檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的角色定位與制度構(gòu)建

原凱

摘? ?要：? ?為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)工作已經(jīng)順利結(jié)束，可以看出，該項工作達(dá)到了預(yù)期的效果，有效地保護(hù)了國家利益和社會公共利益。新修訂的《行政訴訟法》第25條第4款正式確立了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度，為其提供了法律依據(jù)。研究通過分析試點(diǎn)地區(qū)工作的情況，總結(jié)試點(diǎn)工作的特點(diǎn)，對檢察機(jī)關(guān)的角色定位進(jìn)行分析，并從中發(fā)現(xiàn)問題，從起訴主體、受案范圍、案件線索、訴前程序等方面探討檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的相關(guān)制度。

關(guān)鍵詞：? ?行政公益訴訟;角色定位;制度構(gòu)建

中圖分類號：? ?D915.3? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：? ?A? ?文章編號：? ?2095-8153（2018）06-0039-07

黨的十八屆四中全會提出了“探索建立檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度”，此后，一系列的試點(diǎn)工作在全國開展起來。在改革試點(diǎn)過程以及法律施行過程中，學(xué)界對于公益訴訟的問題存在較大的爭議，本文試圖通過對一些爭議比較大的問題加以分析，從中提煉出個人的觀點(diǎn)，明確檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的角色定位，并嘗試構(gòu)建相關(guān)的配套制度。

一、問題的提出

截至2017年6月，全國的公益訴訟試點(diǎn)工作基本告一段落。兩年的試點(diǎn)工作中，檢察機(jī)關(guān)共辦理9 053件公益訴訟案件，其中包括7 903件訴前程序案件，5 162件案件行政機(jī)關(guān)主動糾正違法，1 150件案件進(jìn)入訴訟程序，其中有約400件案件作出判決，檢察機(jī)關(guān)的勝訴率為100%。

（一）改革試點(diǎn)工作的特點(diǎn)

1. 案件類型主要是行政公益訴訟

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件類型中，主要包括民事公益訴訟和行政公益訴訟，試點(diǎn)工作發(fā)現(xiàn)，后者的案件數(shù)占比很大。其中，行政公益訴訟案件中提出的線索數(shù)占線索總數(shù)的80%左右，辦理訴前程序案件數(shù)占總數(shù)的90%左右;提起公益訴訟案件占60%左右[1]。這體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度之大，為確保公權(quán)力的正常運(yùn)行而提起行政公益訴訟。

2. 環(huán)境與資源保護(hù)案件比較集中

從案件所涉及的領(lǐng)域來看，主要集中于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域和資源保護(hù)領(lǐng)域。截至2017年6月，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)辦理6 527件有關(guān)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件，占總數(shù)的72.1%;有資料顯示，在檢察機(jī)關(guān)的督促下，行政機(jī)關(guān)有效修復(fù)10余萬公頃生態(tài)源地，有效治理污染水源近200平方公里。同時，整改1 800余家違法污染環(huán)境的工廠企業(yè)。可以看出，公益訴訟對于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)效果顯著。

3. 訴前程序是解決問題的主要方式

訴前程序設(shè)置的目的是充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)自我糾錯的主動性，從而有效地節(jié)約司法資源。從試點(diǎn)地區(qū)的實踐來看，通過訴前程序解決問題的案件占總數(shù)的絕大部分，其中行政機(jī)關(guān)主動糾正違法行為占約60%?？梢钥闯?，多數(shù)的行政機(jī)關(guān)在接到檢察機(jī)關(guān)的檢察建議之后可以及時糾正違法行政行為。訴前程序在行政公益訴訟中具有重要的作用，能夠有效糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為。

4. 訴訟請求主要是履行之訴和確認(rèn)之訴

檢察機(jī)關(guān)辦理的行政公益訴訟案件中，因行政機(jī)關(guān)的不作為而提起的訴訟占絕大多數(shù)，約占90%。與之對應(yīng)，檢察機(jī)關(guān)提起的主要是履行之訴。同時，行政機(jī)關(guān)的違法行為還會導(dǎo)致部分履行不能，因此，在試點(diǎn)工作過程中，多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案件同時提出了確認(rèn)違法和履行職責(zé)的訴訟請求，行政機(jī)關(guān)是否履職、如何履職將很大程度決定檢察機(jī)關(guān)在法庭審理過程中撤回或變更訴訟請求[2]。

