漢宣帝之吏治改革及現(xiàn)實思考

張文敏

西漢時期，漢武帝之雄才偉略在歷史上頗負盛名，但到了武帝執(zhí)政晚期，國家形勢卻急轉(zhuǎn)直下，整個社會危機重重。司馬遷評價說，“有亡秦之失，而免于亡秦之禍”。歷史地看，西漢王朝能免于“亡秦之禍”，一個重要原因就是武帝的曾孫——漢宣帝劉詢的改革，尤其是吏治改革。

治大國如烹小鮮。“最厲害的廚子，不是用山珍海味做滿漢全席，而是要把已經(jīng)串味兒的飯菜給正過味兒來。”漢宣帝就是這樣一個厲害的“廚子”，面對種種棘手的治理難題，準確把握了改革的關(guān)鍵：整肅吏治。

《韓非子·外儲說右下》認為，“明主治吏不治民”，原因有二：其一，官吏是國家亂與不亂的關(guān)鍵，官吏如果不亂，國家就不會亂?！奥動欣綦m亂而有獨善之民，不聞有亂民而有獨治之吏”。官吏作亂時依然還有遵守規(guī)矩的百姓，而百姓作亂時卻不會有遵守規(guī)矩的官吏。其二，官吏是國家治理中的綱，是國家治理的工具。“吏者，民之本綱者也?！闭缟朴趶埦W(wǎng)捕魚的人手里總是抓住和牽引漁網(wǎng)的總綱，而不是一個一個地散開網(wǎng)孔然后再去捕魚。

抓住了主要問題，關(guān)鍵還要看如何真真切切解決問題。漢宣帝的吏治改革可以概括為三大措施，由古及今，從這些措施中我們可以思考今天的吏治改革。

一、正本清源打“老虎”

“本”和“源”是找到做官之初衷，是吏治改革之目的，手段方面通常從“打老虎”開始，原因很簡單，“打老虎”能立竿見影，也能很快贏得民心，爭取到輿論支持。

漢宣帝時期，撞在槍口上的第一個“大老虎”是位高權(quán)重位列九卿的田延年。田延年在推舉漢宣帝繼位上功不可沒，史書稱其有“決疑定策”之功，因此被封為陽成侯。田延年所任的大司農(nóng)，主管全國財政，可謂大肥差。事情的導火索源于漢宣帝的前任漢昭帝年紀輕輕忽然去世，皇室事先并沒有預備好修造陵墓的物資。而茂陵（漢武帝劉徹墓葬所在地）的富戶焦氏、賈氏等人，曾經(jīng)花費巨資，收購了大量用于修造陵墓的物資。他們屯貨以為能發(fā)筆橫財，誰知大司農(nóng)田延年不僅不肯花錢從他們手里購買物資，反而上奏皇帝，指焦氏、賈氏等商人蓄積建陵物資為非法勾當，應該全部予以沒收。于是，焦氏、賈氏賠了個血本無歸。

焦氏、賈氏吃虧之后就盯上了田延年，出錢找人調(diào)查田延年的罪行，伺機報復。而田延年也確實就是個貪官，一邊借詔令沒收商人的東西，一邊憑借手中的財政大權(quán)，大肆貪污。為漢昭帝修建陵墓，要用大量的沙土，運輸沙土時大量租用民間的牛車，就要付給百姓一定數(shù)量的租金。田延年虛報賬目，每車沙土都虛報兩倍租金。陵墓修完，運送沙土的租金共花了六千萬錢，其中三千萬錢進了田延年私人的口袋。焦氏、賈氏掌握了田延年貪贓枉法的真憑實據(jù)，于是上書告發(fā)。漢宣帝下詔徹查此案，有大臣以“春秋之義，以功覆過”為由幫田延年說情，漢宣帝并不以為然，派人傳話要田延年到廷尉那里去受審，最終，田延年畏罪自殺。

田延年之后，還有“大老虎”“小蒼蠅”被打，實際上，漢宣帝對貪污腐敗向來毫不手軟，因為他清楚地知道，腐敗除了敗壞官場風氣，還會帶來數(shù)之不盡的惡果，比如會滋生冤獄。

二、平冤用賢改制度

重用酷吏、嚴刑峻法是漢武帝后期的弊政之一。當時刑罰的嚴苛到了讓人毛骨悚然的地步，武帝晚年雖然下了輪臺罪己詔書，但刑罰深刻、重用酷吏之風氣積重難返。

漢宣帝即位后，著力平冤獄懲酷吏。比較典型的酷吏是當時的河南太守嚴延年，濫用刑罰，殺人如麻。他治下的河南郡，每到冬天就會把所屬各縣的囚犯集中到郡府門口，殺頭處斬，流血數(shù)里，恐怖至極，時人稱其為“屠伯”。嚴延年過于嚴酷，殺戮太重，甚至連他的母親都憤然數(shù)落他的罪過。漢宣帝繼位不久，即查處了嚴延年，將其處斬棄市。查處嚴延年只是個例，關(guān)鍵是如何從制度上保證執(zhí)法的嚴肅性和公正性。

