淺談不動產(chǎn)登記行政案件相關(guān)材料的司法審查

胡雪曼

摘 要：本文探討如何對不動產(chǎn)登記行政案件證據(jù)進(jìn)行司法審查。筆者認(rèn)為，應(yīng)該對程序進(jìn)行嚴(yán)格審查，對實(shí)質(zhì)進(jìn)行適度審查，審查行政機(jī)關(guān)是否在遵守相關(guān)程序規(guī)定的同時(shí)對不動產(chǎn)登記的事實(shí)盡了合理、審慎注意的義務(wù)。

關(guān)鍵詞：不動產(chǎn)登記；證據(jù)；嚴(yán)格審查；適度審查

不動產(chǎn)（immovable property）是指依自然性質(zhì)或法律規(guī)定不可移動的財(cái)產(chǎn)，如土地、房屋、探礦權(quán)、采礦權(quán)等土地定著物、與土地尚未脫離的土地生成物、因自然或者人力添附于土地并且不能分離的其他物。不動產(chǎn)登記行政案件的裁判結(jié)果直接影響著權(quán)利的公示、交易的誠信乃至社會經(jīng)濟(jì)秩序的維持。

一、對行政機(jī)關(guān)在訴訟過程中提交的不動產(chǎn)登記申請人為申請登記而提交給行政機(jī)關(guān)的證據(jù)材料的審查

1.對公證書的審查

公證書被稱為“證據(jù)之王”，其效力優(yōu)于其他書證。在行政訴訟中法院對于公證書應(yīng)進(jìn)行適度的實(shí)質(zhì)審查，即對當(dāng)事人有合理懷疑的公證書應(yīng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，對當(dāng)事人提出異議但沒有合理理由的公證書可進(jìn)行形式審查。這里的合理懷疑是指由于公證機(jī)關(guān)對于當(dāng)事人沒有公開公證卷宗材料，當(dāng)事人對公證的程序合法性和內(nèi)容真實(shí)性提出異議且提供一定證據(jù)，而該公證書是案件的重要證據(jù)。

對于公證書視情況而采取實(shí)質(zhì)審查，是我國公證法律制度所決定的。隨著公證制度改革，公證機(jī)構(gòu)不再具有行政色彩，當(dāng)事人對公證書不能再行使申訴、復(fù)議的權(quán)利，也不能就撤銷公證書提起訴訟，公證書作為一種證據(jù)，其證明效力由法院審查后決定是否認(rèn)定。所以，法院對公證書證明力的審查應(yīng)該更加慎重，視情況而采取實(shí)質(zhì)審查。比如遺囑公證書，審判實(shí)踐中當(dāng)事人往往對遺囑公證書提出極大的異議，質(zhì)疑遺囑公證程序的合法性和內(nèi)容的真實(shí)性。筆者認(rèn)為，當(dāng)事人的這種異議是合理性懷疑，所以法院應(yīng)當(dāng)發(fā)揮能動司法積極性，對遺囑公證書進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，也就是說不只是看公證書的形式是否合法，而深入審查公證書卷宗材料，進(jìn)而審查公證的過程是否真實(shí)合法，從而推翻懷疑，形成內(nèi)心的確信。

2.對權(quán)屬證書證據(jù)材料的審查

不動產(chǎn)登記申請人有時(shí)會提交房屋所有權(quán)證或者土地使用權(quán)證以證明不動產(chǎn)的來源。審判實(shí)踐中如果當(dāng)事人對作為證據(jù)的權(quán)屬證書提出異議，就存在是否追溯到對作為證據(jù)的權(quán)屬證書的登記行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的問題。實(shí)踐中有兩種處理意見，第一種處理意見是責(zé)令行政機(jī)關(guān)提交有關(guān)這一權(quán)屬證書頒發(fā)的證據(jù)，在這一行政案件中一并審查；第二種處理意見是對當(dāng)事人行使釋明權(quán)，告知其對該權(quán)屬證書再另行提起行政訴訟，在另一行政案件中審查頒發(fā)該權(quán)屬證書的具體行政行為的合法性。

二、對行政機(jī)關(guān)在訴訟過程中提交的體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)調(diào)查審核過程的證據(jù)材料的審查