（二）問題的發(fā)現(xiàn)

檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)地區(qū)具體做法也不一致，比較突出的問題有：法院是否向檢察院發(fā)送傳票的問題;是否按照《行政訴訟法》的規(guī)定來分配檢察機(jī)關(guān)和被告的舉證責(zé)任問題;檢察機(jī)關(guān)是用上訴還是用抗訴的方式啟動二審程序問題等。

這些程序性問題，歸根到底是檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的角色定位問題。《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實施辦法》第42條規(guī)定：“人民檢察院以公益訴訟人的身份提起行政公益訴訟”。但《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實施辦法》第23條同時規(guī)定“人民檢察院的訴訟權(quán)利義務(wù)參照《行政訴訟法》中關(guān)于原告訴訟權(quán)利義務(wù)的規(guī)定”。這兩項規(guī)定的沖突體現(xiàn)出人民檢察院和人民法院對于行政公益訴訟中的角色定位存在不同的認(rèn)識。那么，檢察機(jī)關(guān)究竟應(yīng)該以何種角色參與到行政公益訴訟中來？在法律制定以及具體的案件處理過程中，行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起怎樣的制度來支撐其自身的發(fā)展？

二、檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的角色定位

（一）學(xué)說分歧

前文提到的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實施辦法》和《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》中都規(guī)定：“人民檢察院以公益訴訟人身份提起民事公益訴訟和行政公益訴訟?！痹谧罱雠_的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第4條規(guī)定：“人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟?！睙o論是“公益訴訟人”還是“公益訴訟起訴人”，上述規(guī)定都將檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的角色定位在“公益訴訟人”這一全新的稱謂上。從中央提出探索建立公益訴訟以來，學(xué)界對于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的角色定位或身份就一直存在較大的爭議，總結(jié)起來，主要有以下觀點(diǎn)：

一是原告人說。該說認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為行政公益訴訟的原告，享有與行政訴訟中原告同樣的訴訟權(quán)利，承擔(dān)對應(yīng)的訴訟義務(wù)。但筆者不認(rèn)同這種學(xué)說。首先，雖然域外出現(xiàn)公益訴訟與私益訴訟相融合的趨勢[3]，但作為強(qiáng)大的公權(quán)力機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)很難說與普通公民、組織的權(quán)利、義務(wù)完全等同。在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的客觀義務(wù)更多;其次，憲法中規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，如果賦予檢察機(jī)關(guān)原告的身份，就會出現(xiàn)一個矛盾，作為原告的檢察機(jī)關(guān)同時可以監(jiān)督法院和被告的訴訟活動，在行政公益訴訟中可能并不合適;最后，在提起行政公益訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)主要是以法律的守護(hù)人出現(xiàn)，確保行政法律的實施，維護(hù)國家利益和社會公共利益，是為公而不是基于私利[4]。行政訴訟中原告都與案件有直接的利害關(guān)系，而行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)與所涉及的案件并沒有直接的利害關(guān)系。

二是公益代表人說。該說認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的目的是維護(hù)國家利益和社會公共利益，檢察官的客觀義務(wù)與檢察機(jī)關(guān)之法律的守護(hù)人使命是一脈相通的。在這種認(rèn)定之下，把檢察機(jī)關(guān)界定為“公益代表人”是一種更有解釋力的學(xué)說。雖然筆者認(rèn)為公益代表人說有一定的道理，但從我國當(dāng)前的立法現(xiàn)狀來看，行政機(jī)關(guān)往往是“公益代表人”的首要選擇。我國《憲法》第9條①，以及《物權(quán)法》第45條、46條、48條對于國家所有的財產(chǎn)內(nèi)容進(jìn)行了明確，即國家財產(chǎn)是由國務(wù)院代表國家來行使所有權(quán)的。因而行政機(jī)關(guān)“代表公益”的身份具有法律基礎(chǔ)。隨著現(xiàn)代行政理念的發(fā)展，“公益”成為現(xiàn)代政府追求的目標(biāo)和職責(zé)所在，將“公益代表人”的身份賦予行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)能夠更加直接、方便地服務(wù)社會。

