關(guān)于政府與社會資本合作（PPP）的研究綜述

王敢平

[摘 要] 隨著經(jīng)濟增速放緩，黑龍江省利用PPP項目緩解財政支出壓力，化解政府債務(wù)危機。然而黑龍江省PPP項目運營中在很多方面并不完善，導(dǎo)致PPP項目的運營不僅不能化解黑龍江省債務(wù)危機，反而增加政府的財政風險。因此，通過國內(nèi)外PPP融資模式、風險識別、風險分類、風險分擔等角度對PPP項目研究成果文獻進行梳理分析，對PPP項目風險的未來研究方向——財政風險提出一定的見解。

[關(guān)鍵詞] PPP項目；財政風險；風險分擔

[中圖分類號] F283 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）02-0092-03

一、國外研究現(xiàn)狀

目前，針對PPP項目所建立的制度體系上在國外許多發(fā)達國家都已經(jīng)非常成熟和完備，但這些國家對PPP項目的研究卻主要通過理論研究和實踐經(jīng)驗有機結(jié)合的方式來進行。理論研究一般有四個角度，分別是社會博弈理論、產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學理論、交易成本經(jīng)濟學理論和關(guān)系性合約理論，四種理論特點不同，各有側(cè)重。

（一）PPP融資模式的相關(guān)研究

Suhaiza Ismail和Fatimah Azzahra Harris通過發(fā)放250份調(diào)查問卷的方式，對可能制約馬來西亞PPP項目成功實施的幾個問題進行了研究。[1]根據(jù)收回的122份有效問卷結(jié)果顯示：談判時間漫長、政府指導(dǎo)政策的缺乏、對用戶直接收取高額費用、政治辯論導(dǎo)致長期拖延以及政府目標和評價標準的混淆是影響馬來西亞PPP發(fā)展的五大因素。Omid M.Rouhani和Debbie Niemeier以加利福尼亞州弗雷斯諾的道路網(wǎng)絡(luò)為案例，給政策制定者提供了許多有意義的研究視角，文中指出通過引入PPP模式，可以對長期存在的城市交通系統(tǒng)排放物的財產(chǎn)權(quán)的歸屬問題進行解決。[2]

（二）PPP項目風險識別研究

Mousavi，Tavakkoli-Moghaddam等運用非參數(shù)重復(fù)采樣技術(shù)獲取評估風險數(shù)據(jù)，以處理復(fù)雜的風險問題。[3]MojtahediSMH等討論了項目中安全風險及其評價。[4]研究中不僅關(guān)注項目建設(shè)的時間與成本，還注重項目運營人員的安全、健康與環(huán)境標準。

（三）PPP項目風險分類研究

Schaurelberger，J.E.和Wipadapisut，I.在研究了13個案例的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)在選擇PPP項目的融資策略時，項目風險、項目條件和融資的難易程度是三個主要考慮的因素，而項目風險主要包括政治風險、財務(wù)風險和市場風險三種主要類型。[5]

Xenidis，Y.和Angelides，D.則在研究中指出，財務(wù)風險會對PPP項目財務(wù)計劃下的現(xiàn)金流產(chǎn)生不利影響，還可能會對PPP項目的生存能力或者盈利能力產(chǎn)生負面影響。[6]

（四）PPP項目風險分擔研究

Khalid Almarri和Paul Blackwell經(jīng)過研究，提出了提高PPP大型綠化項目風險分擔和投資評估成功的兩種方法。第一是重新審議PPP項目的合同；第二是通過改善輸入變量與特點改進風險模擬方法。[7]

（五）財政風險的相關(guān)研究

Becker S等在《2020年公共債務(wù)》研究中發(fā)現(xiàn)，自從2008年全球金融危機以來，以美國和日本為代表的發(fā)達國家，為了追求經(jīng)濟增長，實施了以主動負債為主要方式的擴張性財政政策，結(jié)果導(dǎo)致政府的債務(wù)增長速度過快，超過經(jīng)濟增長速度，這就增加了引發(fā)財政風險的可能性。[8]

Hochrainer S等在模擬研究由自然災(zāi)害所引起的經(jīng)濟和財政風險時，認為基于CATSIM模型理論可知，財政和經(jīng)濟活力的抗沖擊能力是自然災(zāi)害能否產(chǎn)生聚集效應(yīng)的主要因素。[9]

二、國內(nèi)研究現(xiàn)狀

（一）PPP融資模式的相關(guān)研究

上海市經(jīng)信工作黨委書記陸曉春等界定了我國推廣的PPP模式，并將實踐中的PPP模式運作方式總結(jié)為分工合作方式、購買公共服務(wù)方式、股權(quán)方式和特許經(jīng)營方式四類。[10]

財政部副部長史耀斌認為，PPP機制是一種不僅能夠更好發(fā)揮政府作用，而且與此同時還能發(fā)揮市場主體的活力和創(chuàng)造力的，政府和社會兩者之間以合約的形式展開合作的一種機制和體制。[11]

中央財經(jīng)大學教授溫來成等從PPP項目的準公共物品屬性、降低地方政府債務(wù)風險和減輕財政投資壓力，提高公共物品供給效率三個方面，分析指出了稅收政策支持政府與社會資本合作項目的理論依據(jù)。[12]

