檢察權(quán)理論體系中的公共利益

閔釤

2017年9月，第二十二屆國際檢察官聯(lián)合會年會暨會員代表大會在北京舉行。國家主席習(xí)近平在賀信指出，檢察官作為公共利益的代表，肩負(fù)著重要責(zé)任。習(xí)近平總書記的論斷，深刻揭示了檢察官的核心定位，為構(gòu)建新時代檢察權(quán)理論體系提供了基本遵循。面對長期以來對法律監(jiān)督一元論的不同認(rèn)識；面對檢察制度的發(fā)展變遷和檢察權(quán)的現(xiàn)實變化；面對國家監(jiān)察機關(guān)的憲法定位等新情況，可以考慮把公共利益的代表（檢察機關(guān)和檢察官的身份定位）與法律監(jiān)督（檢察機關(guān)的功能定位）結(jié)合起來，發(fā)展完善中國特色社會主義檢察制度的的檢察權(quán)理論體系。

一、公共利益在大陸法檢察制度中的表達(dá)

（一）宏觀價值層面

1.歷史起點：國王代理人。大陸法檢察制度濫觴于法國。從13世紀(jì)中葉開始，原來只是代表國王私人處理糾紛的“國王代理人”逐漸演變?yōu)楣V人，后定名為檢察官。公共利益的概念在13世紀(jì)后期在刑事領(lǐng)域出現(xiàn)。當(dāng)時有這樣一種表達(dá)“犯罪不逃脫處罰乃是公共利益之所在”。

2.法理基礎(chǔ)：公益事項的存在。在大陸法檢察理論看來，刑事訴訟的國家干涉是以公益存在為前提，而公益之代表者即為檢察官。這也是現(xiàn)代檢察制度產(chǎn)生的根源。

3.制度目標(biāo)：保護(hù)公益。大陸法檢察理論把保護(hù)公益作為制度目標(biāo)，通常用“法治國守護(hù)人和公益代表人”的表述來概括。

（二）微觀職權(quán)層面

狹義的“公益代表人”這一表達(dá)，在大陸法檢察制度更多的是用于表述檢察官參與民事訴訟的情形。從寬泛一些的角度上，檢察官在刑事訴訟中的各項職權(quán)也自然都蘊含公益。

二、公共利益在英美法檢察制度中的表達(dá)

英國有長期的私訴傳統(tǒng)，久未建立帶有國家干涉主義色彩的檢察體系。公共利益在英美法檢察理論中的表達(dá)，呈現(xiàn)出另外一種狀態(tài)。在《皇家檢察官準(zhǔn)則》中，“維護(hù)法治”的內(nèi)涵表述為：“檢察官必須始終以維護(hù)司法公正為行為準(zhǔn)則，而不是僅僅為實現(xiàn)定罪的目的?！薄肮怖妗笔菦Q定是否檢控的兩個檢驗標(biāo)準(zhǔn)之一，即證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和公共利益標(biāo)準(zhǔn)。在美國的公益訴訟中，代表政府對違反公共利益行為提起訴訟的是總檢察長和各州的檢察官。

三、“公共利益”在蘇聯(lián)檢察制度中被“監(jiān)督”遮蔽

（一）前蘇聯(lián)檢察制度凸顯“監(jiān)督”遮蔽“公益”

蘇聯(lián)檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，這里的法律監(jiān)督是指“本源”意義上的法律監(jiān)督，即列寧著名的信——《論雙重領(lǐng)導(dǎo)與法制》所闡述的法律監(jiān)督思想。以列寧法律監(jiān)督思想為指導(dǎo)建立起來的蘇聯(lián)法律監(jiān)督體系（檢察體系）是一種包括一般監(jiān)督和司法監(jiān)督（專門監(jiān)督）在內(nèi)的比較特別的檢察制度，拋開意識形態(tài)而言，可以說是部分繼受沙俄時代檢察制度并與歐陸檢察制度雜糅之結(jié)果。其淵源則在于1722年彼得一世為變革圖強所建立的檢察制度。列寧的名言是：檢察長的唯一職權(quán)和必須做的事情只有一件，監(jiān)視整個共和國對法制有真正一致的了解，不管任何地方的差別，不受任何地方的影響。作為社會主義國家，蘇聯(lián)對于國家和社會公共利益的保護(hù)無疑是極為重視的，但是在檢察理論中，其表達(dá)主要體現(xiàn)在“法律監(jiān)督”上。公共利益被“維護(hù)法制統(tǒng)一”的任務(wù)所吸收。蘇聯(lián)檢察機關(guān)的各項職權(quán)，都是法律監(jiān)督的要求和體現(xiàn)。