三是公訴人說。該說認(rèn)為，作為國家利益的代表人，檢察機(jī)關(guān)通過行使公權(quán)力，追究刑事領(lǐng)域侵害國家利益、社會公共利益的違法行為，這種行使公權(quán)力的方式已經(jīng)不能滿足國家利益、社會公共利益的需要。現(xiàn)代公訴權(quán)向行政公訴領(lǐng)域和民事公訴領(lǐng)域擴(kuò)展，是法治化、現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。筆者認(rèn)為，公訴權(quán)理念、公訴制度都是圍繞刑事訴訟建構(gòu)的，與行政訴訟制度的設(shè)計差別較大。采用該學(xué)說，檢察機(jī)關(guān)實際上處于與行使審判權(quán)的法院平等的法律地位，這勢必會破壞行政訴訟結(jié)構(gòu)的平衡。在行政訴訟中，法院是審判者，行政機(jī)關(guān)與行政相對人是原被告雙方，這樣的訴訟結(jié)構(gòu)顯然與刑事訴訟結(jié)構(gòu)是不一樣的。

四是法律監(jiān)督說。該說認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)是以法律監(jiān)督者的身份提起行政公益訴訟，該身份是檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的重要方式，也是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者的身份。該學(xué)說也是多數(shù)學(xué)者所主張的觀點(diǎn)。《授權(quán)決定》中似乎也印證了這一點(diǎn)，規(guī)定：“試點(diǎn)工作必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，充分發(fā)揮法律監(jiān)督、司法審判職能作用，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)社會公平正義，維護(hù)國家利益和社會公共利益?！?/p>

（二）筆者觀點(diǎn)

筆者認(rèn)為將檢察機(jī)關(guān)定位為公益訴訟人較為合適。檢察機(jī)關(guān)雖然具有公益訴訟人和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的雙重身份，但兩者是有主次之分的，公益訴訟人的身份是主要的，而法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份是具有補(bǔ)充性質(zhì)的。具體理由有以下幾點(diǎn)：

第一，如前所述，“原告”、“公訴人”、“公益代表人”這些稱謂，都與行政公益訴訟結(jié)構(gòu)不相符合。作為保障國家利益與社會公共利益的國家公權(quán)力機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)公共利益方面，能夠提供較為強(qiáng)力的支持。同時，與其他一般民事主體不同，檢察機(jī)關(guān)有與行政機(jī)關(guān)抗衡的基礎(chǔ)，公民個人的力量往往很難與強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān)相抗衡。通過試點(diǎn)工作所取得的成果也能看出，在政策引導(dǎo)及法律規(guī)范下，檢察機(jī)關(guān)通過提起行政公益訴訟，極大地保護(hù)了國家利益和社會公共利益。因此，不論是《試點(diǎn)方案》和《實施辦法》規(guī)定的“公益訴訟人”，還是《若干問題的解釋》中提出的“公益訴訟起訴人”，其本質(zhì)都是一致的，都是將檢察機(jī)關(guān)定位為“公益訴訟人”，這一定位明確了檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟整個過程中都以公益訴訟人的身份參與訴訟。

第二， 檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)雖然是監(jiān)督司法運(yùn)行活動的重要保障，但是它不能隨意被拿來對法庭審判施加額外的影響。法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容側(cè)重的應(yīng)當(dāng)是審判中和執(zhí)行活動中的違法行為[5]。雖然憲法規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但沒有立法的授權(quán)，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份并不等同于檢察機(jī)關(guān)可以直接提起公益訴訟。也就是說，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份僅僅是檢察機(jī)關(guān)享有訴訟權(quán)能的前提，并不能就此認(rèn)為可以以法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份提起訴訟。再者，如果認(rèn)為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)可以當(dāng)然地提起公益訴訟，就相當(dāng)于將行政公益訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)天然地掛鉤，把檢察機(jī)關(guān)作為提起行政公益訴訟的唯一主體，而忽視了其他主體提起行政公益訴訟的可能性。

