監(jiān)察體制改革背景下檢察機關開展職務犯罪檢察工作的實證研究

馬迪 李曉娟

摘 要：國家監(jiān)察體制改革試點以來，北京市作為首批試點地區(qū)之一，檢察機關在探索如何與監(jiān)察委員會就職務犯罪案件的受理、留置措施與刑事強制措施、審查受理階段與審查起訴階段銜接，以及檢察機關對監(jiān)察機關的制約等方面進行了開拓性地實踐。以北京市朝陽區(qū)檢察院的職務犯罪檢察工作為具體研究對象，闡述北京市檢察機關職務犯罪檢察工作的具體實踐方式，并就實踐過程中發(fā)現(xiàn)的問題予以梳理，旨在為檢察機關在新形勢下優(yōu)化對職務犯罪的打擊，強化檢察機關“法律監(jiān)督機關”的憲法定位提供借鑒。

關鍵詞：監(jiān)察體制改革 檢察機關 職務犯罪檢察

作為首批監(jiān)察體制改革試點省市之一，北京市三級檢察機關于2017年3月統(tǒng)一設立職檢部，負責與監(jiān)察委員會的工作銜接，辦理監(jiān)察委員會移送的職務犯罪案件。朝陽區(qū)檢察院（以下簡稱“朝陽院”）全年共受理監(jiān)察委員會移送案件16件21人，占2017年全市受理監(jiān)察委員會移送案件總數的33.3%。本文以朝陽院職務犯罪檢察工作為研究對象，就改革后北京市檢察機關在反腐肅貪新格局下的職能變化、具體工作模式及實踐中總結的經驗、問題進行研究。

一、反腐肅貪新格局下檢察機關的重新定位與職能調整

在國家監(jiān)察體制改革背景下，檢察機關是否如一些學者所說，自此喪失了對公職人員職務廉潔性與正當履職的監(jiān)督查處職能？筆者認為這樣的說法是有待商榷的。一是刑事訴訟法修正案仍保留了檢察機關在訴訟活動實行法律監(jiān)督中司法工作人員利用職權實施的的侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪的偵查權；二是當今黨領導下的反腐肅貪新格局正在形成，檢察機關作為國家追訴主體，仍然是一支不可獲缺的重要反腐敗力量。但是我們也必須正視檢察機關在新格局下的職能轉變和重新定位。

在與監(jiān)察機關對接辦案過程中，筆者結合北京市具體的改革實踐，總結檢察機關在查處職務犯罪案件過程中具有審查受案、公訴、制約、訴訟監(jiān)督四項職能。其中檢察機關在辦理由監(jiān)察機關調查的職務犯罪案件，相較于普通刑事案件辦理，公訴職能和訴訟監(jiān)督職能的履行差別性并不顯著，但是對于此類案件如何完成調查階段與刑事訴訟階段的銜接，及檢監(jiān)之間在案件處于刑事訴訟中的關系則是檢察機關在具體辦案中必須要面臨的實際問題。在一年多的職務犯罪檢察工作實踐中，北京市檢察機關實驗性地履行“審查受案與采取強制措施職能”；而“制約職能”則是基于監(jiān)察機關“政治機關”屬性，從訴訟監(jiān)督職能中衍生出來的一項新職能，貫穿于刑事訴訟全程。下文僅針對新增的兩項職能予以闡述。

（一）審查受案與采取強制措施職能

監(jiān)察體制改革開始后，監(jiān)察機關作為黨領導下的反腐敗工作機構，其性質是政治機關，這也意味著職務犯罪偵查的主體不復存在，職務犯罪案件進入刑事訴訟程序的起點將從原人民檢察院反貪局、反瀆局等偵查部門的立案，后移至檢察機關的受案。

《監(jiān)察法》第45條第1款第（4）項規(guī)定，“對被調查人涉嫌職務犯罪，監(jiān)察機關經調查認為犯罪事實清楚，證據確實、充分的，制作起訴意見書，連同案件材料、證據一并移送人民檢察院，依法審查、提起公訴。”然而監(jiān)察機關向檢察機關移送案件并不意味著該案件直接進入刑事訴訟階段， “被調查人”轉變?yōu)椤胺缸锵右扇恕?。因為“監(jiān)察機關既非偵查機關、也非司法機關，其無法自行啟動刑事訴訟程序，而“制作起訴意見書，連同被調查人、案卷材料、證據”一并移送檢察機關所起到的作用也僅為‘移送'，產生的效果也僅為檢察機關‘接收'了相關被調查人與材料，若無法律明確規(guī)定，并不產生任何法律意義的效果?！盵1]

