中小城市棚戶區(qū)改造的難點(diǎn)與對(duì)策探究

龔克應(yīng)

（普洱市瀾滄縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)技術(shù)服務(wù)中心 云南省普洱市 665699）

前言

棚戶區(qū)主要是指在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的國(guó)有土地中，房屋使用年限長(zhǎng)、建筑密度大且基礎(chǔ)設(shè)施不完善的居住區(qū)域。中小城市的棚戶區(qū)房屋結(jié)構(gòu)大都是將簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)、磚木結(jié)構(gòu)、磚混結(jié)構(gòu)為主，將石棉瓦或者油氈鋪在房頂形成的簡(jiǎn)易房屋，這些房屋集中于城中村或城郊區(qū)，是房屋主占用空閑土地建造而成。棚戶區(qū)的存在對(duì)中小城市的發(fā)展造成了負(fù)面影響。

1 中小城市棚戶區(qū)改造的難點(diǎn)

中小城市的棚戶區(qū)在城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展方面有不利影響，當(dāng)?shù)卣块T需要貫徹落實(shí)相關(guān)政策法規(guī)，認(rèn)識(shí)到棚戶區(qū)改造在民生發(fā)展方面的重要作用，積極開展棚戶區(qū)改造工作，改善中小城市中困難群眾的居住狀況，保障社會(huì)的和諧問(wèn)題。但是在實(shí)際的中小城市棚戶區(qū)改造工作開展過(guò)程中，受到資金、規(guī)劃等方面的影響，棚戶區(qū)改造面臨著如下難點(diǎn)：

（1）資金不足，中小城市的房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展不是很好，交易完成率普遍偏低，房產(chǎn)開發(fā)商可以應(yīng)用的流動(dòng)資金較少，不滿足棚戶區(qū)改造工作的需求。再加上中小城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度逐年降低，使得地方政府部門可以用于棚戶區(qū)改造的資金減少，不利于棚戶區(qū)改造工作的順利開展。

（2）規(guī)劃不足，我國(guó)大部分中小城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都比較緩慢，城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門開展的工作受到了一定的限制，使得中小城市的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目缺乏完善的規(guī)劃，很多城市都是根據(jù)現(xiàn)有的資金狀況和棚戶區(qū)改造的緊急程度，在某一區(qū)域內(nèi)進(jìn)行棚戶區(qū)改造，導(dǎo)致城市土地利用不完善，棚改后的小區(qū)很容易與城市的未來(lái)發(fā)展不協(xié)調(diào)。

（3）管理不足，中小城市在開展棚戶區(qū)改造工作時(shí)，普遍存在管理不足問(wèn)題，使得棚戶區(qū)改造項(xiàng)目在設(shè)計(jì)規(guī)劃、施工建設(shè)及竣工驗(yàn)收方面存在不足，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量與效率受到影響，不利于棚戶區(qū)改造項(xiàng)目作用的發(fā)揮。

（4）社會(huì)問(wèn)題，棚戶區(qū)居民的收入相對(duì)較低，難以支付起安置房的購(gòu)買費(fèi)用，有些棚戶區(qū)居民在改造后不得不搬到另外的棚戶區(qū)。由此可以看出，棚戶區(qū)改造難以全面改善棚戶區(qū)居民的生活條件。與此同時(shí)，有些開發(fā)企業(yè)及相關(guān)部門，為了解決資金，暗自降低經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，甚至在沒(méi)有簽署拆遷協(xié)議的情況下，強(qiáng)拆棚戶區(qū)住房，很容易引發(fā)集體上訪事件[1]。

2 中小城市棚戶區(qū)改造的對(duì)策

通過(guò)上述分析可知，中小城市棚戶區(qū)改造工作的開展受到了阻礙，需要相關(guān)部門團(tuán)結(jié)協(xié)作，在貫徹落實(shí)相關(guān)政策法規(guī)的同時(shí)，建立完善的棚戶區(qū)改造規(guī)劃，保障棚戶區(qū)改造工作的有序開展，切實(shí)發(fā)揮出民生工程的重要作用。具體而言，中小城市的政府部門及城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門，可以從以下幾方面實(shí)現(xiàn)棚戶區(qū)的有效改造：