公益訴訟人觀點(diǎn)較為合理地闡明了檢察機(jī)關(guān)的法律地位，既避免了原告說中雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)不對等的缺陷，也能夠避免公訴人說中破壞行政訴訟平衡的不足，同時避免了法律監(jiān)督者說注重監(jiān)督而忽視訴訟權(quán)利的弊端。需要明確的是，作為法律監(jiān)督者的檢察機(jī)關(guān)，既不能背離維護(hù)國家利益和社會公共利益的宗旨，也不能完全以法律監(jiān)督者的定位參與到行政公益訴訟中去。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該以公益訴訟人的角色提起行政公益訴訟，在主張其權(quán)利的同時給予法官獨(dú)立裁判的空間，合理行使監(jiān)督權(quán)，共同推進(jìn)行政公益訴訟的發(fā)展。

三、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度構(gòu)建

盡管檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟中已經(jīng)有相關(guān)的法律制度，但制度規(guī)定大多都比較籠統(tǒng)，試點(diǎn)工作中出現(xiàn)的突出問題還沒有得到根本性的解決。因此，針對行政公益訴訟中出現(xiàn)的問題，筆者對其中比較具有代表性的問題進(jìn)行分析與探討。

（一）起訴主體問題

1. 公民、社會組織等提起行政公益訴訟的資格問題

是否應(yīng)當(dāng)賦予我國公民、社會組織提起行政公益訴訟的資格，在我國主要存在兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為公民、社會組織應(yīng)當(dāng)具有行政公益訴訟的原告資格，因為“公民、企事業(yè)單位、社會組織等都應(yīng)被考慮進(jìn)入公益訴訟，既是對公民、社會組織自身權(quán)益最好的保護(hù)，也是對侵害公共利益行為全方位的社會監(jiān)督。”[6]第二種觀點(diǎn)則認(rèn)為，不應(yīng)該賦予公民、社會組織行政公益訴訟的原告資格。原因是這樣容易造成濫訴的局面，使人民法院的工作任務(wù)更重。

目前來看，賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟唯一的原告資格是合理的，公民、社會組織還不宜被賦予其原告資格。理由如下：

第一， 檢察機(jī)關(guān)自身具有的職能促使其能夠在行政公益訴訟中發(fā)揮應(yīng)有的作用。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在調(diào)查取證、舉證能力以及技術(shù)手段等方面都具有明顯的優(yōu)勢。而公民、社會組織面對強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān)，是很難真正與之抗衡的。再者，行政公益訴訟案件通常涉及范圍廣，對專業(yè)知識要求高，而且訴訟時間都較長，公民、社會組織不僅面臨取證、資金等方面的困難，而且往往在面對行政機(jī)關(guān)的“壓力”下選擇撤訴。

第二， 我國憲法規(guī)定了公民有對行政機(jī)關(guān)的違法行為進(jìn)行檢舉控告的權(quán)利。行政機(jī)關(guān)的行政違法行為侵害到國家利益或社會公共利益時，公民、法人或者其他社會團(tuán)體可以向有關(guān)部門進(jìn)行舉報、投訴。通過對舉報、投訴真實性的審查，檢察機(jī)關(guān)再決定是否提起行政公益訴訟。對于公益訴訟剛剛興起不久的我國來說，這樣的制度安排可以避免公民、社會組織的濫訴，減輕人民法院的案件壓力。

第三， 巨大的訴訟量已經(jīng)造成法院案件受理的困局。在目前的司法環(huán)境下，法院受理的案件數(shù)量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)期，法官年均受理案件數(shù)量已經(jīng)達(dá)到每天近兩件。這樣的訴訟背景下，更需要規(guī)范起訴主體。如前所述，公民、法人或其他團(tuán)體組織往往在調(diào)查取證、舉證能力方面不成熟，如果這部分主體也可以起訴，很大程度上會造成濫訴。檢察機(jī)關(guān)具備了成熟的起訴條件，而且訴前程序中提出檢察建議，既可以及時糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為，又可以適當(dāng)減少訴訟量，從而減輕法院的負(fù)擔(dān)。從試點(diǎn)工作的成果來看，進(jìn)入行政公益訴訟的案件中，檢察機(jī)關(guān)全部勝訴，也說明了檢察機(jī)關(guān)工作的高效性。