因此，區(qū)別于刑事訴訟法規(guī)定的偵查機關向檢察機關移送起訴刑事案件的訴訟程序，檢察機關需要依照職權對監(jiān)察機關移送的調查終結案件，實質審查案件是否涉嫌侵犯刑法所保護的法益，被調查人是否需要被追究刑事責任。只有通過審查受案階段才標志著刑事訴訟的正式啟動，從而將“監(jiān)察案件”轉化為“刑事案件”。

這項職能的新增是在北京市作為監(jiān)察體制改革試點工作中，北京市檢察機關在探索如何將監(jiān)察機關調查終結的案件與刑事訴訟相銜接所創(chuàng)設的一項職能。

（二）制約職能

1.法律依據：《憲法》第129條，“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”。履行法律監(jiān)督職責是憲法賦予檢察機關的法定職責。《監(jiān)察法》第4條第2款，“監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合，互相制約”。檢監(jiān)兩機關對彼此的調查及司法行為均有制約權。監(jiān)察機關對職務犯罪偵查職能的整合并未動搖檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關的憲法地位。但檢察機關確需在具體履行監(jiān)督職能的操作層面進行調整，尤其有必要將對監(jiān)察機關履行對涉嫌職務犯罪調查職能的制約進行探索。

2.必要性：一是政治要求。習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上提出的“把權力關進制度的籠子里”這一重要論述，為構建科學有效的權力運行體系、規(guī)范權力運行、有效防止腐敗指明方向。權力運行體系當然包括檢察權，亦包括監(jiān)察權。二是程序正義要求?！侗O(jiān)察法》第33條規(guī)定監(jiān)察機關依法收集的證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。因此，檢察機關在審查案件過程中依據刑事訴訟法，對監(jiān)察機關調取證據的合法性具有當然審查力，有要求監(jiān)察機關補正瑕疵證據或排除非法證據的權力，并針對具體涉嫌違法的調查行為予以糾正。三是階段要求。檢察機關針對監(jiān)察機關調查職務犯罪的不當行為所進行的工作，但鑒于監(jiān)察機關的性質，故再用“訴訟監(jiān)督”職能予以表述缺乏準確性，以“制約”職能表述更為貼切。

二、北京市檢察機關在配合監(jiān)察體制改革的實踐探索

（一）充分發(fā)揮提前介入作用，與監(jiān)察機關形成打擊貪腐的合力

1.提前介入工作的必要性：國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述中有如下表述：“2017年1月至8月，三個試點?。ㄊ校z察機關共受理監(jiān)委移送案件219件281人……檢察機關辦理監(jiān)察機關移送案件審查逮捕、審查起訴平均用時僅2.7天、22.4天?！盵2]監(jiān)察體制改革試點工作開展以來，黨對打擊貪腐犯罪的質效合一提出嚴格要求，從而客觀上壓縮了檢察機關的辦案時限，突顯提前介入工作的必要性。

2.提前介入工作的特點：朝陽院介入引導調查工作有三大特點：一是介入覆蓋率高，自轉隸之后，2017年朝陽院對已受理的案件提前介入率達87.5%。二是工作有側重，在區(qū)監(jiān)察委調查階段會商，側重辨別罪與非罪、引導取證方向；在審理階段介入則側重證據完善及程序審查。三是介入主體多元化，根據特殊案件辦理情況，對5件商請審查逮捕部門共同提前介入，2件商請上級院共同提前介入。

3.提前介入的依據及步驟：根據《刑事訴訟法》、《關于在查辦黨員和國家工作人員涉嫌違紀違法犯罪案件中加強協(xié)作配合的意見》等有關法律法規(guī)，監(jiān)察機關案件審理部門可在審理階段適時商請檢察機關公訴部門派員提前介入。在改革試點期間，監(jiān)察機關認為需要檢察機關提前介入調查的，一般由監(jiān)察機關案件審理部門商請檢察機關職檢部，對確有必要先期審查材料的案件，監(jiān)察機關將已形成的卷宗材料等一并送達職檢部。對于符合提前介入條件的案件，由職檢部負責人指定檢察官提前介入，重大、疑難、復雜案件，由主管檢察長指定。

