地方政府行為對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的影響：文獻(xiàn)綜述

唐雪華+馬澤偉+唐雪靜+秦俊麗

[摘 要] 當(dāng)前，我國正處于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換時期，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程，控制城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張，應(yīng)成為今后一個時期城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。通過在梳理相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，指出地方政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中提供的基本公共服務(wù)應(yīng)不僅僅投向能盡快促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的項目上，還應(yīng)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房等方面獲得與市民平等的權(quán)利和待遇上進(jìn)行投放，以打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的藩籬。通過把地方政府的職能控制在合理的范圍內(nèi)，避免其“越位”和“缺位”，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。進(jìn)而使城鎮(zhèn)成為經(jīng)濟(jì)、社會、科技和文化發(fā)展的中心，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 地方政府行為；新型城鎮(zhèn)化；基本公共服務(wù)

[中圖分類號] F406.17 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）01-0037-04

改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程成效顯著，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.87%增長到2016年的57.35%1（數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)整理），與世界平均水平相當(dāng)。但是，在對城鎮(zhèn)化的成績予以肯定的同時，也應(yīng)看到，當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化的外部條件和內(nèi)在動力正在發(fā)生深刻變化，僅僅靠城鎮(zhèn)化率這一人口數(shù)量型指標(biāo)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，也產(chǎn)生了諸多問題，如城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴(kuò)大，城鄉(xiāng)矛盾趨于尖銳，資源環(huán)境條件惡化等?？梢?，城鎮(zhèn)化不僅僅是數(shù)量的增長，更應(yīng)著重調(diào)整城鎮(zhèn)化的布局和結(jié)構(gòu)，走以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。“新型城鎮(zhèn)化”是中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型視角下社會結(jié)構(gòu)和關(guān)系的再調(diào)整，建立適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展轉(zhuǎn)型與健康城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的新型城鎮(zhèn)化，提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平，離不開地方政府行為。通過從地方政府行為出發(fā)，探討基本公共服務(wù)的供給如何促使空間城鎮(zhèn)化與人口城市化相結(jié)合，進(jìn)而建立相應(yīng)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵機制，引導(dǎo)政府的財政支出與新型城鎮(zhèn)化掛鉤，提升新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力。在此，對地方政府行為與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的相關(guān)研究進(jìn)行梳理。

一、城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)涵

作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不可避免的重要環(huán)節(jié)，學(xué)術(shù)理論界對城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵進(jìn)行了深入的研究。城鎮(zhèn)化，也有部分文獻(xiàn)將其稱之為“城市化”，該詞最早由A·塞爾達(dá)（1867）提出。一直以來，城市均被視為“革新的中心地”、“發(fā)展機遇的環(huán)境”（Friedmann，1973）。當(dāng)前，城鎮(zhèn)化的衡量指標(biāo)主要是城鎮(zhèn)化率（城鎮(zhèn)人口占全部人口的比重）。從人口遷移的角度，城鎮(zhèn)化進(jìn)程指的是城市和鄉(xiāng)村間人口分布方式的變化（托達(dá)羅，1988；庫茲涅茨，1989）。針對城鄉(xiāng)之間人口的分布狀況變化，Lewis-Fei-Ranis二元經(jīng)濟(jì)模型對Lewis的勞動力無限供給這一前提假設(shè)進(jìn)行修正，探討城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中工農(nóng)業(yè)兩部門的平衡增長（Lewis，1954；Fei & Ranis，1964）。根據(jù)邏輯斯蒂曲線，城市化過程有其自身的發(fā)展規(guī)律，分為初期、中期和后期三個階段：初期的城鎮(zhèn)化率小于30%，處于較低水平，城鎮(zhèn)化過程緩慢；中期城鎮(zhèn)化率在30%-70%之間，這一時期主要是農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化的過程，城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速；后期城鎮(zhèn)化率為70%-90%之間，該時期農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)化已趨于停止，主要是城市人口由第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移這一構(gòu)成的變化（Ray M·Northam，1975）?？梢?，城鎮(zhèn)化過程并非始終是直線上升的。工業(yè)化的發(fā)展在初期快于城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，當(dāng)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化水平達(dá)到13%后，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快并趕超工業(yè)化水平，與工業(yè)化的發(fā)展相輔相成（H.Chenery，1988），而城鄉(xiāng)收入差距和地理距離通過影響城鄉(xiāng)之間的人口遷移，也進(jìn)一步對城鎮(zhèn)化的水平產(chǎn)生影響（Zhang and Song，2003）。