（二）PPP項目風險識別研究

清華大學副教授亓霞等選取了16個失敗的PPP項目實施案例，總結(jié)得到了引起失敗的包括法律變更風險、審批延誤風險、政府反對風險在內(nèi)的13條風險因素，在對這些風險的規(guī)律和特點進行分析的基礎(chǔ)上，提出了應(yīng)對風險的若干建議。[13]

東南大學副教授鄧小鵬等首先通過系統(tǒng)化的方法確定了20個關(guān)鍵風險，然后采用對PPP項目專家發(fā)放調(diào)查問卷的方式獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，并且對數(shù)據(jù)進行多元統(tǒng)計因子分析，最后從20個關(guān)鍵風險中提煉得到5個主因子，并提出針對PPP項目風險管理的5個目標。[14]

湖北省襄陽市財政局運用PPP模式的時間與思索，提出推進PPP模式的發(fā)展要搞好頂層設(shè)計，建立健全適合中國特色的PPP制度框架與法規(guī)體系、重塑契約精神，搞好PPP協(xié)議的簽訂、注重PPP項目前期論證和決策，確保決策科學化等對策建議。[15]

（三）PPP項目風險分類研究

大連理工大學孫淑云等在對高速公路BOT項目特許定價中的風險分擔進行研究的過程中，總結(jié)出BOT項目風險主要包括8種類型，分別是政治風險、法律風險、金融風險、完工風險、運營風險、市場風險、技術(shù)風險和自然風險。[16]

河南財經(jīng)政法大學趙彥鋒和張笑斐以首個獲得立法保障項目的中信濱海新城為例，提出PPP模式中城市運營過程中會遇到外部風險與內(nèi)部風險兩大類。其中外部風險包括政治風險、金融風險、法律風險、不可抗力風險、市場風險和信用風險等6類，內(nèi)部風險包括建設(shè)風險、完工風險、財務(wù)風險和合作風險等4類。[17]endprint

北京科技大學副教授張曾蓮與郝佳赫分析研究PPP項目中的46種風險，并對其風險歸屬進行打分，最后得到比較普遍接受的風險分擔比例，為PPP項目風險分擔方法提供一定的指導(dǎo)和建議。[18]

（四）PPP項目風險分擔研究

中南財經(jīng)政法大學陳紅等提出PPP實施過程中政府監(jiān)管和私人機構(gòu)尋租的博弈困境的現(xiàn)實情況，并通過法律環(huán)境和信息紕漏等方面提供相應(yīng)的政策建議以解決困境。[19]

防災(zāi)科技學院王鳳京等針對災(zāi)區(qū)經(jīng)濟重建時期融資環(huán)境、融資特點，對PPP模式的應(yīng)用提出了包括風險合理分擔的設(shè)計等在內(nèi)的四種特殊設(shè)計。其中風險合理分擔設(shè)計主要基于風險分擔與控制力對稱原則、風險分擔與收益相匹配原則和風險分擔動態(tài)原則。[20]

昆明理工大學管理與經(jīng)濟學院王松江和常雅楠結(jié)合“一帶一路”背景分析了基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目風險分擔問題，將風險分為自擔風險和共擔風險兩種，利用隨機合作博弈模型確定雙方共擔風險的分擔比例，并實現(xiàn)“一帶一路”PPP項目最優(yōu)風險策略組合。[21]

（五）地方財政風險的相關(guān)研究

中央財經(jīng)大學余應(yīng)敏和王蓓以寧波市公債危局為例，利用定性和與定量相結(jié)合的方法分析寧波市政府的債務(wù)規(guī)模與財政風險的關(guān)系。研究表明寧波市政府的債務(wù)負擔率和償債率在不斷上升，早已超過警戒線水平，并提出針對地方政府債務(wù)融資規(guī)模與風險防控的相關(guān)政策建議，為解決地方債務(wù)危局提供思路。[22]

南京財經(jīng)大學財稅學院田志剛和毛翠英引入HHM框架作為風險識別模塊的分析工具，借鑒相關(guān)機構(gòu)的研究成果，將地方財政內(nèi)控制度設(shè)定為6個元素組成，在此基礎(chǔ)上分解出36個等級子系統(tǒng)，進而提出HHM框架在識別地方財政管理風險中的具體運用。[23]

云南財經(jīng)大學公共政策研究中心繆小林和史倩茹通過從財政效率視角對我國地方財政風險予以考察，并通過實證分析發(fā)現(xiàn)地方財政風險與地方政府債務(wù)、生產(chǎn)能力條件、社會投資強度、金融信貸環(huán)境、居民消費強度等因素關(guān)聯(lián)緊密。[24]

三、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀評析

從上述文獻來看，國內(nèi)外研究的主要出發(fā)點是：針對PPP模式的應(yīng)用實例來分析PPP項目中遇到的問題以及相應(yīng)的解決措施，如PPP項目風險識別、PPP項目風險合理分擔、財政風險防控等。目前還沒有專家學者研究PPP模式應(yīng)用中對財政風險的防控，PPP模式應(yīng)用的出發(fā)點是減輕政府提供公共服務(wù)的財政負擔，這個過程控制不好會適得其反，使政府面臨財政風險，這是未來PPP項目風險的研究方向。

[參考文獻]

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[24]繆小林，史倩茹.經(jīng)濟競爭下的地方財政風險：透過債務(wù)規(guī)模看財政效率[J].財政研究，2016（10）：20-35.

[責任編輯：史樸]endprint