吉林省白城市洮北區(qū)人民檢察院訴白城市洮北區(qū)畜牧業(yè)管理局行政公益訴訟案

黃大為 時(shí)寶祥

（一）基本案情

2015年春季，位于白城市洮北區(qū)境內(nèi)的鎮(zhèn)南種羊場(chǎng)報(bào)好農(nóng)場(chǎng)南側(cè)草原遭到嚴(yán)重破壞，大面積的草原被非法開(kāi)墾種植農(nóng)作物。經(jīng)白城市洮北區(qū)畜牧業(yè)管理局草原管理站勘查，被破壞草原為國(guó)有草原，面積達(dá)10.68公頃。由于違法者在發(fā)現(xiàn)有關(guān)行政機(jī)關(guān)開(kāi)始調(diào)查破壞草原后棄耕，洮北區(qū)畜牧業(yè)管理局草原管理站雖經(jīng)多番調(diào)查，但始終無(wú)法確認(rèn)破壞該草原植被的當(dāng)事人。由于該處破壞草原面積較大，白城市洮北區(qū)畜牧業(yè)管理局草原管理站于2015年7月8日將該案移送公安機(jī)關(guān)處理，但被破壞的草原植被始終沒(méi)有得到恢復(fù)。

2017年5月，洮北區(qū)人民檢察院在開(kāi)展公益訴訟案件線索調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)此處破壞草原事實(shí)。后多次與畜牧部門(mén)和公安機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)了解案件具體情況，經(jīng)過(guò)民行檢察部門(mén)人員的大量調(diào)查工作，最終將涉案當(dāng)事人基本鎖定為鎮(zhèn)南種羊場(chǎng)報(bào)好農(nóng)場(chǎng)職工顧某，并通過(guò)工作勸其到公安機(jī)關(guān)投案自首。

（二）訴前程序

2017年7月28日白城市洮北區(qū)人民檢察院向白城市洮北區(qū)畜牧業(yè)管理局發(fā)出檢察建議，建議其依法履行監(jiān)管職責(zé)。白城市洮北區(qū)畜牧業(yè)管理局未采取任何有效措施恢復(fù)草原植被，并于2017年8月28日書(shū)面回復(fù)洮北區(qū)人民檢察院，稱當(dāng)事人不予配合并且已將該案移送公安機(jī)關(guān)處理。經(jīng)洮北區(qū)人民檢察院實(shí)地踏查，該處草原仍處于被破壞狀態(tài)。

（三）訴訟情況

2017年9月22日，白城市洮北區(qū)人民檢察院就洮北區(qū)畜牧業(yè)管理局不依法履職行為，依法向白城市洮北區(qū)人民法院提起行政公益訴訟，請(qǐng)求法院判處白城市洮北區(qū)畜牧業(yè)管理局依法履行監(jiān)管職責(zé)，恢復(fù)被破壞的10.68公頃草原的生態(tài)植被。2017年12月12日，洮北區(qū)人民法院判決支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求，確認(rèn)被告白城市洮北區(qū)畜牧業(yè)管理局未依法履行督促顧某恢復(fù)草原植被的監(jiān)管職責(zé)違法；責(zé)令被告洮北區(qū)畜牧業(yè)管理局依法履行監(jiān)督管理職責(zé)。一審宣判后，洮北區(qū)畜牧業(yè)管理局未上訴，判決已發(fā)生法律效力。

經(jīng)洮北區(qū)人民檢察院現(xiàn)場(chǎng)踏查，該處被破壞的草原現(xiàn)已恢復(fù)了草原生態(tài)植被，本案已整改完畢。

洮北區(qū)人民檢察院作為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的首批試點(diǎn)院，在上級(jí)院的正確指導(dǎo)和大力支持下，兩年多的工作實(shí)踐中也積累了一些經(jīng)驗(yàn)。在辦理這起嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的公益訴訟案件中，我們主要從以下方面著力：

（一）發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢(shì)，整合檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各個(gè)部門(mén)的職能破解案件難題