2. 起訴主體的自主性問題

全國人大常委會授權(quán)各地區(qū)實行公益訴訟以后，試點(diǎn)地區(qū)的改革制度主要由最高人民檢察院來制定，比如制定具體的實施辦法、實施的時間及試點(diǎn)地區(qū)等。在這個過程中存在的問題就是，地方檢察院的參與度不夠，導(dǎo)致不同地區(qū)在適用實施方案上存在較大的差異;同時，部分地區(qū)忽視司法規(guī)律，表現(xiàn)在部分試點(diǎn)地區(qū)司法機(jī)關(guān)未能認(rèn)識到司法改革與行政改革的差別，而是以行政命令的方式來推動改革，這樣恰恰會抑制檢察機(jī)關(guān)的自主性。如有的省份以行政指令的方式要求公益訴訟的案件數(shù)量。那么，該如何提高檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的自主性就是解決問題的關(guān)鍵。

筆者認(rèn)為，一方面，在制定各地區(qū)具體的制度安排時，要充分考慮不同群體如法院、檢察院、政府等的意見，充分聽取這些群體在當(dāng)?shù)氐恼{(diào)研結(jié)果，使得制定的制度能夠更加具有操作性，從而也會提高基層檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟的積極性;另一方面，采取相應(yīng)的獎懲制度，通過制定切實可行的獎懲制度，既可以激勵那些為公益訴訟做出貢獻(xiàn)的工作單位及人員，緩解以行政命令的方式推進(jìn)改革的弊端，又可以懲處在訴訟中隨意行使自由裁量權(quán)的人員。這樣可以擺脫以行政命令推動行政公益訴訟發(fā)展的弊端，符合司法運(yùn)行規(guī)律。

（二）受案范圍問題

行政公益訴訟的受案范圍問題的爭議點(diǎn)集中在如何理解公共利益。公共利益沒有明確的內(nèi)涵與外延。通常認(rèn)為，區(qū)別于個人利益，公共利益是指社會全體或者大多數(shù)人所享有的利益，包括整體利益、共享利益及個別利益。按照最高人民檢察院在湖北省十堰市鄖陽區(qū)人民檢察院訴鄖陽區(qū)林業(yè)局行政公益訴訟案（檢例第30號）一案中的歸納，公共利益具有六個特性：一是公共利益的主體是不特定的多數(shù)人;二是公共利益具有基本性;三是公共利益具有整體性和層次性;四是公共利益具有發(fā)展性;五是公共利益具有重大性;六是公共利益具有相對性。

新修訂施行的《行政訴訟法》將檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟的范圍界定為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。相較于之前的《實施辦法》和《試點(diǎn)方案》，增加了一項“食品藥品安全”，可以看出國家對于食品藥品安全的關(guān)注。但由于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時間結(jié)束不久，如果大幅擴(kuò)張其范圍，可能有檢察機(jī)關(guān)過多干涉行政事務(wù)的嫌疑，因此可以視情況對“等”的含義進(jìn)行擴(kuò)大解釋，將公共建設(shè)的違規(guī)審批和拆遷、不當(dāng)維護(hù)公共設(shè)施造成的公共利益受損、安全生產(chǎn)領(lǐng)域等嚴(yán)重擾亂社會經(jīng)濟(jì)的行為納入行政公益訴訟的受案范圍中。