漢宣帝專設(shè)廷尉平。以往判案，各郡的太守簽署了就算是終審拍板了，造成不少冤假錯案。漢宣帝派廷尉參與各郡的司法事務(wù)，專門增設(shè)四名廷尉平官員，幫助廷尉決疑案、平冤獄。所有死刑判決，必須由廷尉復核才能生效。此外，還恢復了文景時期“平獄緩刑”的政策。漢宣帝親政后，親自參加了一些案件的審理，為公正判案做表率，并盡力平緩刑罰。據(jù)統(tǒng)計，漢宣帝每年平緩死囚達千人，而在這方面貢獻突出的獄吏也會得到提拔和重用，極力糾正把嚴酷當能耐的官場用人理念。此外，對于一些不合理的律令也予以廢除。地節(jié)四年（公元前66年），下令解除“首匿”罪，此罪設(shè)置的初衷是要在打擊逃犯本人的同時，還要懲罰逃亡犯的窩藏者。漢宣帝下令，如果子女藏匿父母，妻子藏匿丈夫，這樣的情形都在人倫情理之中，無須連坐。元康二年（公元前64年），下詔免除觸犯他名諱之人的罪。元康四年（公元前62年），下令對老年人犯罪從寬處理。五鳳二年（公元前56年），下令解除關(guān)于鄉(xiāng)民相賀的禁令……另外，他還多次大赦天下。

古人云：“古之王者明于此，是故南面而治天下，莫不以教化為大務(wù)……故其刑罰甚輕而禁不犯者，教化行而習俗美也?！睗h宣帝的吏治改革，目的在于在極力倡導新的選人用人理念。以嚴刑峻法來治國其實是忘本逐末的做法，官風帶動民風，官員以嚴苛治國很可能會帶來民間道德的更加墮落。

三、“寬帶薪酬”保待遇

整頓吏治，對官員的考核和獎懲關(guān)乎每個人的切身利益，也直接關(guān)乎改革的成敗?！坝泄Σ毁p，有罪不誅，雖唐虞猶不能以化天下?！币恢币詠恚賳T俸祿體系都是“垂直薪酬”制度，即一級官員嚴格對應一級俸祿，官員要想獲得更高的俸祿，只能升官。于是，很多人把精力花在怎么升官“往上爬”方面，而做好本職工作的激情卻遠遠不夠，而且往上一級的官職數(shù)量都是有限的，不可能大量增加，如何既不升官又能調(diào)動官員的激情和積極性？漢宣帝找到了一個好辦法，就是“寬帶薪酬”。

對表現(xiàn)優(yōu)異而又提拔不了的地方官員，漢宣帝雙管齊下，用物質(zhì)獎勵、精神激勵的辦法進行嘉獎。物質(zhì)獎勵方面，在原有的薪俸基礎(chǔ)上增加俸祿，賞賜金錢若干；精神激勵方面，頒布詔書在全國通令嘉獎，甚至賜爵至關(guān)內(nèi)侯?？傊褪鞘贡憩F(xiàn)優(yōu)異的官員享受到政治名譽與經(jīng)濟利益雙重激勵。這種做法的優(yōu)點很明顯：雖然官員的職務(wù)沒有得到升遷，但是利益得到保障，政績得到肯定，對當事人有安撫和激勵作用，而且也給其他人樹立了榜樣。在“寬帶薪酬”的基礎(chǔ)上，漢宣帝逐步建立起了一整套對官吏的考核制度，包括獎懲制度。

漢宣帝在吏治領(lǐng)域正本清源，對漢武帝時期的用人政策“取其精華，去其糟粕”，久久為功，終于革除了長期以來地方吏治中存在的種種弊端，選任了一批勤于吏事、廉潔奉公、為民興利除害的“良吏”，為世人所稱道，也為中興漢室奠定了基礎(chǔ)。

漢宣帝在吏治方面的不少措施值得思考借鑒。但是，畢竟時代不同了，今天的領(lǐng)導干部不再是皇權(quán)體制下為專制政權(quán)服務(wù)的，而是作為公仆身份為人民服務(wù)的，吏治改革的宗旨、思路和目的更是有本質(zhì)不同。因此，對當前改革有益的措施，我們可以取其精華，繼承創(chuàng)新，結(jié)合時代特點將吏治改革不斷深化。

一是嚴以用權(quán)為人民。漢宣帝吏治改革的直接指向就是希望官員能兢兢業(yè)業(yè)工作，能把百姓的需求放心間。任何政權(quán)若想長治久安，這一點是必須的，區(qū)別只是在于官員的權(quán)力來源及其負責對象。

權(quán)力要用之為公。漢宣帝時代的官員是效忠于皇帝的，官員為民謀福利也是基于穩(wěn)固王朝統(tǒng)治的目的。今天的官員被稱為人民公仆，權(quán)力來自于人民，因而權(quán)力要服務(wù)于人民。領(lǐng)導干部的權(quán)力要用之為公，把人民滿意作為行使權(quán)力的基本出發(fā)點和落腳點。