（二）蘇聯(lián)檢察制度對我國檢察制度的影響

在20世紀(jì)50年代，我國借鑒蘇聯(lián)檢察制度的過程中，構(gòu)建了“法律監(jiān)督一元論”。我國檢察理論的奠基人王桂五先生對此作出了重要貢獻(xiàn)。傳統(tǒng)的法律監(jiān)督一元論面臨著理論上的不同認(rèn)識，其焦點在于如何解釋代表國家追訴犯罪提起公訴的本質(zhì)屬性也是法律監(jiān)督。之所以出現(xiàn)這個難題，是因為要用法律監(jiān)督來統(tǒng)括一般監(jiān)督和司法監(jiān)督，并把公訴和偵查納入到監(jiān)督中去闡述。據(jù)1957年《最高人民檢察院關(guān)于偵查監(jiān)督工作程序方面的意見》，批捕和審查起訴都是偵查監(jiān)督部門負(fù)責(zé)，免予起訴、不起訴決定和起訴決定都由偵查監(jiān)督部門作出。而審判監(jiān)督部門是接手已經(jīng)決定起訴的案件，向法院提起公訴、出庭支持公訴并實行審判監(jiān)督。正是以“監(jiān)督”為核心，公訴權(quán)被拆分為偵查監(jiān)督（不起訴、免予起訴、決定起訴）和審判監(jiān)督（提起公訴、支持公訴），這種拆分體現(xiàn)了“公訴監(jiān)督化”的蘇聯(lián)檢察理念，也是將蘇聯(lián)法律監(jiān)督理論貫徹到刑事訴訟中的產(chǎn)物。

四、包含“公共利益”的檢察權(quán)理論體系

（一）人民檢察院是國家的檢察機關(guān)

首先，要準(zhǔn)確理解“法律監(jiān)督機關(guān)”表述所產(chǎn)生的歷史背景和立法過程，對法律監(jiān)督應(yīng)該作歷史解釋。1979年《人民檢察院組織法》起草過程中，對于人民檢察院的表述有“法律監(jiān)督機關(guān)”和“檢察機關(guān)”兩種方案。彭真作《關(guān)于七個法律草案的說明》，從彭真的說明來看，有兩個方面值得注意：一是1979年《人民檢察院組織法》實質(zhì)上取消了一般監(jiān)督，檢察院的職權(quán)行使只限于違反刑法（當(dāng)時民事訴訟法和行政訴訟法都沒有制定）；二是檢察系統(tǒng)內(nèi)部有某些不同意見，或者說有一種主張仍然認(rèn)為一般監(jiān)督應(yīng)當(dāng)保留或者“備而不用”。在實質(zhì)上取消一般監(jiān)督的同時，在性質(zhì)上確定檢察院是法律監(jiān)督機關(guān)，這似乎達(dá)到了某種平衡。

其次，要準(zhǔn)確理解“法律監(jiān)督機關(guān)”表述從檢察院組織法到憲法的過程。正是基于上述的立法背景，先是檢察院組織法確定了“法律監(jiān)督機關(guān)”的表述，然后這一表述自然成為1982年憲法的相關(guān)條款。

再次，要客觀看待檢察機關(guān)法律監(jiān)督的實際范圍。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督主要在訴訟活動中，因此產(chǎn)生了訴訟監(jiān)督的概念。無論是公訴機關(guān)還是訴訟監(jiān)督機關(guān)的概括都不夠全面。

最后，要從憲法修正案通過后相關(guān)條文的相互關(guān)系來看待“法律監(jiān)督”。人民法院是國家的審判機關(guān)，監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關(guān)。法律監(jiān)督機關(guān)的表述更加突出了檢察機關(guān)的監(jiān)督功能。

人民檢察院是國家的檢察機關(guān)，依法獨立行使檢察權(quán)。這種表述價值有三：一是消解關(guān)于檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)的各種爭論，為檢察權(quán)獲得包容性；二是基于檢察機關(guān)是未完成、未定型機關(guān)的歷史考察，為檢察權(quán)留下開放性；三是適當(dāng)?shù)疤K聯(lián)檢察制度對我國檢察制度的影響，從監(jiān)督轉(zhuǎn)向公益和監(jiān)督并存，為新時代檢察制度發(fā)展預(yù)留空間。我國檢察制度是社會主義類型的檢察制度，在始終堅持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)的前提下，并不因為人民檢察院是否為“法律監(jiān)督機關(guān)”這一表述而改變性質(zhì)。檢察權(quán)的各項具體職能，在檢察制度的演進(jìn)中發(fā)生調(diào)整、變化在所難免。需要特別強調(diào)的是，拓展公益和監(jiān)督相融合，決不是要否定檢察機關(guān)所具有重要的法律監(jiān)督職能。

