民生財政下陜西省公共服務(wù)供給均等化的實證研究

■/胡歡歡

民生問題是宏觀經(jīng)濟和社會發(fā)展的根本問題，而民生財政是解決民生問題的主要手段。近年來，政府高度重視公共服務(wù)的供給問題，努力讓所有居民感受到民生財政的“陽光”。從陜西省省情來看，公共服務(wù)供求矛盾本質(zhì)上是供給機制問題，要解決公共服務(wù)供求矛盾既需要雄厚的財力支持，更需要機制的創(chuàng)新。從長遠(yuǎn)來看，研究公共服務(wù)供給的均等化問題具有重要的理論價值和實踐意義，這有助于推動公共財政和公共政策理論的創(chuàng)新，推動陜西省公共服務(wù)的變革，促進公共服務(wù)型政府與社會主義和諧社會建設(shè)。

一、模型設(shè)定

（一）基本模型

綜合考慮影響陜西省公共服務(wù)供給機制的有關(guān)因素，借鑒眾多學(xué)者對“C-D生產(chǎn)”函數(shù)模型的研究，對陜西省公共服務(wù)均等化模型進行如下設(shè)定：

在上式中，Yit是指i地區(qū)t時期的公共服務(wù)均等化水平；Iit表示i地區(qū)t時期的人均財政收入，Git是指i地區(qū)t時期的政府管理水平的綜合評價能力；Q是指該地區(qū)的與均等化供給無關(guān)的特有因素向量；μit是指隨機干擾項；ε是指誤差項，表示不可觀察的相關(guān)因素，這兩者都是虛擬變量。

在對參數(shù)變量進行估計檢驗時，采用相關(guān)變量的對數(shù)形式，對上文中的計量模型進行如下設(shè)定：

上式中，α0，α1，α2是總體回歸系數(shù)，其經(jīng)濟含義分別是：α0是指不可觀測因素對陜西省公共服務(wù)均等化水平的影響，α1是指陜西省市公共服務(wù)均等化水平對該地區(qū)財政能力的彈性系數(shù)，α2是指各地區(qū)公共服務(wù)均等化水平對各市政府能力的彈性系數(shù)。其中，各參數(shù)大小反映著各個自變量對公共服務(wù)均等化水平的影響程度。

從以上分析可以看出，陜西省公共服務(wù)供給均等化指標(biāo)系數(shù)大小主要取決于兩個因素的影響度：財政均等化能力即人均財政收入I和陜西省政府當(dāng)前的管理水平即財政自給能力系數(shù)G。

（二）模型變量指標(biāo)的選取

影響陜西公共服務(wù)供給均等化的因素有很多，主要涉及資金配置、管理能力、人員安排、政策法規(guī)等多個方面。將陜西省公共服務(wù)供給均等化看作一個函數(shù)，影響該函數(shù)的因素主要包括以下幾個方面：

陜西公共服務(wù)供給均等化水平=f（公共服務(wù)基本范圍、政府財政能力水平、政府管理能力水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況，其他）

1.公共服務(wù)的界定范圍。根據(jù)目前公共服務(wù)的需求層次、供給狀況、發(fā)展階段等多方面的綜合考慮，將現(xiàn)階段的陜西省公共服務(wù)范圍界定在醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、社會保障三個方面，并從這幾個方面入手，來測度區(qū)域公共服務(wù)供給的均等化水平。

2.政府財政能力水平。從一般情況來看，各區(qū)市的財政收入是影響當(dāng)?shù)毓卜?wù)供給均等化程度的基礎(chǔ)因素。由于財政收入水平與公共服務(wù)供給均等化程度存在著緊密的正相關(guān)關(guān)系，因此，該地區(qū)的財政收入越高，其公共服務(wù)供給的總體水平就會越高。當(dāng)然，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，各地區(qū)的公共服務(wù)供給均等化程度才會有顯著的改善。

