在重復(fù)《公開條例》第20條的原文，該條主要是針對申請人申請公開政府信息的方式所做的規(guī)定，要求“應(yīng)當(dāng)采用書面形式”，并特別注明“包括數(shù)據(jù)電文形式”，本案已被該法條的內(nèi)容完全涵蓋，沒有必要作為指導(dǎo)案例單列。本案折射的問題是，面對網(wǎng)上辦公和信息公開的趨勢，政府及其部門的被動或遲鈍反應(yīng)。政府內(nèi)部對政府信息公開的重要性認(rèn)識不足，將政府信息公開看作是額外增加政府的負(fù)擔(dān)，從而難免有抵觸心理。而對于網(wǎng)上辦公，政府在應(yīng)對方面更顯得力不從心，再加上人員編制短缺等多種原因，從而造成事實上的滯后。一些地方離法治要求差距明顯，沒有做到常規(guī)化和長效化，而公開信息碎片化、短期性和滯后性問題嚴(yán)重……政府信息公開平臺缺乏日常維護(hù)?，F(xiàn)實中政府信息公開的形式意義大于實質(zhì)意義在所難免。而法院通過宣布逾期答復(fù)即構(gòu)成違法的方式來達(dá)到保障公民、法人或其他組織合法權(quán)益的目的；網(wǎng)上信息公開的申請日應(yīng)以政府部門收到并出具回執(zhí)之日起算。依據(jù)《公開條例》第20條的規(guī)定，從法律解釋的角度而言，其中的“書面形式”是與口頭形式相對的，書面形式的內(nèi)容包括多種，既可以是紙面書寫，也可以是電報傳輸，還可以是網(wǎng)絡(luò)發(fā)送，后兩種都屬于數(shù)據(jù)電文形式。但不管是手寫形式還是數(shù)據(jù)電文形式，在邏輯上都與書面形式這一概念構(gòu)成種屬關(guān)系，統(tǒng)轄于書面形式之下，自然應(yīng)當(dāng)遵守遞交書面申請的收發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。在數(shù)據(jù)電文形式中，自然應(yīng)以政府部門收到并出具回執(zhí)之日起算，至于政府及其部門因內(nèi)部諸種原因而無法及時收到，則與申請人沒有關(guān)系。endprint

（2）指導(dǎo)案例38號和39號。近年來，隨著國家法治化進(jìn)程的加快和公民法律意識的提高，大學(xué)生起訴高校不予頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證的案件日益增多，其中尤以學(xué)位證居多。為統(tǒng)一法律適用，最高法院在第九批指導(dǎo)案例中專門發(fā)布兩個案例，力求從程序和實體上劃定高校辦學(xué)管理權(quán)限，其主旨之一便是廓清高校教育自主權(quán)、學(xué)術(shù)自治權(quán)與國家有關(guān)法律法規(guī)的邊界。其中，指導(dǎo)案例38號是關(guān)于大學(xué)生在校期間因違反校規(guī)校紀(jì)而受到學(xué)校處罰以致不能獲得畢業(yè)證和學(xué)位證的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。指導(dǎo)案例39號是高校將學(xué)位證與大學(xué)英語四級考試成績掛鉤而涉及的高校學(xué)術(shù)自治范圍的裁判標(biāo)準(zhǔn)。上述兩個指導(dǎo)案例以通過最高法院審判委員會認(rèn)可的形式為類似案件的處理樹立參照依據(jù)，應(yīng)當(dāng)說，這種初衷值得肯定，但其中存在的問題不容忽視。指導(dǎo)案例38號中裁判理由的法條引用本身便存在問題，因為根據(jù)《教育法》的有關(guān)規(guī)定，對成績合格的受教育者發(fā)放畢業(yè)證書屬于其法定“權(quán)利”而非“義務(wù)”。既然是權(quán)利，則既可行使亦可放棄，自主權(quán)在權(quán)利人，亦即高校。既然如此，法院便不應(yīng)強(qiáng)制要求高校以履行義務(wù)的方式行使“權(quán)利”，否則這樣的“權(quán)利”已不再是權(quán)利，而是義務(wù)。關(guān)鍵問題是，法院放著明明已經(jīng)存在并生效的《高等教育法》和《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》的恰當(dāng)條文不予引用，反而去引用并不合適的條文，對法律的適用明顯存在問題。因為，在大學(xué)本科生畢業(yè)證的發(fā)放問題上，《高等教育法》堅持品德和學(xué)業(yè)同時具備的標(biāo)準(zhǔn)，而國務(wù)院《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》首先考慮大學(xué)生的學(xué)業(yè)成績，此外將“達(dá)到學(xué)校要求”作為另一條件，如何解釋此處的“達(dá)到學(xué)校要求”？筆者認(rèn)為，作為下位法的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，應(yīng)當(dāng)遵從《高等教育法》“思想品德合格”的要求，不應(yīng)再行類推，否則便與上位法沖突，唯有如此，才符合《高等教育法》的立法精神。接下來的問題是，在滿足品德和學(xué)業(yè)兩個條件后，對高校而言，向大學(xué)生頒發(fā)畢業(yè)證是權(quán)利還是義務(wù)？對此，《高等教育法》和《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》分別以“準(zhǔn)予畢業(yè)”和“應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)予畢業(yè)”的語詞表明立場，顯然，屬于義務(wù)而非權(quán)利。而對指導(dǎo)案例39號而言，這本身是一個存在嚴(yán)重錯誤的案例，最突出的便是下位法違反上位法（后有詳述），難以為其他類似案件的處理提供正確參照。