1.公益訴訟案件線索的取得。本案的線索取得，是通過(guò)控告申訴部門(mén)受理的群眾對(duì)于違法破壞草原事實(shí)的舉報(bào)線索，控告申訴部門(mén)在充分了解公益訴訟有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，及時(shí)將案件線索移交民事行政檢察部門(mén)。民事行政檢察部門(mén)經(jīng)過(guò)篩查和評(píng)估后認(rèn)為該線索具有成案價(jià)值，依據(jù)省人民檢察院與省級(jí)行政機(jī)關(guān)聯(lián)合簽發(fā)的《重大行政執(zhí)法信息移送暫行辦法》《加強(qiáng)公益訴訟工作協(xié)作配合的若干意見(jiàn)》等規(guī)定了解協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)對(duì)于此違法事實(shí)的調(diào)查情況，通過(guò)刑事檢察部門(mén)與公安機(jī)關(guān)建立的協(xié)作配合與監(jiān)督機(jī)制了解偵查機(jī)關(guān)對(duì)于案件的偵查進(jìn)展情況以及遇到的難點(diǎn)，協(xié)調(diào)技術(shù)部門(mén)一同對(duì)被破壞的草原進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查。

2.確定涉案當(dāng)事人。在本案最初發(fā)現(xiàn)線索時(shí)，草原管理部門(mén)和公安機(jī)關(guān)均稱無(wú)法確認(rèn)當(dāng)事人。在無(wú)法確定破壞草原主體的情況下畜牧業(yè)管理局無(wú)法作出行政處罰，進(jìn)而無(wú)法代履行恢復(fù)草原植被，公安機(jī)關(guān)無(wú)法偵破案件。公益訴訟工作和刑事案件辦理工作均遇到了難題。在這種情況下洮北區(qū)人民檢察院重新制定工作方案，將工作的重點(diǎn)確定為查找知情證人和涉案當(dāng)事人，通過(guò)大量的調(diào)查工作，民事行政檢察部門(mén)最終確定了違法開(kāi)墾該片草原的案件當(dāng)事人顧某，使得這起公益訴訟案件具備了得以順利進(jìn)行的先決條件。但顧某出于顧慮，長(zhǎng)期在外潛逃。公益訴訟案件有關(guān)關(guān)鍵證據(jù)依然無(wú)法完善，刑事案件也始終無(wú)法偵破。

針對(duì)此種情況，民事行政檢察部門(mén)會(huì)同刑事檢察部門(mén)及公安機(jī)關(guān)共同研究，確定了以民事行政檢察部門(mén)為主導(dǎo)敦促嫌疑人到案的工作方案。民事行政檢察部門(mén)分別找到與嫌疑人有經(jīng)濟(jì)往來(lái)的人員、家屬宣傳公益訴訟及刑事法律政策，使其知曉破壞草原植被的行為已經(jīng)違反了有關(guān)草原保護(hù)法律法規(guī)，但其若能主動(dòng)到案交代有關(guān)違法犯罪事實(shí)，則對(duì)于減輕行政處罰的責(zé)任和刑事責(zé)任均有裨益。在民事行政檢察人員的努力下，終于促使顧某消除顧慮主動(dòng)投案并交代了全部的違法犯罪事實(shí)。至此，在民事行政檢察部門(mén)的努力下，制約公益訴訟進(jìn)行的難題終于解決，而且民事行政檢察人員的努力也助力了刑事案件的解決。檢察合力為案件的成功辦理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）注重調(diào)查工作的規(guī)范化，強(qiáng)化調(diào)查核實(shí)證據(jù)

需要搜集哪些證據(jù)，如何收集核實(shí)和使用證據(jù)，是擺在民事行政檢察人員面前的新課題。特別是公益訴訟工作如果想要做大做強(qiáng)，必須要對(duì)調(diào)查工作進(jìn)行系統(tǒng)性的規(guī)范，提出明確性的標(biāo)準(zhǔn)。吉林省人民檢察院嘗試性的在全省范圍內(nèi)提出了公益訴訟調(diào)查工作的要求，在調(diào)查取證過(guò)程中必須做到“四見(jiàn)面，一說(shuō)明，兩必須”。即在調(diào)查工作中必須詢問(wèn)違法行為受害人、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、行政機(jī)關(guān)具體辦案人及違法者；應(yīng)當(dāng)要求行政機(jī)關(guān)出具案件辦理的情況說(shuō)明，寫(xiě)明案件線索來(lái)源、內(nèi)容，行政執(zhí)法過(guò)程以及作出行政行為的事實(shí)和證據(jù)，作出行政行為所依據(jù)的法律法規(guī)、政策等；必須有辦案人員制作的現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)筆錄，涉及破壞資源類案件，必須由有資質(zhì)的專業(yè)部門(mén)作出鑒定結(jié)論或?qū)＜页鼍邔＜乙庖?jiàn)。