從實際數(shù)據(jù)來看，各地市的經(jīng)濟發(fā)展存在較大差距，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的財政收入狀況極不均衡，直接導(dǎo)致了陜西省公共服務(wù)供給不均等的現(xiàn)象。因此，擬利用人均財政收入指標(biāo)來衡量財政收入水平，即β表示為：

人均財政收入（β）=當(dāng)年財政收入總量/當(dāng)年該地區(qū)人口總數(shù)

若β值較大時，表示該地區(qū)得財政綜合能力較強，就意味著該地區(qū)能夠為全體公民提供較為滿意的公共服務(wù)；若β值較小時，就表示該地區(qū)的財政能力不足，能夠提供公共服務(wù)的能力較弱。

3.政府管理能力水平。從以往研究結(jié)果來看，反映政府財政能力高低的因素主要是財政收入和財政支出水平的大小，而財政收支的均衡情況可以反映政府管理水平和公共服務(wù)均等化程度。所以，以財政自給能力水平來反映該因素對于陜西省公共服務(wù)供給均等化水平的影響，并將財政自給能力界定為是在不依靠國家各級財政的補貼和轉(zhuǎn)移支付下，各級政府獨立自主地為本級政府財政支出籌措資金收入的能力。假如某級政府依靠自身渠道取得的財政收入足以滿足本級公共服務(wù)的各項支出，則稱該級政府已經(jīng)具備財政自給能力，否則就會被看做財政自給能力不足。

為此，各級政府依靠自身渠道取得的財政收入與其本級提供公共服務(wù)的各項支出的比例，就界定為財政自給能力系數(shù)（G），即：

財政自給能力系數(shù)（G）=各級政府的預(yù)算內(nèi)財政收入/各級政府的預(yù)算內(nèi)財政支出

用該系數(shù)G來衡量政府管理能力水平。就陜西省各級政府管理能力而言，如果管理能力越強，其所提供的滿足該地區(qū)公共服務(wù)需求的水平也就越高。顯然，財政自給能力系數(shù)（G）是一個大于零的數(shù)值。如果G＞1，則說明該級政府具有較好的財政自給能力。

4.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況。公共服務(wù)供給狀況的改善需要長期的制度建設(shè)和大量的人力、物力和財力的持續(xù)投入，一個地區(qū)公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施通常也是常年積累的結(jié)果。從某個時點來講，各地方政府在推動公共服務(wù)供給均等化的進程并非處于統(tǒng)一得“起跑線”上，而且由于自然環(huán)境、地理位置、人口數(shù)量等因素，提供公共服務(wù)所耗費的單位成本也不盡相同。

因此，在全面推動我國公共服務(wù)供給均等化的進程中，特別是國家財力均等化制度安排中，充分重視這兩個因素的影響程度。為此，引入地區(qū)虛擬變量Q，以作補充說明。

5.其他因素。除了以上幾個因素外，還會存在影響公共服務(wù)供給均等化的其他所有因素，比如傳統(tǒng)習(xí)俗、社會價值觀等，可以作為其他參考變量來顯示。

二、數(shù)據(jù)的搜集及處理

（一）數(shù)據(jù)的搜集

考慮到對陜西省公共服務(wù)供給均等化的水平測度，本文只能選取一部分具有代表性的指標(biāo)數(shù)據(jù)。另外，本文中涉及到的各級指標(biāo)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源于多種渠道，其中，統(tǒng)計資料來自陜西省統(tǒng)計年鑒、各市年鑒、陜西教育和衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒、城市各類統(tǒng)計公報等；電子資源主要通過網(wǎng)絡(luò)檢索、地方數(shù)據(jù)庫、城市統(tǒng)計網(wǎng)及政府官方網(wǎng)站數(shù)據(jù)整理。

（二）數(shù)據(jù)處理

考慮到所選指標(biāo)的數(shù)據(jù)單位不盡一致，且部分指標(biāo)數(shù)據(jù)量級較大，因此，根據(jù)實證分析的需要對指標(biāo)數(shù)據(jù)采用級差變換，進行了以下標(biāo)準(zhǔn)化處理：