4.提前介入開展的階段：根據北京市檢察院擬定的《關于職務犯罪案件提前介入調查工作的指導意見》，職檢部提前介入調查的，一般應在案件審理階段進行，根據辦案需要，經雙方協(xié)商并經主管檢察長批準，也可以在案件調查階段介入。為做好試點工作，朝陽院在實踐中將提前介入階段作了適當延伸，即對個別疑難或區(qū)域內影響較大的案件在監(jiān)察委員會立案前進行會商。

5.提前介入的工作模式：朝陽區(qū)形成的提前介入機制依托區(qū)反腐敗協(xié)調小組，區(qū)監(jiān)察機關、區(qū)檢察院、區(qū)法院、區(qū)公安分局等均是小組成員單位。協(xié)調小組采取兩種工作方式協(xié)調提前介入工作。一是召開案件協(xié)調會，由參會人員針對提請研究案件充分發(fā)表意見。二是審查證據與會商相結合，對于疑難、復雜案件，由檢察機關派出檢察官審查全案證據并提出審查意見，向主管檢察長匯報后，提請協(xié)調小組共同會商案件。

6.提前介入的審查內容：依據案件的不同情況，檢察機關提前介入后主要審查四方面內容。一是針對事實認定、證據采信及法律適用等進行審查。二是針對非法證據排除及合法證據完善的審查。對非法證據提出依法排除、重新收集的意見，對瑕疵證據提出完善補正的意見；并就調查方向、調查重點提出對策。三是針對案件管轄的審查。將審查后認為屬于其他轄區(qū)或者上級檢察機關管轄范圍的案件，及時協(xié)調有權機關人員共同介入。四是針對強制措施的審查。對朝陽區(qū)監(jiān)察機關留置后擬采取強制措施的合理性和必要性進行審查。

（二）設立審查受案環(huán)節(jié)，完成調查程序與刑事訴訟程序、留置措施與刑事強制措施銜接

1.審查受案的時限及來源：北京市試點期間，按照市檢察院與市監(jiān)察機關商定，對于留置的案件，監(jiān)察機關至少在留置期限屆滿前10日將案件移送檢察機關。檢察機關利用這10日進行初查，即該案是否具備進入刑事訴訟階段條件，并決定采取強制措施，然后案件進入審查起訴階段。

2.審查受案階段的目的：監(jiān)察機關調查終結的職務犯罪案件由案件審理部門移送檢察機關。檢察管理監(jiān)督部門將案件移送至職檢部，由職檢部檢察官對移送涉嫌的犯罪事實及被調查人進行實質審查，經審查符合刑事追訴標準，即決定進入案件審查階段，至此即進入刑事訴訟階段。

3.刑事強制措施的決定：在審查決定進入刑事訴訟階段后，仍由職檢部啟動對犯罪嫌疑人刑事強制措施的適用，但針對犯罪嫌疑人是否被采取留置措施及監(jiān)察委建議采取刑事強制措施的情況不同，分為四種情形：（1）被采取留置措施擬逮捕的情況：職檢部至多利用3日完成審查決定工作及制作《逮捕意見書》向本院審查逮捕部門報請逮捕；審查逮捕部門在7日內完成審查逮捕工作，向職檢部送達《批準逮捕決定書》交同級公安機關執(zhí)行逮捕，監(jiān)察機關同時解除留置。執(zhí)行逮捕之日起該案進入審查起訴階段。（2）被采取留置措施擬取保候審的情況：職檢部審查犯罪嫌疑人在京居住情況、案件性質、涉案金額、社會危險性、前科劣跡等情況，由職檢部直接做出取保候審決定，在對犯罪嫌疑人執(zhí)行之日起進入審查起訴階段，可利用10日時間；如經審查不符合取保候審條件則參照“情形1”履行報捕程序。（3）未采取留置措施擬逮捕的情況：對于職檢部報捕的辦案程序同“情形1”，但辦案時限無法律規(guī)定，現(xiàn)階段依靠監(jiān)察委、檢察院及負責執(zhí)行的公安機關進行協(xié)商。逮捕執(zhí)行之日即進入審查起訴階段。（4）未采取留置措施擬取保候審的情況：職檢部在取保候審執(zhí)行之日起進入審查起訴程序，具體流程同“情形1”，但辦案時限無法律規(guī)定，現(xiàn)階段檢察機關本著高效辦案的原則，一般都控制在10日以內。