（三）突破立法型

主要指指導(dǎo)案例22號。筆者認(rèn)為，該案對行政訴訟的受案范圍進(jìn)行了突破。1990年《行政訴訟法》第11、12條分別從正向和反向?qū)π姓V訟受案范圍進(jìn)行了界定，第11條正向規(guī)定了對具體行政行為不服可以提起訴訟的情形，第12條反向規(guī)定了不得提起訴訟的情形，其中該條第2款是不可訴的抽象行政行為，第3款是不可訴的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部獎懲行為。最高法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第1條第1款第（六）項則做了如下補(bǔ)充：“對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為?！毖酝庵?，對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的行為是可訴的。該條文的策略在于，它回避了“具體行政行為”這一關(guān)鍵語詞，而以“行為”代替，但這并不等于說抽象行政行為具有可訴性。本案涉及前后相連的兩個問題：（1）來安縣政府的批復(fù)是否具有可訴性。從形式上看，該批復(fù)是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運作的結(jié)果，不具有對外效力，未對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，因而不可訴。但從實質(zhì)上說，該批復(fù)直接適用于行政相對人，對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響，因而又具有可訴性。（2）法院可否對該批復(fù)的合法性進(jìn)行審查。該批復(fù)不僅具有內(nèi)部行政行為的性質(zhì)，還具有抽象性特征，它針對的是永陽東路與塔山中路部分地塊上擁有房屋的不特定的所有者，因而對象是不特定的行政相對人。從這層意義上說，法院又無權(quán)對該批復(fù)的合法性進(jìn)行實質(zhì)審查。至此，對于魏永高、陳守志來說，其獲得的不過是一張并不好看的“電影的門票”。一審過程中，滁州市中級法院明知該抽象性內(nèi)部行政行為對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響，但仍然駁回起訴，在一定程度上暗示了法院在面對此類問題時的底氣不足和無奈。內(nèi)部紀(jì)律處分、監(jiān)督角度的壓力，只會逼迫法院采取形式上的受理。經(jīng)安徽省高級法院二審，行政相對人獲得了請求滁州市中級法院對案件受理的權(quán)利，但是滁州市中級法院仍無權(quán)對該批復(fù)的合法性進(jìn)行實質(zhì)性審查。本指導(dǎo)案例與此前最高法院發(fā)布的有關(guān)內(nèi)部行政行為是否具有可訴性的案例存在較大差異，江蘇泗洪縣建明食品公司訴泗洪縣政府檢疫行政命令糾紛案與延安宏盛建筑工程有限責(zé)任公司訴陜西省延安市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局生產(chǎn)責(zé)任事故批復(fù)案均是上級機(jī)關(guān)或有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對具體事項的批復(fù)，而本案例則是對一般性事項的批復(fù)，前兩個案例是具體性的內(nèi)部行政行為，當(dāng)對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響時，相對人取得訴權(quán)，法院也具有審查該具體內(nèi)部行政行為的職責(zé)。而本案則是抽象性的內(nèi)部行政行為，當(dāng)對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響時，相對人應(yīng)具有訴權(quán)，但法院此時并沒有審查該抽象性內(nèi)部行政行為的權(quán)力；該案例在一定程度上突破了現(xiàn)行立法的限制，但又受制于立法關(guān)于抽象行政行為不得被司法審查的底線。從擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的探索來說，這已難能可貴。盡管修訂后《行政訴訟法》第53條、第64條就法院在案件審理中對抽象行政行為的司法審查權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，但實際上這種審查權(quán)屬于審查建議權(quán)，并無實質(zhì)性內(nèi)容，形式意義遠(yuǎn)大于實質(zhì)意義；而且，依據(jù)修訂后《行政訴訟法》規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)拒絕法院對不合法抽象行政行為進(jìn)行審查的建議，則其并不需要承擔(dān)任何不利后果，從法律規(guī)范的屬性上講，僅規(guī)定行為模式而不規(guī)定法律后果對當(dāng)事人并不會產(chǎn)生較大的心理強(qiáng)制。可見，法律規(guī)定與法院應(yīng)有的對抽象行政行為進(jìn)行實質(zhì)性、主動性審查的權(quán)限仍然相距遙遠(yuǎn)。