三、公共服務(wù)供給均等化指數(shù)計算

所謂的公共服務(wù)供給均等化主要是指政府在不同時期按照不同原則標(biāo)準(zhǔn)為社會公眾提供最基本的、大致均等的公共服務(wù)。采用公共服務(wù)供給均等化指數(shù)來反映陜西省公共服務(wù)供給的均等化程度，用Y表示，可以分別表示為：義務(wù)教育均等化指數(shù)（Ye）、公共衛(wèi)生均等化指數(shù)（Yh）、和社會保障均等化指數(shù)（Ys）。將公共服務(wù)供給均等化指數(shù)的計算公式可以界定為：

（一）義務(wù)教育供給均等化水平

要定量研究陜西省地區(qū)之間的教育公共服務(wù)供給均等化的差異水平，需要有一套綜合反映教育服務(wù)水平的量化指標(biāo)體系，這不僅涉及財政對教育公共服務(wù)的投入，還包括師資力量的情況。為此，截取了2016年的數(shù)據(jù)，分別從師資力量和投入方面共界定5個指標(biāo)來衡量陜西省不同地區(qū)的教育公共服務(wù)水平。如表1所示。

表1 2016年陜西省義務(wù)教育均等化指標(biāo)表

根據(jù)公式3，我們可以知道，均等化指數(shù)（Y）的值應(yīng)該是在0～1之間的，它的大小反映了均等化的程度。這個值越大，說明該地區(qū)基本公共服務(wù)均等化水平越高。因此，我們分別計算出各市在2016年的萬人擁有學(xué)校個數(shù)、師生比例和人均教育經(jīng)費的均等化分項指數(shù)。如表1，Ye的兩個分項均等化指數(shù)分別為0.07和0.95，說明只有人均教育支出供給處于較好的狀態(tài)，萬人擁有學(xué)校數(shù)供給水平特別低。最后，我們再根據(jù)兩個教育均等化衡量指標(biāo)的分項指數(shù)，采用加權(quán)平均方法可以得到陜西義務(wù)教育均等化指數(shù)Ye=0.55，反映出陜西省義務(wù)教育階段的公共服務(wù)供給明顯不足。

表2 2016年陜西醫(yī)療衛(wèi)生均等化指標(biāo)

表3 2016年陜西省社會保障均等化指標(biāo)

（二）醫(yī)療衛(wèi)生供給均等化水平

要定量研究陜西各地區(qū)間的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化水平的狀況，需要有一套綜合反映陜西醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)供給水平的量化指標(biāo)體系，這不僅涉及到陜西財政對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的投入，還包括公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的產(chǎn)出結(jié)果。因此，分別從投入和產(chǎn)出兩個方面共選取了6個指標(biāo)來衡量陜西不同地區(qū)之間的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給水平。如表2所示。

根據(jù)上文對公共教育的分析，同樣可以分析得到，地區(qū)間的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平的變動系數(shù)偏大，說明基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平的差距明顯存在。同時，由表2也可看出，總體的萬人擁有醫(yī)療機構(gòu)數(shù)、床位數(shù)和人均衛(wèi)生經(jīng)費支出的指標(biāo)系數(shù)分別是0.59、0.8、0.06，每項的供給水平一般。再根據(jù)三個醫(yī)療衛(wèi)生均等化衡量指標(biāo)的分項指數(shù)，采用加權(quán)平均方法可以得到醫(yī)療衛(wèi)生均等化指數(shù)Yh=0.45，反映出陜西省醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)供給并不能滿足現(xiàn)實居民的總體需求。

（三）社會保障供給均等化水平

為了定量分析各市間社會保障均等化水平的狀況，建立了一套完善的反映陜西社會保障總體供給水平的量化指標(biāo)體系，不僅涉及到財政對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的支出，還包括政府提供社會保障服務(wù)的效果。因此，從投入和產(chǎn)出兩個角度共選取了6個指標(biāo)來衡量陜西省地區(qū)之間的社會保障服務(wù)供給水平。如表3所示。