洮北區(qū)人民檢察院在此案的調(diào)查工作中嚴(yán)格遵循公益訴訟調(diào)查工作的要求，分別詢問(wèn)有關(guān)證人及違法者顧某，調(diào)閱行政執(zhí)法卷宗，現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地勘查，進(jìn)行鑒定等，對(duì)于畜牧業(yè)管理局的執(zhí)法辦理情況以及公安機(jī)關(guān)偵查情況詳細(xì)調(diào)取了證據(jù)，在發(fā)出檢察建議前、起訴前分別對(duì)被破壞草原進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)勘查，并在判決生效后再次對(duì)被破壞草原現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行勘查，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)恢復(fù)植被。通過(guò)充分的調(diào)查取證工作，完善了案件的證據(jù)體系，在庭審中被告洮北區(qū)畜牧業(yè)管理局未對(duì)公益訴訟起訴人所舉全部證據(jù)提出任何異議，人民法院對(duì)公益訴訟起訴人所舉全部證據(jù)予以認(rèn)可。

洮北區(qū)人民檢察院的上述做法為省人民檢察院嘗試的公益訴訟調(diào)查規(guī)范化工作提供了一個(gè)成功范例。以實(shí)際工作效果證明了吉林省人民檢察院提出的指導(dǎo)意見(jiàn)對(duì)于公益訴訟調(diào)查取證工作具有可復(fù)制和可推廣的價(jià)值。

（三）通過(guò)論證，厘清公益訴訟與刑事訴訟之間關(guān)系

根據(jù)《草原法》第66條規(guī)定，破壞草原的違法行為尚未構(gòu)成犯罪的，由縣級(jí)以上人民政府草原行政主管部門(mén)依據(jù)職權(quán)責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)植被，沒(méi)收非法財(cái)物和違法所得，并處罰款；對(duì)于違法行為已經(jīng)構(gòu)成犯罪的只規(guī)定了依法追究刑事責(zé)任，但未明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)在這種情況下應(yīng)如何作為。洮北區(qū)畜牧業(yè)管理局因此認(rèn)為已經(jīng)將違法破壞草原的案件移送司法機(jī)關(guān)，其已經(jīng)充分履職，檢察機(jī)關(guān)不能再要求其履職。

針對(duì)已經(jīng)將案件移送公安機(jī)關(guān)的情況下草原行政管理機(jī)關(guān)是否仍然具有監(jiān)管責(zé)任的問(wèn)題，洮北區(qū)人民檢察院邀請(qǐng)有關(guān)專家進(jìn)行了充分的研討和論證。草原法與行政強(qiáng)制法的規(guī)定是相互銜接的，行政機(jī)關(guān)主張將案件移送了司法機(jī)關(guān)其就已經(jīng)履職完畢，不再承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，這種理解顯然與立法本意相悖，刑事處罰不能取代行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為的監(jiān)督管理職責(zé)。行政相對(duì)人作為被告人在刑事案件中，人民法院只能對(duì)于被告人判處刑法規(guī)定的主刑和附加刑以內(nèi)的刑罰，但是對(duì)于恢復(fù)生態(tài)的責(zé)任是不能在刑事判決內(nèi)作出的。畜牧業(yè)管理局作為草原行政主管部門(mén)在將案件移送公安機(jī)關(guān)后，仍應(yīng)履行依法作出責(zé)令恢復(fù)原狀的行政處理決定及申請(qǐng)人民法院執(zhí)行等監(jiān)督管理職責(zé)。最終，洮北區(qū)人民檢察院的觀點(diǎn)得到了人民法院的認(rèn)可，判決后被告畜牧業(yè)管理局也表示服判。