（四）擴(kuò)大解釋型

迄今發(fā)布的9個指導(dǎo)案例中較值得推崇的莫過于指導(dǎo)案例6號，該案例以法官釋法的形式確立了行政相對人的程序性權(quán)利，真正發(fā)揮了指導(dǎo)案例所具有的統(tǒng)一司法尺度、規(guī)范法官自由裁量權(quán)、保障行政相對人合法權(quán)益的作用。該案的關(guān)鍵在于如何理解《行政處罰法》第42條的規(guī)定，具體言之，如何理解該條文中“等”的含義。上述條文是制定法律過程中經(jīng)常使用的表達(dá)方式，其邏輯結(jié)構(gòu)是，三個或三個以上具體事例+替代性表示類型+上位概念。其中替代性表示類型通常表現(xiàn)為“等”或者“以及其他”，表示與前面所列舉具體事例的相通性或近似性，“等”或“以及其他”所替代的事例連同前面所列舉的具體事例與后面的“上位概念”之間構(gòu)成種屬關(guān)系，盡管“等”或“以及其他”的涵義相對不確定，但由于其所指代的事例與上位概念之間存在種屬關(guān)系，因而形成相對確定的語意域。而“等”與其前面明確列舉的具體事項之間則存在并列關(guān)系，受到前面已明確列舉的具體事項之性質(zhì)的制約。“等”后的上位概念從總體方向上限制了類型性替代語詞“等”的涵義，而其前明確列舉的事項則從具體特性上規(guī)制“等”的范圍，這種雙重制約機(jī)制有效防止了將類型性替代語詞“等”的范圍不著邊際的任意類推現(xiàn)象的發(fā)生。指導(dǎo)案例6號所提煉的裁判要點對“等”的解釋正符合上述解釋論規(guī)律。責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款均屬于對行政相對人經(jīng)營權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等影響較大的具體行政行為，“等”的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)與前三種具體行政行為在形式上類似、性質(zhì)上相當(dāng)，且均屬于“行政處罰”這一上位概念的范疇?！暗取钡膬?nèi)涵既受到前面三個同類語詞的制約，即限定在經(jīng)營權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，同時又受到后面“行政處罰”所劃定的大方向的限制。因而，法院將“沒收財產(chǎn)”解釋到“等”的涵義中，是完全正確的。指導(dǎo)案例6號不僅很好地貫徹了擴(kuò)大解釋理論，因為從屬性上說，指導(dǎo)案例所具有的明確、具體和彌補(bǔ)法律條文原則、模糊乃至法律疏漏方面的作用，不是造法而是釋法的作用，而且通過正確解釋法律維護(hù)了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。endprint

二、主要問題

總體來說，行政訴訟指導(dǎo)案例的編選主要存在四方面問題，其既涉及程序問題，又涉及實體問題，實體問題主要表現(xiàn)為從整體水平上來說法官對指導(dǎo)案例的法理把握不夠。