（三）案件線索來源問題

從公益訴訟試點(diǎn)工作以來，各地檢察機(jī)關(guān)均不同程度地受困于案件線索的稀缺。主要表現(xiàn)為：第一，案件主要集中于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域。從行政公益訴訟的整體情況來看，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件并不是首要的案件類型①，也就是說，除了《行政訴訟法》第25條第4款列舉的4類領(lǐng)域外，存在大量被檢察機(jī)關(guān)遺漏的案件類型;第二，主要從刑事案件中獲取案件來源。從刑事案件到行政公益訴訟，由于反貪等部門不從事行政公益訴訟的具體工作，往往會因為對案件具體操作的不清晰導(dǎo)致案件線索的遺漏，而且在設(shè)立監(jiān)察委之后，案件線索由原有業(yè)務(wù)部門之間的內(nèi)部移送變?yōu)閲覚C(jī)構(gòu)之間的銜接，檢察機(jī)關(guān)從職務(wù)犯罪中獲取案件線索的可能性變得更小;第三，民事行政檢察部門發(fā)現(xiàn)線索的專業(yè)能力有待提升。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，相比于公訴等業(yè)務(wù)部門，無論是從人員配置還是重視程度，民事行政部門的力量都明顯薄弱。在行政公益訴訟案件中，案件線索的發(fā)現(xiàn)、調(diào)取證據(jù)、提起訴訟等一系列環(huán)節(jié)對于民事行政部門的要求又是極高的，而在基層檢察院中的民事行政部門數(shù)量幾乎為零。以上等原因造成了行政公益訴訟中案件線索的短缺。實踐中，案件線索、訴前建議與公益訴訟之間大致存在著100：50：1的比例關(guān)系，即檢察機(jī)關(guān)獲取的100件案件里，有50件左右的案件能發(fā)出檢察建議，最終轉(zhuǎn)化為公益訴訟的有1件案件①?？梢钥闯?，案件線索的數(shù)量與質(zhì)量將直接影響行政公益訴訟的實施效果。

《行政訴訟法》中明確了檢察機(jī)關(guān)所獲取的案件線索是在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)。“履行職責(zé)”在《實施辦法》第28條中規(guī)定，包括檢察機(jī)關(guān)履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)在履行這些職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)的案件線索，是可以當(dāng)作其提起行政公益訴訟的案件線索的。同時，檢察機(jī)關(guān)還有接受上級檢察院工作領(lǐng)導(dǎo)、充分保障公民控告權(quán)等職責(zé)，在履行這些職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)的案件線索，理論上按照法律文本的擴(kuò)大解釋，也是可以歸入“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”。因此，案件線索的來源不僅包括檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中的發(fā)現(xiàn)的案件線索，還包括其他政府部門等機(jī)關(guān)移送的案件線索以及公民、法人或社團(tuán)組織檢舉控告發(fā)現(xiàn)的線索。具體來看，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立具體的案件銜接機(jī)制，重點(diǎn)從反貪反瀆、偵查監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)案件線索，并且完善社會公眾對于違法行為檢舉控告的渠道和方式，充分保障社會公眾檢舉控告的權(quán)利。

（四）訴前程序問題

如前所述，訴前程序在行政公益訴訟中的占比將近90%，檢察機(jī)關(guān)通過向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議來糾正行政違法行為?？梢姡ㄟ^訴前程序督促行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)是保護(hù)國家利益、社會公共利益的重要環(huán)節(jié)。收到檢察建議后一個月內(nèi)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理，及時糾正違法行為，并且應(yīng)當(dāng)通過書面的形式將糾正違法行為的情況回復(fù)人民檢察院。試點(diǎn)工作中出現(xiàn)的問題主要存在于：檢察機(jī)關(guān)該如何判定行政機(jī)關(guān)依法履行了法定職責(zé)的問題。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下兩個方面判定：

第一， 行政機(jī)關(guān)是否全部履行職責(zé)。判斷的依據(jù)有：首先，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有作為的義務(wù)，并且該義務(wù)是法定的;其次，行政機(jī)關(guān)客觀上沒有按照法定方式和內(nèi)容履行相應(yīng)的職責(zé)，即使實施了一定的行為，仍然構(gòu)成行政不作為。同時，法律沒有對法定方式和內(nèi)容加以規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)時應(yīng)當(dāng)盡到合理的注意義務(wù);最后，因為某些客觀原因，行政機(jī)關(guān)沒能履職的，不能認(rèn)定為不作為。行政機(jī)關(guān)因此而沒能達(dá)到預(yù)期執(zhí)法效果的，也不能認(rèn)定為不作為。當(dāng)然，因為行政機(jī)關(guān)的“懶政”而沒能保證執(zhí)法效果的，應(yīng)認(rèn)定為行政不作為。第二，國家利益、社會公共利益是否仍處于受侵害的狀態(tài)。國家利益和社會公共利益停止侵害應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)完成的標(biāo)準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)鑒于此可以不提起行政公益訴訟。例如，污染環(huán)境企業(yè)停產(chǎn)整治使排放達(dá)標(biāo);違法違規(guī)發(fā)放的國家專項補(bǔ)助金已經(jīng)收回等。當(dāng)然，環(huán)境整治的效果等情形需要一定的時間，如被毀壞的植被修復(fù)需要一定時間，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行行政職責(zé)。如果仍存在公共利益受侵害的情形，應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)提起行政公益訴訟，而不是反復(fù)提出檢察建議。