（四）注重溝通協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取各方面支持

行政公益訴訟的被告是行政機(jī)關(guān)，其核心是檢察權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為即行政權(quán)的監(jiān)督。由于相關(guān)規(guī)定還不夠完善等因素，注重溝通協(xié)調(diào)爭(zhēng)取各有關(guān)部門(mén)的支持，對(duì)于開(kāi)展好行政公益訴訟工作尤為重要。白城市洮北區(qū)人民檢察院能夠成功的辦理這起公益訴訟案件，與白城市開(kāi)展的草原保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)的大背景息息相關(guān)。白城市檢察機(jī)關(guān)針對(duì)草原破壞嚴(yán)重的實(shí)際情況，組織實(shí)施了草原保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)。專項(xiàng)行動(dòng)中，白城市檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)向黨委、人大、政府定期匯報(bào)、通報(bào)草原保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)開(kāi)展情況，對(duì)重大部署、重大事項(xiàng)、重大案件及時(shí)向黨委請(qǐng)示報(bào)告，對(duì)于提起訴訟的案件相關(guān)法律文書(shū)及時(shí)向人大內(nèi)司委報(bào)備。為了加大草原保護(hù)的工作力度并強(qiáng)化與草原行政管理部門(mén)的協(xié)作配合，白城市人民檢察院與市畜牧業(yè)管理局簽訂了《關(guān)于在草原生態(tài)資源保護(hù)工作中加強(qiáng)協(xié)作配合的若干意見(jiàn)》，檢察機(jī)關(guān)與畜牧機(jī)關(guān)共同調(diào)研落實(shí)中央環(huán)保督察反饋意見(jiàn)情況和全市草原生態(tài)建設(shè)開(kāi)展情況，研究確定兩機(jī)關(guān)協(xié)作配合措施。白城市畜牧機(jī)關(guān)向白城市人民檢察院主動(dòng)通報(bào)了185起具體案件，市檢察院將具體案件分別交各基層院逐案調(diào)查，核實(shí)推動(dòng)專項(xiàng)治理向縱深開(kāi)展，形成辦案的傳導(dǎo)效應(yīng)。

為了促進(jìn)起訴案件順利審理，圍繞案件的焦點(diǎn)問(wèn)題，加強(qiáng)與人民法院在訴訟關(guān)鍵環(huán)節(jié)的溝通協(xié)調(diào)，共同研究破解方案，要求訴訟中兩院的主管領(lǐng)導(dǎo)參加審理，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。在公益訴訟案件的訴前階段，與人民法院就公益訴訟的案件標(biāo)的、審判證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、訴訟請(qǐng)求、案件當(dāng)事人等問(wèn)題達(dá)成了一致意見(jiàn)。通過(guò)溝通協(xié)調(diào)，研究解決案件審理中可能遇到的困難和問(wèn)題，做好出庭應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，確保案件質(zhì)量和庭審效果。正是在此背景之下，洮北區(qū)人民檢察院在辦理此案的過(guò)程中，調(diào)查取證工作得到了各部門(mén)特別是被告行政機(jī)關(guān)的支持與配合，確保了案件得以順利辦理。

（五）督促履職、震懾犯罪，辦案取得良好的社會(huì)效果

白城地處科爾沁草原南麓，長(zhǎng)期以來(lái)是鳥(niǎo)類棲息繁衍的天堂，被譽(yù)為丹頂鶴的故鄉(xiāng)。但近年以來(lái)，白城地區(qū)草原面積逐年萎縮，在一些地方開(kāi)墾草原、亂征濫占草原等問(wèn)題非常突出，在全國(guó)第一次土地調(diào)查時(shí)白城地區(qū)草原面積為1711萬(wàn)畝，至第二次土地調(diào)查時(shí)急劇降至487.2萬(wàn)畝，生態(tài)資源破壞嚴(yán)重。本案被破壞國(guó)有草原面積達(dá)10.68公頃，是吉林省范圍內(nèi)少有的破壞草原面積巨大的案件。因此本案的查辦，有力的震懾了破壞草原的違法犯罪行為，也有效的督促了草原行政管理機(jī)關(guān)切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)保護(hù)草原生態(tài)資源。在增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟影響力的同時(shí)，取得了辦理一案、治理一片、惠及一方的效果。