（二）堅持人民檢察院的憲法定位

我國司法制度與西方國家司法制度不同，審檢并立的兩院體制是我國司法制度的重要特色。從民國檢察制度的實踐經(jīng)驗來看，檢察機關(guān)配置于法院，則容易產(chǎn)生院檢沖突，檢察機關(guān)受司法行政機關(guān)監(jiān)督，則檢察獨立亦難以得到保障。堅持人民檢察院的憲法的定位，是要堅持審判機關(guān)和檢察機關(guān)在人民代表大會之下平行設(shè)置的兩院格局，審判機關(guān)和檢察機關(guān)共同構(gòu)成我國的司法機關(guān)。

（三）檢察官的身份定位是公共利益的代表

我國檢察官既不是行政官也不是法官，具有獨立的法律地位，檢察官與法官構(gòu)成我國的司法官。在行使訴訟職能的時候，檢察官在訴訟中是國家利益和社會公共利益的代表，是“公共利益的當(dāng)事人”。這種特殊當(dāng)事人的身份定位，在訴訟中才能契合以審判為中心的訴訟制度。檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督職能是從訴訟職能中派生出來的另一項重要職能，從廣義的“公共利益的代表”出發(fā)，可以進(jìn)一步將訴訟監(jiān)督理解為檢察官代表公益在訴訟中監(jiān)督有關(guān)機關(guān)行為的合法性，維護(hù)法治。

檢察官作為公共利益的代表，不同程度地介入到訴訟中，介入訴訟的前提則是公共利益的存在。這一前提是檢察權(quán)行使的法理基礎(chǔ)，也是其謙抑性的體現(xiàn)。沒有公共利益的地方，檢察官就不應(yīng)當(dāng)在場。公共利益不明顯或者存在爭議，或者有其他主體能夠表達(dá)這種利益的時候，檢察官是否介入要持審慎立場。這種代表公益介入的程度，大致從刑事、行政、民事而漸弱。

（四）檢察機關(guān)和檢察官的功能定位是維護(hù)法治（法律監(jiān)督）

檢察機關(guān)維護(hù)法治（法律監(jiān)督）的功能可以分解為下一層面的各項表述：（1）維護(hù)國家安全和社會秩序；（2）維護(hù)社會公共利益；（3）維護(hù)司法公正。維護(hù)法治是檢察機關(guān)功能定位的第一層級概念。從公益代表理論出發(fā)，檢察官是公共利益的代表，人民檢察院依法獨立行使檢察權(quán)，追訴犯罪，保障人權(quán)，維護(hù)國家安全和社會秩序，維護(hù)社會公共利益，維護(hù)司法公正。

（五）檢察職權(quán)的類型化

基于公共利益代表的身份定位和維護(hù)法治（法律監(jiān)督）的功能定位，檢察職權(quán)可以分為訴訟職能和訴訟監(jiān)督職能兩類。區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是，訴訟指向的對象是案件處理（事實認(rèn)定、法律適用）；訴訟監(jiān)督指向的對象是訴訟中有關(guān)機關(guān)行為的合法性。

訴訟職能包括：（1）提起刑事公訴；（2）不起訴；（3）提起公益訴訟；（4）再審抗訴；（5）支持起訴；（6）對依照法律規(guī)定的刑事案件進(jìn)行偵查。概言之，上述各項職能，都是檢察機關(guān)代表國家和社會公共利益行使的訴訟職能，也是現(xiàn)代檢察制度的核心職能。這些職能盡管有些具有監(jiān)督的作用，但是都應(yīng)該放在訴訟職能中去理解更合邏輯。檢察機關(guān)提起各類訴訟，是“國家的原告人”或“代表公共利益的原告人”亦或參與訴訟的“從當(dāng)事人”。

訴訟監(jiān)督職能包括：（1）審查批捕；（2）對刑事立案、偵查、執(zhí)行實行監(jiān)督；（3）刑事審判活動監(jiān)督；（4）對民事、行政判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實行監(jiān)督；（5）對民事審判程序中審判人員違法行為的監(jiān)督；（6）對行政審判程序中審判人員違法行為的監(jiān)督。

法律規(guī)定的其他職能：十八屆四中全會提出了“完善對涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強制措施實施司法監(jiān)督制度”的要求。這一要求如何具體實踐尚待探究。

總之，用“公益代表人”和“法治守護(hù)人”這兩個詞語可以較好地表達(dá)大陸法檢察官的定位。前者可以引申出訴訟職能，后者可以引申出訴訟監(jiān)督職能。法治本來就蘊含著公益，保護(hù)公益是守護(hù)法治的目標(biāo)。我國檢察理論可以借鑒這一理論成果，結(jié)合我國國情，把“公益代表”和“法治守護(hù)”協(xié)調(diào)起來，構(gòu)建兼有“公益”（身份定位）和“法律監(jiān)督”（功能定位），以檢察權(quán)統(tǒng)括訴訟職能、訴訟監(jiān)督職能、訴訟外職能的，既符合司法規(guī)律又有自身特色的檢察權(quán)理論體系。