根據(jù)對數(shù)據(jù)的實證分析得到，在2016年社會保障均等化水平差距很大，六個指標(biāo)系數(shù)得出數(shù)據(jù)也是差別不一，說明基本社會保障供給服務(wù)水平總體偏低。同時，由表3看出，陜西省城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險覆蓋率、失業(yè)保險覆蓋率和人均社保經(jīng)費的分項指標(biāo)分別是0.47、0.49和0.03，每項指標(biāo)均較低。最后，采用加權(quán)平均方法得到Y(jié)s=0.33。顯然，社會保障公共服務(wù)供給水平偏低，甚至低于陜西省義務(wù)教育和醫(yī)療衛(wèi)生的供給水平。

四、公共服務(wù)供給均等化的實證測算

（一）人均財政收入

地區(qū)間和不同政府級次間財政能力的均等化程度，將直接影響基本公共服務(wù)供給的均等化程度。然而，財政能力的均等化并不能一定保證“公共服務(wù)供給均等化”，因為前者只是后者的充分條件，還需要其他因素和條件的更多支撐。即使各地區(qū)的財力相當(dāng)，如果沒有完善的管理制度作為保證，也難以保障陜西省公共服務(wù)供給均等化目標(biāo)的實現(xiàn)。

表4 2016年陜西省人均財政收入比較情況表

從表4中可以看到，陜西省人均財政收入最高地區(qū)的是榆林市，達(dá)到13223.83元，最低的省份是銅川市，達(dá)到1517.09元，僅僅是榆林市的11.47%，說明陜西省市地區(qū)間的財政收入差距較大。由于經(jīng)濟發(fā)展存在較大差距，而各級地方政府的財政支付能力是其提供各種公共服務(wù)的基本保證，正是因為各級財政能力的不均衡，直接導(dǎo)致了公共服務(wù)供給的不均衡現(xiàn)象。

（二）政府財政自給能力

受歷史和現(xiàn)實條件的制約，各地區(qū)和各級政府的管理能力也是千差萬別，即使支配相同的公共資源，存在能力差異的各級政府所提供的公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量也會有極大的反差和效果。政府的管理水平越高、管理越規(guī)范，在人力、物力和財力逐步均等化的條件下，陜西省的公共服務(wù)供給均等化的目標(biāo)就越容易實現(xiàn)。

根據(jù)前文對政府財政自給能力的界定，可以從表5中看出，陜西省2016年各省市的財政自給系數(shù)地區(qū)差異很大，大部分地區(qū)的財政自給系數(shù)都在0.6以下。具體來看，2016年以榆林市最高，財政自給系數(shù)達(dá)到0.85，其財政自給能力明顯最強；排名最后的是延安市，其財政自給系數(shù)僅為0.33。這說明陜西省各地區(qū)的財政自給能力差別較大。

表5 2016年我國各省市地方財政自給系數(shù)表

（三）實證結(jié)果分析

由于公式1中變量I與G之間存在著線性關(guān)系，對兩邊分別取對數(shù)后存在多重共線性程度會更加嚴(yán)重，這必將影響該模型的解釋能力。所以，為解決存在多重共線性問題，對相應(yīng)的參數(shù)進行調(diào)整。因為在分析研究期間，陜西省經(jīng)濟結(jié)構(gòu)并未發(fā)生重大變化，各種生產(chǎn)要素的分配額度可以假設(shè)為保持相對穩(wěn)定的狀態(tài)。因此，認(rèn)為人均財政收入（I）與財政自給系數(shù)（G）之間存在穩(wěn)定的比例關(guān)系。由此，需要對變量進行調(diào)整。在以變量I作為自變量，以變量G為因變量，作一元線性回歸，得參數(shù)關(guān)系α2=0.48α1因此，公式1變化為：