劉家璞（最高人民檢察院民事行政檢察廳 正處級(jí)檢察員）

本案緊緊圍繞當(dāng)?shù)刂行墓ぷ?，關(guān)注最大民生，用實(shí)際成效全景展現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度在保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益方面的強(qiáng)大功能，同時(shí)線索收集、立案調(diào)查、訴前建議、提起訴訟、出庭應(yīng)訴、完善機(jī)制等辦案環(huán)節(jié)完整規(guī)范，堪稱是檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件典范。歸納起來(lái)，本案突出特點(diǎn)有：

（一）圍繞中心，服務(wù)大局，突出民生

檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，要全面理解、準(zhǔn)確把握公益的內(nèi)涵和外延，圍繞黨委政府中心工作，重點(diǎn)關(guān)注人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題。白城地處科爾沁草原南麓，是鳥(niǎo)類棲息繁衍的天堂，被譽(yù)為丹頂鶴的故鄉(xiāng)。針對(duì)近年來(lái)違法破壞草原的突出問(wèn)題，白城市檢察機(jī)關(guān)組織開(kāi)展了草原保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)。專項(xiàng)行動(dòng)中，白城市檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)向黨委、人大、政府定期匯報(bào)、通報(bào)草原保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)開(kāi)展情況。本案案涉草原面積達(dá)10.68公頃，是眾多違法破壞草原案件中較為典型的案件。本案的成功辦理，既有效保護(hù)了當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷纳嫔瞽h(huán)境，又有效地督促了草原行政管理機(jī)關(guān)切實(shí)履行保護(hù)草原生態(tài)資源監(jiān)管職責(zé)，符合當(dāng)?shù)攸h委政府中心工作的要求，踐行了檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件秉承的雙贏、共贏、多贏的辦案理念，實(shí)現(xiàn)了辦理一案、治理一片、惠及一方的辦案效果。

（二）提起行政公益訴訟，符合檢察公益訴訟制度的目的要求

習(xí)近平總書(shū)記在《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定>的說(shuō)明》中指出，建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，針對(duì)的是“一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為造成國(guó)家和社會(huì)公共利益侵害或者有侵害危險(xiǎn)的案件”，并強(qiáng)調(diào)“由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政公益訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)”。由此可以看出，行政公益訴訟案件是檢察機(jī)關(guān)辦理公益案件的重點(diǎn)。洮北區(qū)人民檢察院準(zhǔn)確理解建立檢察公益訴訟制度的背景，通過(guò)提起行政公益訴訟方式保護(hù)草原，助推草原行政管理機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，符合制度構(gòu)建的初衷。

（三）獨(dú)立規(guī)范調(diào)查取證，展現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件必備的基本功

檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件，收集證據(jù)是一項(xiàng)核心工作，但大多同志由于長(zhǎng)期從事民事行政訴訟監(jiān)督工作，擅長(zhǎng)審查證據(jù)，不善于調(diào)查取證，導(dǎo)致個(gè)別地方的起訴案件刑事附帶民事公益訴訟案件占比過(guò)高。本案線索源于群眾舉報(bào)，相關(guān)證據(jù)并不充分，洮北區(qū)畜牧局草原管理站甚至公安機(jī)關(guān)也無(wú)法確認(rèn)破壞該草原植被的當(dāng)事人。但洮北區(qū)人民檢察院不等不靠，主動(dòng)出擊，依法規(guī)范詢問(wèn)，調(diào)閱行政執(zhí)法卷宗，現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地勘查，聘請(qǐng)有關(guān)機(jī)構(gòu)鑒定，形成了完整的證據(jù)體系，督促違法者顧某投案自首，并主動(dòng)交代破壞草原的全部事實(shí)。在庭審中被告洮北區(qū)畜牧業(yè)管理局未對(duì)證據(jù)提出任何異議，人民法院對(duì)全部證據(jù)予以認(rèn)可。本案的成功辦理，有效防止檢察機(jī)關(guān)走上收集公益案件線索依附于行政執(zhí)法、調(diào)查取證依附于刑事偵查的錯(cuò)誤道路，為檢察機(jī)關(guān)辦理同類案件樹(shù)立了標(biāo)桿，值得各地借鑒、復(fù)制、推廣。