權(quán)力要用之有規(guī)。在漢宣帝所處的“人治”時代，規(guī)矩雖有但會隨皇權(quán)意志有所改變，而在不斷推進法治建設(shè)的今天，這個“規(guī)”的底線是法律。“法無授權(quán)不可為”，權(quán)力運行要按法律和規(guī)章制度來，任何人不可凌駕于法律之上，任何級別的領(lǐng)導干部都沒有法外之權(quán)。

用權(quán)要錯之有責。君主專制體制下，漢武帝晚年尚且發(fā)布輪臺罪己詔，細數(shù)自己用權(quán)的種種不足及造成的嚴重后果。盡管他的自責更多流于形式，但也說明權(quán)力意味著責任，沒有不承擔責任的權(quán)力。嚴以用權(quán)更是要遵循這一原則——有權(quán)必有責，失責必追究。這就要求領(lǐng)導干部首先明白自己的職責所在，在其位，謀其政，行其權(quán)，盡其責。此外，還需要配套完善的追責機制，以制度來追責，對事不對人。

二是改革風氣官為先。漢宣帝希望改變武帝晚期的諸多弊政，他是從吏治著手的，原因就是，集權(quán)體制下，上行下效，官對民的教化功能不可小覷，官風會直接帶動和影響民風、社風。

倡導公平公正公開的風氣。漢宣帝在用人制度上的改革是以公平公正為目標的，盡管難以真正做到，但順應了民心。因為公平公正公開是任何時代人們都追求的理念，從選官用人到社會分配，從官員政績考核到民眾知情參與，人人心里有桿秤，天平是否平衡關(guān)乎民心向背。以公平公正公開原則選拔官員，選拔的領(lǐng)導干部本身是這種風氣的受益者，在其履行職責時會繼續(xù)秉承這一理念，民眾通過親歷一些事情就會從官場感受到這種風氣，進而民風、社風也會被影響。

提倡勤儉節(jié)約不浪費的風氣?！坝蓛€入奢易，由奢入儉難”，官風對民風的影響從儉、奢角度看得非常明顯。官員的奢侈不僅會造成浪費，更會造成吏治腐敗和規(guī)則意識的淡漠。黨的十八大以來，從中央八項規(guī)定開始，我們黨多次推動官場風氣的改變，從奢靡之風到勤儉節(jié)約，從享樂主義到群眾路線，包括辦公用房和公車改革，官場的“由奢入儉”是老百姓看得最直接的。官場的一切從儉直接影響到了社會，如反對過度包裝、提倡光盤行動等，由官到民，從繼承中華民族優(yōu)良傳統(tǒng)的高度來踐行勤儉節(jié)約的好風氣。

營造誠信友善重和諧的氛圍。漢宣帝的改革依托于農(nóng)耕文明下的官場，而我們今天的改革則要結(jié)合當前的經(jīng)濟文明形態(tài)。在市場經(jīng)濟快速發(fā)展的歷程中，不少人片面追求金錢而忘記了誠信、友善、和諧等對社會治理頓多益處的傳統(tǒng)美德。以官員為代表的執(zhí)政者如果言出必行，誠實守信，親民友善，會在社會上產(chǎn)生強烈的示范作用，在全社會產(chǎn)生巨大的親和力和凝聚力，讓社會更加和諧。

三是民眾監(jiān)督有奇效。漢宣帝時打倒“大老虎”田延年靠的是賈氏、焦氏這些民間人士搜集證據(jù)，盡管事出有因，但民眾的監(jiān)督歷來都是對官員監(jiān)督必不可少的部分。1945年，毛澤東給民主人士黃炎培“歷史周期律”的答復為：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息?！?/p>

時代進步?jīng)Q定了官場很難長久保持封閉和神秘狀態(tài)，民眾是由千千萬萬個個體組成的，如果把他們的積極性都調(diào)動起來，那么對官員的監(jiān)督就會密不透風。例如，黨內(nèi)普通黨員“有權(quán)向黨組織負責地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違紀違法事實，提倡實名舉報”。又如，黨外有各種熱線電話、監(jiān)督網(wǎng)站等，民眾發(fā)現(xiàn)異常，有很多渠道可以行使監(jiān)督權(quán)。相應地，這些舉報和揭發(fā)需要積極的回應機制，如提倡實名舉報，凡是實名舉報的要優(yōu)先處理并向舉報人反饋調(diào)查結(jié)果。沒有回應的舉報如石沉大海，會大大影響民眾的監(jiān)督熱情和效果。

以史為鑒，多思考歷史上的興衰得失，并把這些興衰得失放到當時特定的歷史條件下去考察，就會更通透地明白：吏治改革是國家長治久安的客觀需要，在不斷深化改革的今天，要結(jié)合我們的政權(quán)性質(zhì)和新時代特點，堅定不移落實全心全意為人民服務(wù)的宗旨，堅持反腐倡廉建設(shè)，為全面改革營造風清氣正的政治環(huán)境。

（責編/傅建芬）