共有產(chǎn)權房建設的憲法學視角：屬性、困境及其出路

李孟銳

摘? ?要：? ?共有產(chǎn)權房是探索降低購房成本的新型保障性住房，在試點之初被寄予厚望。然而在制度實踐中，建設投入不足、法律規(guī)范缺位和司法救濟障礙的問題也日益突出。從憲法權利的視角來看，共有產(chǎn)權房建設屬于國家積極保障公民住宅社會權的體現(xiàn)。筆者嘗試通過憲法保障維度透析共有產(chǎn)權房建設存在的問題，提出了在明確政府主體責任基礎上拓寬融資渠道，將短暫的政策行為轉(zhuǎn)變?yōu)榉梢?guī)制，并在理論上承認住宅社會權存在可司法性的空間的保障路徑。

關鍵詞：? ?住宅社會權;共有產(chǎn)權房;憲法保障

中圖分類號：? ?D921? ?文獻標識碼：? ?A? ?文章編號：? ?2095-8153（2018）06-0052-03

“住房難”，這是當前很多群眾對高房價現(xiàn)實的嗟嘆。許多城市低收入者因經(jīng)濟收入有限，住房需求得不到滿足。在當前住房難的背景下，住宅社會權成為民生視野下亟須保障的重要權益。黨的十九大報告明確指出，堅持房屋的居住性質(zhì)定位，不斷完善包括共有產(chǎn)權房在內(nèi)的保障性住房制度，實現(xiàn)住有所居的保障目標。所謂共有產(chǎn)權房，是“夾心層”（指符合經(jīng)濟適用房購房條件但沒有能力購買，以及超出住房保障范圍但沒有能力購買普通商品房的群體）購房時，可按個人與政府的出資比例，共同擁有房屋產(chǎn)權。共有產(chǎn)權房的建設對于抑制當前過高的房價，對于滿足“夾心層”的購房需求具有重要的民生意義。然而共有產(chǎn)權房建設投入不足、法律規(guī)范缺位和司法救濟障礙的問題也日益突出，筆者嘗試從憲法保障的視角透析共有產(chǎn)權房建設存在的問題，這對于解決當前住房難問題具有一定的現(xiàn)實意義。

一、 住宅權的社會權屬性闡釋

住宅權是一項憲法權利。什么是住宅權？金儉教授將其定義為“公民有權獲得可負擔得起的適宜人類居住的，有良好的物質(zhì)設備和基礎服務設施的，具有安全、健康、尊嚴，并不受歧視的住房權利?！盵1]這是以住宅權保障的內(nèi)容為視角對住宅權的概念進行界定，這是學界對于住宅權的經(jīng)典定義。相關的研究已經(jīng)將住宅權證立為一項憲法權利[2]， 在此基礎上，筆者認為憲法權利維度上的住宅權是指公民享有獲得合適住宅的權利。同時應該指出，有學者將住宅權視為“居住權”①，實際上兩者存在明顯的區(qū)別。居住權是一種部門法上的權利，性質(zhì)上屬于用益物權。而住宅權屬于憲法權利，在權利位階當中屬于最高層次。所以兩者的權利屬性不同，不能混淆。

住宅權根據(jù)“人權代際理論”可以劃分為住宅自由權和住宅社會權。人權法的發(fā)展經(jīng)歷了由“第一代人權”的自由權向“第二代人權”的社會權的轉(zhuǎn)變。自由權又稱為消極人權，是公民權利和政治權利，用以對抗國家。社會權又稱受益權，即作為憲法權利主體的公民可以請求國家依據(jù)現(xiàn)實的保障水平，通過國家積極作為義務干預經(jīng)濟與社會生活，從而滿足個體的自由與發(fā)展的權利。住宅權也具有明顯的雙重屬性，一方面是它的自由權，為憲法中“公民的住宅不受侵犯”所保障，目的是防止國家對公民隱私、生活安寧的需要。另一方面是它的社會權，它要求社會力量集合起來保障處境不利的住房群體的利益。