（四）成功運(yùn)用一體化機(jī)制辦案，有效助力案件辦理

從實(shí)踐探索情況看，辦案一體化符合公益訴訟的特點(diǎn)和規(guī)律。統(tǒng)一管理案件線索、統(tǒng)一研判辦案策略、統(tǒng)一指定案件管轄、統(tǒng)一調(diào)配辦案力量，統(tǒng)一案件調(diào)查協(xié)調(diào)的一體化辦案機(jī)制，能夠有效整合辦案力量、案件信息、技術(shù)裝備等檢察資源，形成檢察機(jī)關(guān)縱向指揮有力、橫向協(xié)作緊密的辦案機(jī)制。本案的線索取得，源于控告申訴部門(mén)，與公安溝通協(xié)調(diào)依托刑事檢察部門(mén)，對(duì)被破壞的草原進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查依托技術(shù)部門(mén)，民行部門(mén)在院領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一指揮下，合理調(diào)配相關(guān)部門(mén)人員，形成“1+1>2”的擴(kuò)大效應(yīng)，充分體現(xiàn)了檢察一體化在辦理公益訴訟案件上的機(jī)制優(yōu)勢(shì)。

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，先后經(jīng)歷了頂層設(shè)計(jì)、法律授權(quán)、試點(diǎn)探索、完善立法、全面推行、司法解釋、建立機(jī)構(gòu)等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，披荊斬棘，一步一個(gè)腳印，成效卓著。一切過(guò)往，皆為序章，這對(duì)形容檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度或許更為合適，因?yàn)檫@畢竟是一項(xiàng)嶄新的制度，有太多的理論問(wèn)題需要研究，太多的實(shí)際困難需要破解，制度探索仍然在路上，期待涌現(xiàn)更多的典型案件、更多的實(shí)踐探索供大家學(xué)習(xí)借鑒。

田凱（國(guó)家檢察官學(xué)院河南分院院長(zhǎng)、教授）

作為最高人民檢察院遴選的十大典型公益訴訟案件之一，該案對(duì)于充分發(fā)揮檢察一體化工作的優(yōu)勢(shì)，厘清行政機(jī)關(guān)盡責(zé)履職范疇，保護(hù)綠色草原自然生態(tài)環(huán)境等問(wèn)題都具備重要的啟發(fā)意義?？v觀整個(gè)案件，我認(rèn)為有以下三點(diǎn)值得稱道：

一是檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件要有協(xié)同觀。在本案中，檢察院以民事行政檢察部門(mén)為工作主導(dǎo)，各部門(mén)通力合作，充分發(fā)揮檢察一體化的工作優(yōu)勢(shì)，致力于維護(hù)公共利益的重要職責(zé)。為了更好的開(kāi)展草原生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)工作，白城市檢察機(jī)關(guān)成立了專項(xiàng)工作小組，由檢察長(zhǎng)任組長(zhǎng)，定期對(duì)專項(xiàng)行動(dòng)的開(kāi)展情況進(jìn)行通報(bào)。在案件來(lái)源方面，控告申訴部門(mén)及時(shí)處理群眾舉報(bào)的案件線索，將其移交至民事行政檢察部門(mén)。民事行政檢察部門(mén)經(jīng)審慎評(píng)估，確定了本案的成案價(jià)值，通過(guò)刑事檢察部門(mén)與公安機(jī)關(guān)建立的協(xié)作配合與監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步了解本案的進(jìn)展情況以及偵辦難點(diǎn)，并協(xié)調(diào)技術(shù)部門(mén)共同進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查，獲得第一手資料。最終，民事行政檢察部門(mén)在敦促刑事案件犯罪嫌疑人到案及案件的解決、維護(hù)草原環(huán)境利益的公益訴訟案件提起等方面都起到了關(guān)鍵性的作用。