（三）嚴把四關確保案件質量，推動完善制約機制建設

1.嚴把證據關。對在提起介入過程中建議補充調取的關鍵證據沒有調取，或證據體系不完善的案件；在審查起訴階段證據確有重大變化，或有關鍵證據、重大事實需要補充調查的案件，檢察機關均堅持將案件退回監(jiān)察機關補充調查。始終堅守高質審結是案件高效流轉的前提這一準則，防止案件帶“病”起訴。

2.嚴把程序關。一方面在提前介入過程中，針對卷宗中存在的辦案人員未簽字等程序瑕疵及時提出補正意見。另一方面在進入檢察機關審查環(huán)節(jié)后，在審查案件實體的同時加強對取證程序的審查，避免非法證據、未補正的瑕疵證據進入審判階段，切實維護程序正義，保障犯罪嫌疑人的訴訟權利。

3.嚴把定性關。及時溝通定性分歧案件，確保定性準確，打擊精準。如在辦理一起執(zhí)行法官助理馮某某受賄案過程中，經審查其收受賄賂后違規(guī)使用法院協(xié)助查詢存款通知書及工作證件等，查詢與案件無關的公民個人信息并將查詢結果非法提供給行賄人，在馮某某此是否構成濫用職權罪檢監(jiān)產生意見分歧。后經我院提請區(qū)反腐協(xié)調小組研究，并在會上詳細闡述認定理由，最終區(qū)監(jiān)察機關同意我院意見，現(xiàn)該案已獲一審法院判決。

4.嚴把追訴關。發(fā)現(xiàn)應當追究刑事責任的人員，依法提出追查意見。我院針對兩起已獲法院有罪判決的職務犯罪案件，向區(qū)監(jiān)察委發(fā)送2份《追查函》，現(xiàn)一人已獲法院行賄罪判決，1人已被監(jiān)察機關立案。

三、檢察機關在配合監(jiān)察體制改革辦案實踐中遇到的問題及建議

（一）提前介入工作的開展及制度確立方面的問題

一是檢監(jiān)雙方對于提前介入的目標仍存在認識偏差。參考檢察機關對于公安機關偵辦普通刑事案件的提前介入、引導偵查工作，其目的為了更準確把握偵查方向、完善證據體系、規(guī)范提取證據程序，從而提升案件辦案質量和效率，而并非在介入階段即形成最終對案件的處理意見，進而約束檢察機關依法享有的審查權、追訴權，退補權。二是提前介入的時間缺乏必要保障。由于現(xiàn)行的提前介入基本由監(jiān)察機關商請后提出，因此介入的時間具有不確定性，無法保證檢察機關充足的時間進行審查并提出有效的意見建議，亦無法保證監(jiān)察機關依據建議完善證據，影響提前介入目標的實現(xiàn)。

（二）監(jiān)檢兩機關就移送案件的受理及程序銜接方式方面的問題

一是受理監(jiān)察機關移送案件后、進入審查起訴階段前的審查受案階段及采取強制措施階段的時限暫無法律規(guī)定。北京市所適用的“留置期限屆滿前10天”的期限僅是針對被采取留置措施的案件，其更傾向于對監(jiān)察機關辦案時限的限制，而非是賦予檢察機關一個相對獨立的用于審查監(jiān)察委移送案件是否具有刑事追訴性的階段，存在不確定性，難以保障檢察機關享有相對穩(wěn)定的審查時限。二是在受理案件后，針對被留置的犯罪嫌疑人，檢察機關占用留置的時間審查逮捕，因“人案分離”導致審查逮捕部門告權（對犯罪嫌疑人進行訴訟權利告知）、提訊等均需協(xié)調監(jiān)察機關工作人員才能完成。三是針對監(jiān)察委移送未采取留置措施的案件，因被調查人無任何措施對其自由進行約束，存在移送檢察機關后無法到案，增加刑事訴訟無法順利進行的風險。

針對以上在辦案實踐中遇到的問題提出以下建議：一是從明確提前介入工作的目標、原則、對象、階段、方式及內容等方面完善職務犯罪案件提前介入調查的制度化建設。二是立法層面明確賦予檢察機關獨立的審查受案權并設立審查受案期限。

注釋：

[1]陳衛(wèi)東：《職務犯罪檢察調查程序若干問題研究，載《政治與法律》 2018 年第1 期。

[2]《國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述》，http：//www.ccdi.gov.cn，訪問日期：2018年4月6日。