1.對于公告程序證據(jù)材料的審查

筆者認(rèn)為，對公告程序證據(jù)材料的司法審查應(yīng)是嚴(yán)格的程序?qū)彶?，對行政機(jī)關(guān)收集公告程序證據(jù)材料應(yīng)有嚴(yán)格的要求。法律法規(guī)對公告程序的具體操作方式?jīng)]有規(guī)定，審判實(shí)踐中常見的幾種公告操作方式如下：①在行政機(jī)關(guān)的公告欄進(jìn)行公告；②在不動產(chǎn)所在地的街道辦事處或社區(qū)居委會的公告欄進(jìn)行公告；筆者認(rèn)為，采用第一種方式進(jìn)行公告，行政機(jī)關(guān)并沒有從便民利民的角度出發(fā)考慮問題，行政機(jī)關(guān)的公告欄對其政務(wù)公開有一定的作用，但對于待登記的權(quán)利只在其公告欄公告沒有起到足夠的公示作用。采用第二、三種方式公告是可以起到公示作用的，但應(yīng)邀請當(dāng)?shù)亟值擂k事處工作人員和居委會的工作人員見證公告的時(shí)間，并留下書面確認(rèn)。

2.對詢問筆錄、調(diào)查報(bào)告類證據(jù)材料的審查

詢問筆錄、調(diào)查報(bào)告類材料是行政機(jī)關(guān)履行審核程序的重要體現(xiàn)。有時(shí)申請人提交的材料并不能完整體現(xiàn)不動產(chǎn)的情況，通過詢問筆錄和調(diào)查報(bào)告行政機(jī)關(guān)可以發(fā)現(xiàn)不動產(chǎn)登記過程中的一些重要問題。筆者認(rèn)為，此時(shí)即使行政機(jī)關(guān)確有經(jīng)過公告程序也不能認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的登記行為合法。行政機(jī)關(guān)既然從調(diào)查報(bào)告中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)四至權(quán)屬問題，則應(yīng)告知當(dāng)事人提起民事訴訟，進(jìn)行確權(quán)之訴，待法院判決確權(quán)之后再進(jìn)行登記，否則會因此引發(fā)利害關(guān)系人提起行政訴訟。在行政訴訟中只能通過對詢問筆錄和調(diào)查報(bào)告的實(shí)質(zhì)審查以及對調(diào)查和詢問程序的嚴(yán)格審查，以四至權(quán)屬認(rèn)定證據(jù)不足為由先行判決撤銷行政機(jī)關(guān)的登記行為，在民事訴訟解決后當(dāng)事人再申請登記才能根本解決問題。

三、對不動產(chǎn)登記申請人在訴訟過程中提交的在申請登記時(shí)未提交給行政機(jī)關(guān)的證據(jù)材料的審查

不動產(chǎn)登記申請人在訴訟過程中可能會提交在申請登記時(shí)未提交給行政機(jī)關(guān)的證據(jù)材料。對這一類證據(jù)如何審查，是否可以作為定案的依據(jù)？審判實(shí)踐中也存在爭議。有人認(rèn)為，在行政訴訟中應(yīng)適用案卷排他性原則，即行政機(jī)關(guān)的行政決定只能以案卷作為根據(jù)，不能在案卷以外，以當(dāng)事人所未知悉的和未論證的事實(shí)作為根據(jù)。但是筆者認(rèn)為，我國的行政訴訟應(yīng)采用有限的案卷排他性原則，對于不動產(chǎn)登記申請人在行政訴訟程序中提出登記申請時(shí)未提交的證據(jù)審查時(shí)可視情況而采信，理由如下：①我國的《行政訴訟法》第三十四條規(guī)定法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù)，《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第七條規(guī)定了原告、第三人有舉證的權(quán)利；②有限的案卷排他性原則是與我國當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、依法行政進(jìn)展程度相適應(yīng)的。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，各個(gè)領(lǐng)域的法律制度尚不健全完善，行政機(jī)關(guān)依法行政在不斷的規(guī)范中，而不動產(chǎn)登記是對財(cái)產(chǎn)權(quán)利的公示，對穩(wěn)定社會經(jīng)濟(jì)秩序、保障交易安全作用很大，法院有時(shí)可以在判決中或通過司法建議中指出不動產(chǎn)登記程序上的瑕疵，一律判決撤銷登記行為，完全采用行政案卷排他性原則并不符合行政訴訟的根本目的。

對程序進(jìn)行嚴(yán)格審查，是指對行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵循的審核、調(diào)查、公告等重大程序進(jìn)行審查，將當(dāng)事人舉證和法院調(diào)查的證據(jù)作為程序瑕疵的補(bǔ)救，旨在規(guī)范行政權(quán)的行使，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政；對實(shí)質(zhì)進(jìn)行適度審查，是指對當(dāng)事人提出異議經(jīng)法院審查認(rèn)定合理、涉及案件重大事實(shí)認(rèn)定的證據(jù)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，旨在確保司法公正，高效運(yùn)用司法資源。將上述兩者有機(jī)地結(jié)合，審查不動產(chǎn)登記行政案件的證據(jù)，爭取行政裁判法律效果和社會效果的統(tǒng)一。endprint