另外還有一個問題，檢察機(jī)關(guān)的檢察建議是具體地給出行政機(jī)關(guān)應(yīng)該采取的解決方式，還是劃定一定的標(biāo)準(zhǔn)與范圍，給行政機(jī)關(guān)一定的裁量自由呢？對于這個問題，不少專家學(xué)者似乎更加傾向于檢察建議采取明確具體的解決方式。這種做法雖然可以及時糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為，依法履行法定職責(zé)，但是一種違法的行政行為應(yīng)該如何糾正，行政機(jī)關(guān)似乎比檢察機(jī)關(guān)更有經(jīng)驗。檢察機(jī)關(guān)對于案件事實的調(diào)查，可能會因為對行政事務(wù)的不內(nèi)行而忽略一些事實。同時，過于詳細(xì)的檢察建議也與行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任相悖。行政訴訟程序中，行政機(jī)關(guān)作為被告承擔(dān)主要的舉證責(zé)任，如果檢察機(jī)關(guān)提供具體詳盡的檢察建議，就需要對事實部分做大量的調(diào)查分析，提供相應(yīng)的證據(jù)支撐，而這實際上是要求檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任了，這顯然與行政訴訟的被告舉證規(guī)則相悖。筆者認(rèn)為，在行政公益訴訟訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議就是讓行政機(jī)關(guān)自我糾錯，這個階段發(fā)揮作用的應(yīng)該是做出違法行為的行政機(jī)關(guān)。因此，檢察建議的內(nèi)容不必過于詳細(xì)，重點(diǎn)應(yīng)該在行政行為的定性上，這樣既可以減輕檢察機(jī)關(guān)調(diào)查案件事實的成本，也可以給行政機(jī)關(guān)自我糾正錯誤留下足夠的空間，充分發(fā)揮其行政機(jī)關(guān)的自我糾錯能力。

（五）訴訟請求的問題

《試點(diǎn)方案》中規(guī)定的訴訟請求分為三類：一是履行之訴;二是撤銷之訴;三是確認(rèn)之訴。但訴訟請求中還有損害賠償這一項，在《行政訴訟法》第76條中也明確賦予了原告要求被告承擔(dān)賠償責(zé)任的權(quán)利①。那么，在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)能否請求法院對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行損害賠償呢？

訴訟請求中應(yīng)當(dāng)有損害賠償這一項，理由如下：首先，在庭審中，檢察機(jī)關(guān)作為訴訟的一方，享有訴訟權(quán)利并承擔(dān)訴訟義務(wù)。檢察機(jī)關(guān)為了公共利益進(jìn)行訴訟，在其認(rèn)為公共利益受損需要維護(hù)時，理應(yīng)有渠道提出賠償請求;其次，能夠進(jìn)入行政公益訴訟程序，說明行政機(jī)關(guān)并沒有達(dá)到檢察建議的要求，很多情況下并不是行政機(jī)關(guān)不理會檢察機(jī)關(guān)的檢察建議，而是雖然糾正了違法行為，但損害依然存在，甚至適得其反，這樣的損害后果與行政機(jī)關(guān)的作為或不作為存在一定的因果關(guān)系。因此，行政機(jī)關(guān)不承擔(dān)損害賠償?shù)呢?zé)任，既違背了損害賠償?shù)脑V訟原則，也難以顯示行政機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益的權(quán)威地位;最后，如果行政機(jī)關(guān)不進(jìn)行損害賠償，那么行政機(jī)關(guān)完全可以不顧檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議，因為即便檢察機(jī)關(guān)正式提起了行政公益訴訟，行政機(jī)關(guān)只要在法院判決前糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)即可，而無需按照檢察建議糾正行政行為。這樣的話，公共利益遭受的損失會進(jìn)一步擴(kuò)大，而且會增加訴訟成本，浪費(fèi)司法資源。