2.1 加大資金投入

為了保障棚戶區(qū)改造工作的有效開展，政府部門需要加大資金投入，拓寬棚戶區(qū)改造融資渠道，配合應(yīng)用銀行貸款、政府補(bǔ)助、社會(huì)資本投入等多種資金籌措方式，為棚戶區(qū)改造工作提供充足的資金。

從政府財(cái)政補(bǔ)助角度而言，在獲得中央政府以及省級(jí)資金補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，各個(gè)縣（區(qū)）要按照所在城市的具體棚戶區(qū)改造規(guī)劃，明確棚戶區(qū)改造所需的資金，為棚戶區(qū)改造工作提供充足的資金。與此同時(shí)，城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門需要貫徹落實(shí)城市維護(hù)建設(shè)稅、土地出讓收入以及房地產(chǎn)開發(fā)稅收等政策法規(guī)，為棚戶區(qū)改造籌集更多的資金；從銀行貸款角度而言政府部門需要積極爭(zhēng)取農(nóng)發(fā)行以及國(guó)開行提供的棚改專項(xiàng)貸款；從社會(huì)資金籌集角度而言政府部門需要將貸款資金和社會(huì)資金進(jìn)行配合應(yīng)用，通過(guò)委托代建以及政企共建的方式，吸引更多的有資質(zhì)房地產(chǎn)企業(yè)參與到棚戶區(qū)改造中，提升棚戶區(qū)改造的效率及質(zhì)量。比如，云南省普洱市瀾滄縣成立了瀾滄縣保障性住房投資建設(shè)管理有限公司進(jìn)行融資，共同參與到棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中，為棚戶區(qū)改造提供了資金和技術(shù)支持，該項(xiàng)目的改造開機(jī)儀式如圖1所示。

圖1 瀾滄縣棚戶區(qū)改造項(xiàng)目開機(jī)儀式現(xiàn)場(chǎng)圖

2.2 制定完善的改造規(guī)劃

為了促進(jìn)中小城市的全面城市化發(fā)展，城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門在開展棚戶區(qū)改造工作時(shí)，需要制定完善的棚戶區(qū)改造規(guī)劃，貫徹落實(shí)相關(guān)政策法規(guī)，在保障城市土地最大化利用的基礎(chǔ)上，進(jìn)行棚戶區(qū)的改造及拆遷安置建設(shè)。首先，城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門和國(guó)土部門需要規(guī)范土地利用規(guī)劃體系，避免棚戶區(qū)改造中出現(xiàn)胡亂拆建現(xiàn)象，根據(jù)開發(fā)區(qū)以及城區(qū)的具體狀況，在棚戶區(qū)改造的同時(shí)，對(duì)棚戶區(qū)附近的低效用地進(jìn)行再開發(fā)，將棚戶區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，促進(jìn)中小城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)發(fā)展。

然后，加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)研，城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門需要將市場(chǎng)導(dǎo)向作為棚戶區(qū)改造規(guī)劃制定的基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的棚戶區(qū)改造思維，根據(jù)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移方向，引導(dǎo)棚戶區(qū)居民在城鄉(xiāng)間進(jìn)行有序流動(dòng)，為棚戶區(qū)居民提供良好生活條件的同時(shí)，提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，推動(dòng)中小城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展[2]。

2.3 加強(qiáng)棚戶區(qū)改造的管理

通過(guò)上述分析可知，中小城市的政府部門需要加強(qiáng)對(duì)棚戶區(qū)改造的管理，邀請(qǐng)行業(yè)專家、被征遷人以及人大代表等社會(huì)各界人士作為棚戶區(qū)改造的監(jiān)督人員，共同組成監(jiān)督小組，對(duì)棚戶區(qū)改造規(guī)劃的設(shè)計(jì)、實(shí)施及驗(yàn)收進(jìn)行全面的管理，保障棚戶區(qū)改造工作的順利開展。