（一）裁判要點的提煉水平較低

較低的裁判要點提煉水平主要體現(xiàn)為句式冗長繁雜不簡練，如指導(dǎo)案例21號秋實房地產(chǎn)公司訴呼市人防辦人防行政征收案；適用范圍狹窄，如指導(dǎo)案例39號何小強(qiáng)訴華中科技大學(xué)拒絕授予學(xué)位案；要點提煉表面化，如指導(dǎo)案例41號宣懿成等訴浙江省衢州市國土資源局收回國有土地使用權(quán)案。以下筆者以指導(dǎo)案例38號、39號為例作一簡單論述，上述兩案例僅涉及本科生違紀(jì)、四級考試成績不合格與畢業(yè)證、學(xué)位證的關(guān)系，對于學(xué)術(shù)自治與法律法規(guī)的關(guān)系、司法介入學(xué)校管理與教育自主權(quán)的關(guān)系，則并沒有提煉出可普遍適用的一般規(guī)則。舉例說，大學(xué)英語四級成績到底屬于學(xué)術(shù)問題還是學(xué)業(yè)（成績）問題，指導(dǎo)案例并未作出任何解釋，更談不上說服力，因為學(xué)術(shù)與學(xué)位證掛鉤，而學(xué)業(yè)（成績）與畢業(yè)證掛鉤，這里的學(xué)術(shù)能力包括兩個方面，一是知識掌握；二是操作技能。前者是后者的基礎(chǔ)，后者是前者的升華。直到現(xiàn)在，筆者也無法從指導(dǎo)案例中知曉學(xué)術(shù)自治與法律法規(guī)、司法介入學(xué)校管理與教育自主權(quán)的邊界問題。而且，根據(jù)《學(xué)位條例暫行實施辦法》有關(guān)規(guī)定，對本科畢業(yè)生授予學(xué)士學(xué)位與對研究生授予碩士、博士學(xué)位存在較大差異，根本原因仍在于裁判要點中的“學(xué)術(shù)自治范圍”未能準(zhǔn)確界定，裁判要點的提煉無法有效涵蓋碩士和博士學(xué)位授予情況。近年來，在高校教師職稱評審中，部分教師質(zhì)疑高校職稱評審委員會的組成標(biāo)準(zhǔn)及成員非專業(yè)化的訴訟也日益增多，其中涉及較多的對參評的學(xué)術(shù)論文質(zhì)量的評判問題，仍屬學(xué)術(shù)自治的范圍。遺憾的是，指導(dǎo)案例38號對“教育自主”、指導(dǎo)案例39號對“學(xué)術(shù)自治”所涉有關(guān)裁判要點的歸納顯然失之于窄。

（二）“帶病”入選情況嚴(yán)重

這一點在指導(dǎo)案例39號中體現(xiàn)得尤為明顯，主要涉及下位法與上位法相抵觸的問題，遺憾的是，直到今天，與上位法抵觸的有關(guān)下位法仍在生效?！陡叩冉逃ā泛汀秾W(xué)位條例》均由全國人大常委會制定或修改，《學(xué)位條例》名為條例實為法律，均屬狹義法律，為上位法；而《學(xué)位條例暫行實施辦法》由國務(wù)院制定，屬行政法規(guī)，為下位法。依據(jù)《高等教育法》第22條的規(guī)定，大學(xué)畢業(yè)生申請學(xué)士學(xué)位，須符合“國家標(biāo)準(zhǔn)”，顧名思義，這里的國家標(biāo)準(zhǔn)是指由國家層面的機(jī)關(guān)制定的標(biāo)準(zhǔn)，具體而言，無非全國人大及其常委會或國務(wù)院制定的標(biāo)準(zhǔn)，教育部或其他省部級及其以下機(jī)關(guān)制定的標(biāo)準(zhǔn)均不屬國家標(biāo)準(zhǔn)，只能算作部門或地方標(biāo)準(zhǔn)，這主要是考慮到公民的受教育權(quán)屬憲法性權(quán)利，不應(yīng)隨意下放到層級較低的機(jī)關(guān)；進(jìn)一步說，將這種憲法性權(quán)利下放到層級較低的機(jī)關(guān)制定實施細(xì)則，難以把控立法水平，可能會對大學(xué)生的受教育權(quán)造成侵害。但依據(jù)《學(xué)位條例暫行實施辦法》第25條，國務(wù)院可以授權(quán)學(xué)位授予單位（包括高校和科研機(jī)構(gòu)）制定“工作細(xì)則”。實踐中，對此處的“工作細(xì)則”的理解存有歧義，一是如果認(rèn)為《高等教育法》第22條中大學(xué)畢業(yè)生申請學(xué)位的“國家標(biāo)準(zhǔn)”正確，則國務(wù)院授權(quán)學(xué)位授予單位制定“工作細(xì)則”的做法錯誤，屬下位法僭越上位法，抵觸無效。因為一旦授權(quán)學(xué)位授予單位可以制定“工作細(xì)則”，則意味著“國家標(biāo)準(zhǔn)”中被塞進(jìn)了學(xué)位授予單位的“工作細(xì)則”這一非國家標(biāo)準(zhǔn)。二是如果認(rèn)為這里的“工作細(xì)則”僅指學(xué)位授予單位在具體操作中更加細(xì)化的工作流程，而不是“實施”型的具體規(guī)則，則國務(wù)院的授權(quán)沒有突破《高等教育法》要求的“國家標(biāo)準(zhǔn)”。因為“實施細(xì)則”偏重實體，而“工作細(xì)則”偏重程序或日辦事流程。因而對大學(xué)生在取得畢業(yè)證后的學(xué)位申請中附加必須通過大學(xué)英語四級考試這一條件時，實際改變的是“實施細(xì)則”而非“工作細(xì)則”，這種情況下國務(wù)院的授權(quán)并無不妥。緊承而來的是，學(xué)位授予單位擅自增加大學(xué)生在學(xué)位申請中必須通過大學(xué)英語四級考試這一內(nèi)容，則顯屬錯誤，即學(xué)位授予單位的《華中科技大學(xué)武昌分校授予本科畢業(yè)生學(xué)士學(xué)位實施細(xì)則》存在下位規(guī)范與法律抵觸的情形，應(yīng)屬無效。