圖1 財政收入（I）與財政自給系數(shù)（G）的散點圖

結(jié)合前面的相關(guān)數(shù)據(jù)，運用spss17.0軟件，對該模型進行回歸分析，得到結(jié)果見表6：

表6 公共服務(wù)均等化回歸估計結(jié)果

從表6可見，經(jīng)過調(diào)整之后的可決系數(shù)R2為0.6238，模型擬合優(yōu)度較好 Prob（F-statistic）=0，說明模型線性關(guān)系在總體上具有顯著性水平。各參數(shù)的估計值均為正數(shù)，這與預(yù)期的各變量對于基本公共服務(wù)均等化水平的影響是一致的，并且，各參數(shù)在0.05顯著水平下，均是顯著的。

從各參數(shù)的估計數(shù)值來看，人均財政收入每增加1%，均等化指數(shù)則增長0.0425個百分點；財政自給系數(shù)每增長1%，均等化指數(shù)則增長0.0363個百分點；虛擬變量Q的參數(shù)估計值為0.0124，這說明基礎(chǔ)條件與成本差異有效地增強了基本公共服務(wù)的供給能力，促進了供給均等化水平的增長，但沒有達(dá)到社會需求的水平；虛擬變量μit的參數(shù)估計值為0.0017，對均等化水平也會有一定的影響。經(jīng)分析得出，人均財政收入對供給均等化水平增長的作用大于財政自給系數(shù)，這說明了均等化的發(fā)展在很大程度上取決于社會經(jīng)濟的發(fā)展水平。

五、結(jié)論

根據(jù)多項指標(biāo)綜合建立模型的計算和分析，醫(yī)療衛(wèi)生和公共教育的供給服務(wù)均等化水平相對較高，均等化系數(shù)分別達(dá)到了0.65和0.61；而社會保障均等化程度則相對處于較低水平，其均等化系數(shù)只有0.43。

從實證結(jié)果來看，首先，陜西省各地區(qū)義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展差距得到緩解。究其原因，一方面是最近幾年公共財政支出不斷加大對義務(wù)基礎(chǔ)教育的支持力度，從2008年起陜西省范圍內(nèi)的中小學(xué)義務(wù)教育學(xué)雜費全部免除；另一方面，隨著《義務(wù)教育法》的實施和農(nóng)村稅費改革后農(nóng)民實際收入得到較大提高，城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)教育的差距也正在逐步縮小，逐漸向城鄉(xiāng)和區(qū)域均等化方向發(fā)展。其次，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展速度和規(guī)模增長較快，醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)供給狀況得到改善。根據(jù)分析，陜西省醫(yī)療衛(wèi)生均等化指數(shù)0.65，反映出現(xiàn)有的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)條件已經(jīng)基本滿足居民的最低醫(yī)療生活保障，但距離總體均等化水平還有有一定距離。特別需要強調(diào)的是，2016年現(xiàn)有的社會保障均等化指數(shù)僅有0.43，低于義務(wù)教育和醫(yī)療衛(wèi)生的供給水平，且沒有充分發(fā)揮社會保障作為陜西省居民生產(chǎn)生活的“最后一道保障線”的應(yīng)有作用，這也是陜西省各地區(qū)政府亟待解決的現(xiàn)實問題之一。

從實證測算來看，陜西省的人均財政收入每增加1%，公共服務(wù)均等化指數(shù)就會增長0.0425%；而財政自給系數(shù)每增長1%，公共服務(wù)均等化指數(shù)就會增長0.0363%；虛擬變量所代表的基礎(chǔ)條件與成本差異等內(nèi)容也會有效增強基本公共服務(wù)的供給能力，促進了均等化水平的提高。由此得出，人均財政收入對公共服務(wù)均等化的影響要強于財政自給系數(shù)，這從根本上說明了陜西省經(jīng)濟發(fā)展能力最終會決定公共服務(wù)供給水平的高低。總之，從均等化目標(biāo)的角度對公共服務(wù)供給機制進行分析，得出的結(jié)論是供給是不均等的，也體現(xiàn)了政府的供給能力是有限的，迫切需要對供給機制進行改革與創(chuàng)新。總之，必須發(fā)揮“民生財政”的作用，構(gòu)筑一種新的、公平高效均衡的公共服務(wù)供給體制。

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