從棚戶區(qū)改造項(xiàng)目設(shè)計(jì)角度而言，監(jiān)督小組主要負(fù)責(zé)改造項(xiàng)目規(guī)劃內(nèi)容的論證工作，規(guī)劃人員需要參考監(jiān)督小組提供的意見(jiàn)，改進(jìn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的規(guī)劃，提升棚戶區(qū)改造項(xiàng)目規(guī)劃的前瞻性及可行性，為棚戶區(qū)改造工作的開展奠定良好的基礎(chǔ)；從棚戶區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)施角度而言，監(jiān)督小組主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度及建設(shè)質(zhì)量的監(jiān)督管理，安排工作人員定期去到施工現(xiàn)場(chǎng)，確保棚戶區(qū)改造中的各個(gè)環(huán)節(jié)有序開展，避免棚戶區(qū)改造后在物業(yè)管理或者產(chǎn)權(quán)辦理等方面出現(xiàn)問(wèn)題；從棚戶區(qū)改造項(xiàng)目驗(yàn)收角度而言，監(jiān)督小組需要改變傳統(tǒng)的驗(yàn)收方式，將整體完工驗(yàn)收轉(zhuǎn)變成分段驗(yàn)收，在棚戶區(qū)改造主體施工的某一環(huán)節(jié)完成后，立即進(jìn)行該環(huán)節(jié)的驗(yàn)收，該環(huán)節(jié)驗(yàn)收合格后才能夠開展下一環(huán)節(jié)的施工。這種驗(yàn)收方式可以有效提高項(xiàng)目驗(yàn)收效率及驗(yàn)收質(zhì)量，避免棚戶區(qū)改造項(xiàng)目投入運(yùn)行后對(duì)產(chǎn)權(quán)證辦理產(chǎn)生不利影響。

2.4 妥善安置棚戶區(qū)居民

為了避免棚戶區(qū)改造中出現(xiàn)社會(huì)問(wèn)題，城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門在開展棚戶區(qū)改造相關(guān)工作時(shí)，需要妥善安置棚戶區(qū)群眾，制定完善的補(bǔ)償安置制度。一般來(lái)說(shuō)，棚戶區(qū)改造的補(bǔ)償安置工作需要遵循產(chǎn)權(quán)調(diào)換、實(shí)物安置以及貨幣補(bǔ)償?shù)确椒ㄏ嗷ヅ浜系脑瓌t，根據(jù)棚戶區(qū)居民的意愿進(jìn)行補(bǔ)償安置方式的選擇。在此基礎(chǔ)上，中小城市的城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門需要制定完善的安置補(bǔ)償方案，在方案中明確指出補(bǔ)償安置的方法、具體價(jià)格以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。如果棚戶區(qū)居民的經(jīng)濟(jì)條件不支持其購(gòu)買安置房，但是棚戶區(qū)的居民符合住房保障條件，可以優(yōu)先為這類棚戶區(qū)居民居租賃保障性住房，實(shí)現(xiàn)妥善安置棚戶區(qū)居民的目標(biāo)。

在傳統(tǒng)補(bǔ)償安置方法的基礎(chǔ)上，可以進(jìn)行創(chuàng)新，在獲取棚戶區(qū)居民同意的基礎(chǔ)上，將傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償轉(zhuǎn)變?yōu)榕飸魠^(qū)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)或者社會(huì)保險(xiǎn)，為棚戶區(qū)居民的基本生活提供社會(huì)保障；對(duì)于棚戶區(qū)中有創(chuàng)業(yè)意愿的居民，城市規(guī)劃部門可以為其提供低息投資或者無(wú)息貸款，為棚戶區(qū)居民提供創(chuàng)業(yè)支持，提升棚戶區(qū)居民的收入水平，促進(jìn)中小城市的城市化發(fā)展[3]。

3 結(jié)論

綜上所述，中小城市棚戶區(qū)改造中存在資金不足、規(guī)劃不足、管理不足及社會(huì)問(wèn)題等難點(diǎn)，需要采用有效措施保障棚戶區(qū)改造工作的順利開展。通過(guò)本文的分析可知，城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門需要貫徹落實(shí)相關(guān)政策法規(guī)，為棚戶區(qū)改造籌集更多的資金，做好棚戶區(qū)改造的規(guī)劃、管理及安置工作，提升棚戶區(qū)改造的效率，促進(jìn)我國(guó)的城市化發(fā)展。