但不論就上述情形作何種解釋，該指導(dǎo)案例本身存在錯誤，屬“帶病”入選。

（三）輕視權(quán)利救濟(jì)的思維依然嚴(yán)重

指導(dǎo)案例22號便是輕視權(quán)利救濟(jì)偏重權(quán)力監(jiān)督的典型例證，司法機(jī)關(guān)在程序上確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的做法違法之后，無法在實體上提供保障。長期以來，中國行政訴訟立法和司法基本沿著“輕權(quán)利救濟(jì)重權(quán)力監(jiān)督”的軌道運行，表現(xiàn)在行政訴訟的受案方面，首先是法院只受理具體行政行為。盡管修訂后《行政訴訟法》賦予了法院在裁判中對規(guī)章以下的規(guī)范性法律文件的審查建議權(quán)，但這一權(quán)力也僅是建議權(quán)而已，并無實質(zhì)性內(nèi)容。作為法律規(guī)范，其邏輯結(jié)構(gòu)中缺乏法律后果這一保障性要素，因而行政機(jī)關(guān)對法院提請的規(guī)范性法律文件的審查建議并無遵從的義務(wù)，因為不會導(dǎo)致不利法律后果，這對于被侵害之權(quán)利的救濟(jì)并無多大意義。就抽象行政行為的審查而言，可以說在《行政訴訟法》修訂后，中國“輕權(quán)利救濟(jì)重權(quán)力監(jiān)督”的行政訴訟思維從無名無實進(jìn)入了有名無實的“新時期”。在行政訴訟的審理內(nèi)容方面，中國一直遵從只審查具體行政行為的合法性和顯失公正的行政處罰的合理性，而法院審查具體行政行為的合法性，也多以確認(rèn)違法等諸如此類的終結(jié)性裁判結(jié)論結(jié)案，行政機(jī)關(guān)重新作出的具體行政行為可能在合法性的限度內(nèi)嚴(yán)重偏離合理性，但這類案件已不可能再進(jìn)入司法審查的視野；而且，由于法院對合理性的審查范圍僅限于顯失公正的行政處罰，因而對行政處罰之外的所有具體行政行為和一般意義上有失公正的行政處罰則無從審查。因而，不可避免地造成具體行政行為合法但嚴(yán)重不合理，卻又得不到相應(yīng)救濟(jì)的司法現(xiàn)實。修訂的《行政訴訟法》已經(jīng)定型，但筆者仍然期盼未來的指導(dǎo)案例能在這方面有所突破，樹立良好典范。