行政機(jī)關(guān)承擔(dān)損害賠償?shù)呢?zé)任，可以根據(jù)公共利益損害的程度，具體細(xì)化賠償標(biāo)準(zhǔn)。同時，對于行政執(zhí)法活動中存在過錯的負(fù)責(zé)人及相關(guān)工作人員，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行行政追責(zé)。檢察機(jī)關(guān)和法院雖然并不能對這些人員的責(zé)任進(jìn)行追究，但可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提出司法建議，抄送有關(guān)部門;存在刑事違法行為的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將犯罪線索及時移送偵查監(jiān)督部門。

（六）是否承擔(dān)敗訴問題

從試點(diǎn)地區(qū)的判決來看，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中全部勝訴。我們不禁要問，檢察機(jī)關(guān)是否也要承擔(dān)敗訴的結(jié)果。按照訴訟原理，任何訴訟都有勝訴和敗訴的概率。行政公益訴訟也不例外。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人，在法庭審理中也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)訴訟的風(fēng)險。過高的勝訴率很大程度會增加檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的隨意性而造成濫訴，還會加大法院的審判壓力，法院不敢輕易否定檢察機(jī)關(guān)的訴求，從而導(dǎo)致勝訴率愈高的惡性循環(huán)。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，訴訟結(jié)果不應(yīng)該被特殊化，其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)敗訴的后果，在相關(guān)法律法規(guī)中也應(yīng)該有所體現(xiàn)，這樣更加符合訴權(quán)的平等性和訴訟的完整性。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該本著維護(hù)國家利益和社會公共利益的目的，積極調(diào)查行政機(jī)關(guān)存在的違法行政行為，收集相關(guān)的證據(jù)材料，在庭審中盡量使法官信服。

敗訴所引起的直接后果是支付訴訟費(fèi)用。《實施辦法》第55條規(guī)定，檢察院在公益訴訟中免繳訴訟費(fèi)用。學(xué)界存在爭議。一部分學(xué)者認(rèn)為，檢察院作為公權(quán)力機(jī)關(guān)，與法院同為司法系統(tǒng)，財政支出都由政府負(fù)責(zé)，繳納訴訟費(fèi)用沒有必要;也有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人，出于維護(hù)國家利益和社會公共利益的目的提起訴訟，若還繳納訴訟費(fèi)用會有失公允。因此，有必要建立公益基金制度，公益訴訟的受益者本就是國家和社會，那么公益基金可源于國家財政撥款、社會捐款以及行政機(jī)關(guān)所繳納的損害賠償金。檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟過程中，可以向基金申請必要的評估費(fèi)、鑒定費(fèi);檢察機(jī)關(guān)敗訴后，可以向該基金申請支付訴訟費(fèi)用。例如，云南省昆明市政府出臺的《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項資金管理暫行辦法》就救濟(jì)資金的來源、用途、救濟(jì)對象、申請對象及限額等作出了規(guī)定，為公益基金的適用提供了一定的借鑒意義。

四、結(jié)語

目前，行政公益訴訟在我國尚處于起步階段，試點(diǎn)地區(qū)的工作也剛剛結(jié)束不久，其中存在的問題仍然較多，理論界和實務(wù)界對于一些問題爭議還比較大，需要在行政公益訴訟的不斷推進(jìn)中進(jìn)行探討和解決。限于文章篇幅的原因，除本文探討的幾個問題之外，仍有諸多問題需要解決，如行政公益訴訟與其他訴訟的銜接問題、檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證機(jī)制及對行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的監(jiān)督問題等。只有在實踐中不斷探索，優(yōu)化各項具體的訴訟制度，才能逐漸突破制度的瓶頸，促進(jìn)行政公益訴訟更好地發(fā)展，維護(hù)國家利益和社會公共利益。

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