但是，城鎮(zhèn)化水平不能僅以人口比重的變動作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，除了城鎮(zhèn)化率這一數(shù)量指標(biāo)，城鎮(zhèn)化水平的衡量還應(yīng)有質(zhì)量指標(biāo)和功能指標(biāo)（洪銀興、陳雯，2000），即新型城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化作為現(xiàn)代進(jìn)步的標(biāo)志，實質(zhì)是縮小城鄉(xiāng)之間的差異，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，共同繁榮（曹鋼、何磊，2011）。與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化主要以新型工業(yè)為推動力，打破以往單存靠“圈地”等行政手段人為城鎮(zhèn)化的模式，要求空間城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展。以農(nóng)民工城鎮(zhèn)化為例，農(nóng)民工城鎮(zhèn)化分為兩個路徑，即打工城市的城鎮(zhèn)化和老家的城鎮(zhèn)化（周蕾、謝勇、李放，2012）?？梢姡滦统擎?zhèn)化不僅涉及人口就業(yè)結(jié)構(gòu)，還涉及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)空間社區(qū)結(jié)構(gòu)，唯有統(tǒng)籌兼顧，才能在城鎮(zhèn)化過程中使城鄉(xiāng)人口、經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境等各方面共同發(fā)展（何平、倪蘋，2013）。需控制城鎮(zhèn)空間的盲目擴(kuò)張，圍繞“人”的需求，重視服務(wù)業(yè)匹配，有條件的地區(qū)甚至可以適度超前推進(jìn)以服務(wù)業(yè)為載體的城市功能建設(shè)（謝呈陽、胡漢輝、周海波，2016）。

二、城鎮(zhèn)化建設(shè)的規(guī)模和聚集效應(yīng)

城鎮(zhèn)是區(qū)域發(fā)展的綜合產(chǎn)業(yè)極，而成為區(qū)域中商貿(mào)中心、服務(wù)中心的城鎮(zhèn)，其帶動作用對地區(qū)差別效應(yīng)的增加具有重要影響（佩魯，1998）?？梢?，城鎮(zhèn)間存在空間相互作用，不同規(guī)模的城市具有不同程度的聚集效應(yīng)和外部成本，大城市輻射區(qū)內(nèi)的中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展更快（王小魯、夏小林，1999）。城鎮(zhèn)太分散不利于城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展，無法充分發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)，也會造成農(nóng)業(yè)的不可持續(xù)發(fā)展（洪銀興、陳雯，2000）。美國1900—1990年期間城市發(fā)展的變化驗證了“城市簇”的概念，即毗鄰其他城市而出現(xiàn)的新城市發(fā)展相對較快，且相鄰城市增長率的依存度較高（Dobkins&Loannides，2001）。但是，城市的凈聚集效應(yīng)并非始終上升，而是與城市規(guī)模呈倒U型關(guān)系：最初，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，凈集聚效應(yīng)也急劇上升，達(dá)到最高點后，盡管城市規(guī)模仍在擴(kuò)大，但凈集聚效應(yīng)逐漸下降（王小魯、夏小林，1999；Au&Henderson，2006）。就中國而言，中國東部地區(qū)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化提高了農(nóng)業(yè)技術(shù)水平，對加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程效果顯著（Longetal，2009）。endprint

鑒于城市“規(guī)模效應(yīng)”和“集聚效應(yīng)”的顯著存在，城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)增長具有緊密的聯(lián)系。對城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)增長持樂觀態(tài)度的學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對城鎮(zhèn)化具有巨大的推動作用，二者是一種線性關(guān)系（Northam，1975）。經(jīng)濟(jì)增長對城鎮(zhèn)化水平具有積極的影響（Bruckner，2012），這種影響既體現(xiàn)在城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大上，也體現(xiàn)在城鎮(zhèn)數(shù)量的擴(kuò)大上（Lanmpard，1995）。加快城鎮(zhèn)化，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新增長的同時，也有利于縮小城鄉(xiāng)差距（沈凌、田國強，2009）。經(jīng)濟(jì)增長對城鎮(zhèn)化的影響有規(guī)模效應(yīng)和結(jié)構(gòu)效應(yīng)兩方面，結(jié)構(gòu)效應(yīng)在經(jīng)濟(jì)增長對城鎮(zhèn)化的促進(jìn)效應(yīng)中的作用不容忽視（蘇素、賀婭萍，2011）。也有觀點認(rèn)為城鎮(zhèn)化是一把雙刃劍，盡管城鎮(zhèn)化能夠通過聚集效應(yīng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，但也造成了交通擁擠和環(huán)境污染等問題（Duranton & Pugals，2004）。城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟(jì)增長并不全是正面效應(yīng)，在拉丁美洲、非洲和東亞等國家和地區(qū)中，城鎮(zhèn)化對改善城市內(nèi)部的貧困現(xiàn)狀收效甚微（Ravallionetal，2007），城鎮(zhèn)化的演進(jìn)并未促進(jìn)非洲、拉美等國家的經(jīng)濟(jì)和就業(yè)增長，而是與經(jīng)濟(jì)增長呈負(fù)相關(guān)關(guān)系（Poelhekke，2008）。