（四）重復(fù)或變相重復(fù)法律法規(guī)和司法解釋

從裁判要點的提煉來看，所涉內(nèi)容創(chuàng)新較少，模仿較多；真正合理解釋法律法規(guī)和司法解釋的較少，復(fù)述相關(guān)內(nèi)容的較多。除指導(dǎo)案例6號較好運用法律解釋學(xué)原理解釋了“等”這一語詞外，指導(dǎo)案例5號、40號中的裁判要點3和指導(dǎo)案例41號均是在重復(fù)法律法規(guī)和司法解釋。筆者并非一味反對指導(dǎo)案例重復(fù)法律法規(guī)和司法解釋，若法律法規(guī)和司法解釋本身較為晦澀或難以理解，則通過指導(dǎo)案例的運用向法官明示類似案件的裁判標(biāo)準(zhǔn)，這樣的裁判要點值得稱道。但上述3個指導(dǎo)案例中的裁判要點所對應(yīng)的法律法規(guī)和司法解釋并不屬于此類，其本身涵義簡潔明了。以指導(dǎo)案例5號為例，如果將裁判要點1、2中的“鹽業(yè)管理”“工業(yè)鹽準(zhǔn)運證”和“鹽業(yè)公司”等語詞刪除，則上述裁判要點幾乎變成法條原文，在具有“普遍適用性的同時”，也標(biāo)示了該裁判要點不過是法條的照搬。指導(dǎo)案例5號所涉《行政許可法》和《行政處罰法》的相關(guān)條文通俗易懂，毋須再通過案例明示上述內(nèi)容。指導(dǎo)案例40號裁判要點3是關(guān)于職工工作中的過失與工傷之間的關(guān)系問題，《工傷保險條例》明確列舉了五種不構(gòu)成工傷的情形，其中在主觀意識方面，條例規(guī)定只有在職工故意的情況下造成的自身傷殘才不屬于工傷，其他主觀意識如重大過失或一般過失等均不影響工傷的認(rèn)定，裁判要點3以反向解釋的方式否定過失對工傷的影響，上述做法實無必要。指導(dǎo)案例41號的裁判要點具有與法條引用相悖的情形，裁判要點實際上是在重復(fù)1990年《行政訴訟法》第54條的內(nèi)容，但列舉的“相關(guān)法條”僅涉及第32條，顯屬前言不搭后語。endprint

三、出路

通過對上述行政訴訟指導(dǎo)案例的分析，結(jié)合其存在的問題和值得肯定之處外，未來指導(dǎo)案例的編選可以考慮在以下四個方面做出努力。

（一）從廣度和深度上加強(qiáng)對指導(dǎo)案例的研究以提高裁判要點的提煉水平

從已發(fā)布的指導(dǎo)案例看，裁判要點的提煉水平相對較低，主要表現(xiàn)為概括性不強(qiáng)導(dǎo)致適用范圍有限，附著于表面導(dǎo)致不能觸及問題本質(zhì)，以下筆者分別舉例說明。指導(dǎo)案例39號便是裁判要點概括性不強(qiáng)導(dǎo)致適用范圍狹窄的典型例子，盡管裁判要點2認(rèn)可學(xué)位授予單位依據(jù)法律規(guī)范授權(quán)可以在學(xué)術(shù)自治范圍內(nèi)再行制定更加細(xì)化更加具體的學(xué)位授予標(biāo)準(zhǔn)，但這一裁判要點無法覆蓋到碩士博士學(xué)位授予中所涉的“學(xué)術(shù)自治”的范圍。因為，《學(xué)位條例》和《學(xué)位條例暫行實施辦法》針對大學(xué)本科畢業(yè)生、碩士研究生和博士研究生取得學(xué)位的要求并不相同，作為在獲得畢業(yè)證后取得學(xué)位證前作為“加試”科目的“學(xué)術(shù)自治”的內(nèi)涵也差別較大，裁判要點并未準(zhǔn)確界定其范圍，因而導(dǎo)致該裁判要點的適用范圍狹窄。指導(dǎo)案例41號便是裁判要點浮于表面未能觸及問題本質(zhì)的典型案例，該裁判要點可歸結(jié)為二個方面：（1）如果行政機(jī)關(guān)在具體行政行為中或訴訟中均未能列出所依據(jù)的具體條文，則具體行政行為違法；（2）如果具體行政行為中和訴訟中均未列明具體法律依據(jù)，在性質(zhì)上屬于法律適用錯誤。筆者認(rèn)為，上述裁判要點的歸納存在三方面問題：（1）判斷具體行政行為合法與否的時點應(yīng)當(dāng)在具體行政行為中，而非訴訟中；（2）未列明具體法律依據(jù)在性質(zhì)上并不屬于法律適用“錯誤”，而是法律空白，因為在法律空白的情況下，根本找不到可供法律適用的“正確”法條；（3）如果在具體行政行為中和訴訟中均未列明具體法律依據(jù)，則既不屬于具體行政行為沒有具體法律依據(jù)，也不屬于適用法律錯誤，而是“具體行政行為違法”。相對于“具體行政行為違法”這一實質(zhì)內(nèi)容，前兩項均為表層現(xiàn)象。