傳統(tǒng)觀點認為，住宅社會權屬于“客觀權利”，不具備“可司法性”。依照權利人是否具有向法院尋求救濟的請求權基礎為劃分標準，可以將憲法權利劃分為“主觀權利”和“客觀權利”。住宅社會權對應的僅是憲法上國家的保障義務，而沒有尋求司法救濟的請求權基礎。而且依據(jù)司法自制原則，法院的司法審查僅限于宣告政府沒有兌現(xiàn)其憲法義務，至于公民根據(jù)社會權請求政府重新分配資源，這顯然不屬于法院的職責。然而這種理論沒有禁錮住各國憲政實踐的發(fā)展。比如德國在憲法中明確規(guī)定社會權，并作為主觀權利予以直接司法救濟。美國雖然沒有明確規(guī)定社會權，但通過司法審查的途徑予以間接司法救濟。印度則將社會權視為國家政策指導原則，間接實現(xiàn)權利救濟[3]。

二、 住宅社會權保障的國家義務

國家負有向公民提供居住房屋的作為義務?！白鳛椤本桶⒎ūＷo、執(zhí)法保護、司法保護。立法保護要求憲法、法律對權利加以確認和防止權利被侵犯。執(zhí)法保護體現(xiàn)為對權利主體依法監(jiān)管和救濟。司法保護則是建立對被侵犯利益的救濟路徑。根據(jù)中國憲法的規(guī)定及制度實踐，公民的憲法權利一般由普通法律加以界定和保障。其具體的運用技術是：憲法首先規(guī)定了基本權利，普通法律再依據(jù)憲法的有關規(guī)定而對憲法權利內(nèi)容進行具體的界定，然后在法律界定的范圍之內(nèi)付諸保障和實踐[4]。 所以，國家有義務在立法、執(zhí)法、司法等環(huán)節(jié)形成對公民住宅權相互銜接的保障方式。

國家應積極保障公民“適足住宅”的需求。公民的住宅權在社會權層面上體現(xiàn)為“適足住宅”的需求。例如《土庫曼斯坦憲法》第二十二條規(guī)定，“每個公民均有權請求在獲取建筑完整的住房以及個人住房建設方面獲得國家?guī)椭?。”《南非共和國憲法》第二十二條也明確公民有獲得適足住房的權利。在國際人權立法中，通常將“適足”做擴大解釋，將其涵蓋至人格尊嚴的內(nèi)容。例如聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權利委員會《關于適足住房權的第4號一般性意見》中指出，住房權還應被看作安全、平靜和有尊嚴地生活在某處的權利。

國家保障公民平等享有住宅權的義務。公民平等地享有住宅權，無論性別、民族、年齡等差異如何，均應獲得平等對待。從保障對象的平等性上看，平等原則要求滿足最低限度的居住正義，即憲法權利的主體不應有人無住所[5]。居住正義淵源于亞里士多德的分配正義觀，是指著重強調(diào)在人群間適當分配社會資源。因為公民平等享有住宅權并不排斥事實上的不平等，但巨大的差距又造成嚴重的社會裂痕。所以，基于現(xiàn)代國家保障公民基本福利的要求，對于社會弱勢群體的人權保護應予以更多的傾斜。

三、 共有產(chǎn)權房建設中凸顯的積極保障不足問題

（一）住宅社會權保障的建設投入不足

共有產(chǎn)權房建設屬于保障性住房建設中的一種，在涉及如此重大的民生工程時，通常需要由地方政府投入大量的財政資金。然而目前存在的投入資金短缺問題十分突出。比如2016年，全國地方財政住房保障支出6 338.77億元，僅占全社會住宅總投資的7.5%，其中共有產(chǎn)權房建設資金占比更少。形成該現(xiàn)狀的原因是多方面的，從客觀原因上看，政府對于供應共有產(chǎn)權房建設的配套資金存在財政上的困難;從主觀原因上看，政府基于自身利益的考量不愿意推動共有產(chǎn)權房的建設。比如加快建設共有產(chǎn)權房建設會在一定程度上沖擊商品房的價格，對當?shù)谿DP的增幅產(chǎn)生影響，進而影響官員的政績考核。從外部原因上看，共有產(chǎn)權房建設具有投入規(guī)模大、回報周期長、收益較商品房少等特點，一般商業(yè)銀行和企業(yè)不愿意介入該領域。

（二）住宅社會權保障的法律規(guī)范缺位

目前，共有產(chǎn)權房建設僅停留在政策層面，僅憑短暫的政策行為很難保障共有產(chǎn)權房建設的長期性、權威性。法律保留原則要求任何涉及公民基本權利的重要事項，均需制定法律規(guī)范。住宅社會權作為一項憲法上的權利，卻僅表現(xiàn)為一種政策性行為，相關規(guī)范性文件的位階比較低。以共有產(chǎn)權房制度為例，在中央層面只有住建部等六部委發(fā)布的《關于試點城市發(fā)展共有產(chǎn)權性質(zhì)政策性商品住房的指導意見》;在地方層面，比較有代表性的北京市發(fā)布了《北京市共有產(chǎn)權房管理暫行辦法》和《北京市共有產(chǎn)權住房規(guī)劃設計宜居建設導則》。這些文件多為部門規(guī)章和一般的規(guī)范性文件，而且常用于短暫的政策行為，因而導致共有產(chǎn)權房制度的法律權威性和約束性不足。