作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)公益訴訟工作的主要部門(mén)，民事行政檢察部門(mén)并非獨(dú)立完成關(guān)于公益訴訟的全部工作，而是在聯(lián)合其他部門(mén)的基礎(chǔ)上充分統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使得檢察機(jī)關(guān)支配的資源能夠達(dá)到利用的最大化，案件辦理的效果能夠呈現(xiàn)最優(yōu)化。檢察院在行使檢察權(quán)的過(guò)程中整體統(tǒng)籌、配合密切，這是檢察一體化獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)，也是由檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)的根本性質(zhì)所決定的。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家公益的代表人，公益訴訟改革落實(shí)以后，檢察機(jī)關(guān)能夠以自身名義提起訴訟、更是成為了維護(hù)公益的發(fā)聲者。白城市洮北區(qū)人民檢察院在對(duì)草原破壞、公益受損一案的偵辦過(guò)程中，內(nèi)部各部門(mén)充分配合、協(xié)力攻關(guān)，樹(shù)立了緊密、團(tuán)結(jié)、高效的檢察機(jī)關(guān)工作形象，有充分的示范性意義。

二是行政機(jī)關(guān)是否充分履職要有精準(zhǔn)觀。不僅是本案，很多行政公益訴訟案件的核心焦點(diǎn)都是行政機(jī)關(guān)是否依法履職。縱觀本起檢察機(jī)關(guān)辦理公益案件的流程，無(wú)論在訴前程序階段，還是在訴訟中，畜牧業(yè)管理局在本案中是否履職都是雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。畜牧業(yè)管理局作為草原行政主管部門(mén)對(duì)于破壞草原的違法行為有監(jiān)督管理的責(zé)任，而洮北區(qū)畜牧業(yè)管理局認(rèn)為，將違法破壞草原的案件移送司法機(jī)關(guān)，就代表著充分履職的完成。但是洮北區(qū)人民檢察院持不同的觀點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為，即便破壞草原的案件已經(jīng)移交司法機(jī)關(guān)處理，但對(duì)于破壞的草原植被等環(huán)境和生態(tài)安全問(wèn)題，畜牧業(yè)管理局仍應(yīng)承擔(dān)后續(xù)的監(jiān)管職責(zé)，僅僅把破壞草原的刑事案件移交司法機(jī)關(guān)，并不是全面履行職責(zé)的表現(xiàn)。最終，在案件裁決結(jié)果上，法院支持了檢察院的觀點(diǎn)。畜牧業(yè)管理局的敗訴反映出行政機(jī)關(guān)應(yīng)全面精準(zhǔn)的對(duì)自身的行政職能進(jìn)行認(rèn)識(shí)和把握，審慎對(duì)待自身的職責(zé)，對(duì)監(jiān)管的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)全面充分負(fù)責(zé)，追蹤到底。對(duì)公益的保護(hù)不應(yīng)止步于對(duì)破壞原有秩序的違法行為人的懲處，而是要使受到損害的公益恢復(fù)到正常的狀態(tài)。如果僅以案件移交公安機(jī)關(guān)處理，就停止了對(duì)非法開(kāi)墾草原恢復(fù)程度的關(guān)注和監(jiān)督，畜牧業(yè)管理局就構(gòu)成了行政不作為。

三是檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)要有共贏觀。行政公益訴訟起訴后，判決被訴行政機(jī)關(guān)敗訴不是解決問(wèn)題的目的，而是要通過(guò)行政公益訴訟，糾正違法行政行為，促進(jìn)依法行政水平的提升，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共利益的目的。因此，雙贏、共贏和多贏成為實(shí)現(xiàn)公益訴訟目的的根本追求。本起公益訴訟案件，雙方并沒(méi)有得到判決就戛然而止，洮北區(qū)人民檢察院和洮北區(qū)畜牧業(yè)管理局最終達(dá)成了共識(shí)。為了更充分的保護(hù)草原環(huán)境，兩單位還簽訂了《關(guān)于在草原生態(tài)資源保護(hù)工作中加強(qiáng)協(xié)作配合的若干意見(jiàn)》。公益的保護(hù)之路從來(lái)不崇尚“單打獨(dú)行”。公益訴訟的順利開(kāi)展，也并非檢察院內(nèi)部配合就完全足夠的，和行政機(jī)關(guān)開(kāi)展有效的溝通，能夠更加快速、高效的解決實(shí)踐中的難題。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在進(jìn)入公益訴訟程序之前就積極爭(zhēng)取行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)和配合，而面對(duì)檢察機(jī)關(guān)的主動(dòng)溝通，行政機(jī)關(guān)也要認(rèn)真反思己方的履職是否真正到位。