（二）建立指導(dǎo)案例公示制度以防止“帶病”入選

必須承認(rèn)，行政訴訟指導(dǎo)案例在編選方面還存在諸多缺陷與不足，而這也使得其對于審判實踐的指導(dǎo)作用不能有效發(fā)揮。從遴選程序看，指導(dǎo)案例的編選更多體現(xiàn)為內(nèi)部操作，通常是下級法院申報一上級法院把關(guān)一最高法院案例指導(dǎo)辦公室審核一最高法院審委會通過。按理說，依這種嚴(yán)密且復(fù)雜的編選方式編選出的案例自然會質(zhì)量較高，然而卻事與愿違。以筆者經(jīng)驗，該編選方式具有單向性和一定程度的秘密性，單向性體現(xiàn)為只存在指導(dǎo)案例的上報而不存在返回的征求意見，一定程度的秘密性體現(xiàn)為基本屬于各級法院研究室的內(nèi)部操作。各級法院研究室的工作人員會把自認(rèn)為具有指導(dǎo)意義的案例選出，經(jīng)本院審委會審核通過后上報上級法院研究室，各級法院的審委會很少對備選指導(dǎo)案例提出異議，案例走審委會的形式意義遠(yuǎn)大于實際意義。最終，指導(dǎo)案例的遴選成為各級法院中為數(shù)不多的參與者的活動，不說其他社會力量，即便是各級法院研究室和業(yè)務(wù)庭的工作人員也并非全部參與其中，更多地體現(xiàn)為學(xué)科分類下的“個人獨唱”。

鑒于此，筆者建議仿效司法解釋，建立有限范圍內(nèi)的公示制度。就司法解釋而言，在修訂、制定和公布前，“兩高”通常將征求意見稿下發(fā)至法律水平總體較高的省級法院或省級檢察院的業(yè)務(wù)部門和研究室征求意見，或者主持召開座談會。這種既注重一線辦案人員的實踐經(jīng)驗，又重視研究室人員的理論建議的做法，可以保證司法解釋水平相對較高。但即便如此，司法解釋也難以避免種種問題，因為人的思維總是有限的，而且還會受到同時期國家總體形勢和政策的影響。司法解釋尚且如此，更不必說指導(dǎo)案例了。歸根結(jié)底，指導(dǎo)案例還是司法適用的問題，其對司法裁判的作用仍像司法解釋那樣停留在實踐層面，二者在此點上是相通的，因而，司法解釋征求意見的做法可為指導(dǎo)案例所借鑒。

（三）堅持權(quán)利救濟(jì)導(dǎo)向以糾正偏重權(quán)力監(jiān)督的目標(biāo)偏好

遴選指導(dǎo)案例不僅在于該案例裁判理由的充分和裁判要點提煉的準(zhǔn)確，更在于最高法院欲通過該案例傳達(dá)的精神和價值導(dǎo)向，這實際上也是行政訴訟的目的。關(guān)于行政訴訟的目的，一直存在“權(quán)利救濟(jì)說”和“維護(hù)和監(jiān)督行政說”兩種觀點的對立，前者偏重合理性的衡量，后者偏重合法性的審查。前者認(rèn)為行政訴訟法的目的在于對提起訴訟的行政相對人提供權(quán)利救濟(jì)的渠道，維護(hù)其正當(dāng)權(quán)益。而后者則主張行政訴訟的目的在于維護(hù)和監(jiān)督行政權(quán)力的合法行使。筆者認(rèn)為，行政訴訟的目的應(yīng)當(dāng)定位于“權(quán)利救濟(jì)說”，這既是抑制行政權(quán)易擴(kuò)張之本性的要求，更是社會轉(zhuǎn)型期更為注重公民權(quán)利保護(hù)的必需。對社會管控的主動性決定了行政權(quán)易于對公民、法人和其他組織的合法權(quán)利造成侵害，政府具有保障受侵害的公民通過第三方的中立裁斷獲得救濟(jì)的職責(zé)。行政訴訟的根本目的仍然在于救濟(jì)被侵害的權(quán)益，而行政訴訟指導(dǎo)案例的編選也應(yīng)當(dāng)貫徹并堅持這一目的，明確權(quán)利救濟(jì)的導(dǎo)向。