（三）住宅社會權救濟的司法途徑不暢

受傳統(tǒng)觀點影響，住宅社會權不具有“可司法性”。一方面，我國憲法并沒有明確規(guī)定該類權利的可訴性;另一方面，基于中國現(xiàn)有的政治法律構架，并沒有典型意義上的“司法審查制”。比如公民滿足共有產(chǎn)權房的購房條件，但由于政府不作為導致房源極為有限，權利人不能購得房屋時，人民法院在司法實踐會認定此類案件的當事人不具有請求權。這在第一道門上，當事人的權利就不能獲得保障，這也跟住宅社會權的屬性認識存在很大的關系。另外，立法缺位也導致了公民缺乏請求權依據(jù)。所以，即使公民的住宅社會權在事實上可能受到侵犯，作為權利保護的最后一道屏障，人民法院也很難對公民受侵犯的住宅社會權利予以救濟。

四、對住宅社會權的憲法保障路徑

（一）明確政府主體責任，拓寬融資渠道

作為保障性住房的一種，其義務主體必然是政府。這就要求在以下幾個方面進行著力：一方面，通過法律明確政府的主體責任;另一方面，引入社會資本共同參與共有產(chǎn)權房的建設。土地是稀缺資源，在一些地方政府依賴“土地財政” （指一些地方政府通過賣地的收入來維持財政的支出）的背景下，應當完善政績考核制度來促進政府劃撥土地的積極性。比如將共有產(chǎn)權房等保障性住房的建設納入具體的考核指標。單一財政支撐的共有產(chǎn)權房建設存在建設資金短缺問題。我國憲法規(guī)定，社會保障的義務主體是“國家和社會”，因而在強調(diào)政府為主導的同時，還要發(fā)揮社會資本的作用。比如，政府可以通過貸款貼息、投資補助、采取企事業(yè)參與等方式引導和鼓勵社會資金參與共有產(chǎn)權房的建設。

（二）完善保障住宅社會權的法律體系

將短暫的政策性行為轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ǚ蛇M行規(guī)制。雖然福利行政并不嚴格要求有法律依據(jù)，但住宅社會權作為一項基本權利已滿足了法律保留原則中的“重要性理論”。因此住宅社會權的保障要求提供憲法上的立法保護，通過實施法律規(guī)范加強其權威性和約束性。一方面，制定相關法律使得國家所承擔的保障住宅社會權的義務具體化，明確住房保障的對象、保障標準、保障資金的來源。另外一方面，制定法律可以重塑政府在共有產(chǎn)權房建設中的角色。比如國家過度干預市場經(jīng)濟并成為全部資源的支配者，將會違背了“市場在資源配置起決定性作用”的憲法解釋[6]。

（三）承認存在住宅社會權具有可訴性的空間

住宅社會權是否具有可訴性？住宅社會權的上位概念是社會權，所以問題在于社會權是否具有可訴性。傳統(tǒng)觀點持否定說，其理由主要有：社會權強調(diào)國家積極作為，要求資源配置要逐步完善，而非立即實施;同時基于分權的考量，法院不能代替立法機關或行政機關對社會權進行立法;另外，社會權的實現(xiàn)需要具備公共決策能力，法官是法律的專家但不擅長公共領域的決策。筆者認為上述觀點值得商榷，理由如下：一是司法自制原則約束下的法院，司法審查只及于個案效力，并不能代替立法;二是不能僅強調(diào)分權原則而忽視對權力的制約，法院對于社會權的保障實際上是一種司法監(jiān)督的方式;三是使用專家輔助制度可以更好地服務于法官應對公共領域的決策。因此理論上應承認存在住宅社會權具有可訴性的空間。

[參考文獻]

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[5]李永然.人民居住權的法律保障：中國臺灣與大陸的比較[J].人權，2015（2）：77.

[6]張擴振.論住房權的國家義務及其限度——以經(jīng)濟憲法學為視角的考察[J].湖北社會科學，2016（10）：151.