指導(dǎo)案例6號和22號的主導(dǎo)思維均在于對行政相對人權(quán)利的救濟(jì)，盡管有的效果并不明顯，如指導(dǎo)案例22號，但卻體現(xiàn)了當(dāng)前行政訴訟體制下權(quán)利救濟(jì)兩個努力方向，一是通過擴(kuò)大解釋法律條文實現(xiàn)，二是通過賦予公民對內(nèi)部行政行為的訴權(quán)實現(xiàn)。在此問題上，指導(dǎo)案例認(rèn)可了凡是對公民、法人或其他組織的權(quán)利產(chǎn)生實際影響的行政行為皆可訴的基本理念。而通過此指導(dǎo)案例，將具有抽象性特征的內(nèi)部行政行為納入可訴性范疇，既是對1990年《行政訴訟法》第11條的完善，又是在其基礎(chǔ)上的突破，指向擴(kuò)大和救濟(jì)公民基本權(quán)利這一核心要旨。這種逐步擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的做法，與行政訴訟改革的思維不謀而合，既強(qiáng)調(diào)改革步子的穩(wěn)健性，又重視保持改革的連續(xù)性。

（四）突出裁判要點的先導(dǎo)功能以避免重復(fù)或變相重復(fù)法律法規(guī)和司法解釋

這實際上涉及的是裁判要點與法規(guī)、司法解釋的關(guān)系問題。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)樹立裁判要點是法規(guī)、司法解釋的先導(dǎo)以及裁判要點的提煉既要立足案例又要高于案例的理念。裁判要點的提煉不應(yīng)局限于案例本身的內(nèi)容，更不應(yīng)把案例所涉及的具體情事也納入其中，因為這與指導(dǎo)案例的要求不符，指導(dǎo)案例的“指導(dǎo)”價值就在于其對類案的指導(dǎo)和約束，雖名為具體案例，但實為具有指導(dǎo)意義的一般規(guī)則，而這種指導(dǎo)和約束作用是通過對裁判要點的遵循來實現(xiàn)的。關(guān)于指導(dǎo)案例對相關(guān)類似案件的作用，依照最高法院研究室案例編選辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人的觀點，其他法院在審理類似案件時應(yīng)當(dāng)參照，這里的應(yīng)當(dāng)參照不是參照案例本身，因為完全一樣的案例是很少的，而是指導(dǎo)案例正確地解釋了法律，其他法院在審理類似案件時不參照該指導(dǎo)案例，實際上就是沒有正確理解和適用法律，當(dāng)然不被允許。在指導(dǎo)案例的形成過程中，法官對法律的正確理解和適用的核心便是對裁判要點的提煉和歸納，這種提煉實際上已經(jīng)是在解釋法律，為制定司法解釋做準(zhǔn)備。從這層意義上說，指導(dǎo)案例及其裁判要點的提煉不僅是在正確理解和適用法律，更是制定有關(guān)司法解釋的準(zhǔn)備和先導(dǎo)。強(qiáng)化指導(dǎo)性案例與司法解釋的聯(lián)系，注意從指導(dǎo)性案例中發(fā)現(xiàn)執(zhí)法中的普遍性或傾向性問題，及時總結(jié)、提煉，條件成熟時制定有關(guān)司法解釋。當(dāng)前，隨著修訂后《行政訴訟法》的實施，新的相關(guān)司法解釋也會醞釀出臺，指導(dǎo)案例不僅應(yīng)服務(wù)于統(tǒng)一司法尺度等目的，還應(yīng)服務(wù)于司法解釋制定和修改的科學(xué)化、合理化，因而應(yīng)突出指導(dǎo)案例編選的試水功能。

（責(zé)任編輯 胡志平）endprint