城鎮(zhèn)化的規(guī)模效應(yīng)與聚集效應(yīng)已被多數(shù)文獻(xiàn)所闡述。在中國當(dāng)前的國情條件下，中國的城鎮(zhèn)化速度是否過快，規(guī)模是否適度，理論界存在較大的分歧（白南生，2003）。一種觀點認(rèn)為中國的存在過度城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，應(yīng)適當(dāng)予以控制（陳阿江，1997；董黎明，1999；李強，2006）。工業(yè)產(chǎn)值有相當(dāng)一部分是由隱形城市人口（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民工）創(chuàng)造，中國的隱性超城市化問題明顯，中國真實的城鎮(zhèn)化率比統(tǒng)計數(shù)據(jù)要高（鄧宇鵬，1999；國家計委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組，2000；姜波，2004）。城鎮(zhèn)化水平一年提高0.16-0.18個百分點，遠(yuǎn)超當(dāng)前世界平均的城鎮(zhèn)化水平（周一星，2005）。城鎮(zhèn)化存在冒進(jìn)和空間擴(kuò)展失控的狀況，城鎮(zhèn)化特別是“土地城鎮(zhèn)化”速度虛高，影響資源的合理配置，帶來環(huán)境污染等問題（陸大道等，2007）。盲目追求城鎮(zhèn)化速度，忽視了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)差距（周迪，2007）。主流觀點則認(rèn)為中國的城鎮(zhèn)化水平嚴(yán)重滯后，應(yīng)加快中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。政府人為限制城鎮(zhèn)發(fā)展的制度與政策使得城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后（夏小林、王小魯，2000；朱鐵臻，2000；孫永正，1999），此外，倘若在城鎮(zhèn)化水平的衡量標(biāo)準(zhǔn)中考慮進(jìn)質(zhì)量和功能指標(biāo)，中國的城鎮(zhèn)化水平將更低（洪銀興、陳雯，2000）。作為擴(kuò)大需求的長期戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)化與部分流動人口市民化步伐的加快能有效改善中國目前產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)不匹配的問題（Cai，2000）。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快對中國的現(xiàn)代化建設(shè)意義重大，有利于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、增加農(nóng)民收入、調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（杜鷹，2001），且是解決“三農(nóng)”問題、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、使城鎮(zhèn)化進(jìn)程與工業(yè)化進(jìn)程協(xié)調(diào)發(fā)展的根本途徑（蔡繼明等，2007）。金融危機造成的鋼材和建筑裝潢材料價格走低，給城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快推進(jìn)帶來了契機，采用有效的激勵方式刺激農(nóng)民的需求，將使城鎮(zhèn)化快速發(fā)展（洪銀興，2008）。城鎮(zhèn)化建設(shè)使中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展更符合市場的運行規(guī)律，是中國經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代化進(jìn)程邁進(jìn)的內(nèi)生性要求（王建，2009）。

在中國需要加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程成為主流觀點的情況下，采用何種路徑可以充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化的規(guī)模效應(yīng)和聚集效應(yīng)，使城鎮(zhèn)化建設(shè)健康可持續(xù)發(fā)展呢？當(dāng)前主要有小城鎮(zhèn)路徑、大城市路徑和協(xié)調(diào)發(fā)展觀三種觀點。主張小城鎮(zhèn)路徑的學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村勞動力就近轉(zhuǎn)移的社會排斥比較少，生活成本相對較低（溫鐵軍，2000；沈坤榮、唐文健，2006）。主張大城市路徑的學(xué)者認(rèn)為市場調(diào)節(jié)下大城市的合理發(fā)展可以改善資源配置狀況，提高經(jīng)濟(jì)效益，中國應(yīng)改變重點鼓勵小城鎮(zhèn)發(fā)展這一政策，發(fā)揮大城市的輻射帶動效應(yīng)（王小魯、夏小林，1999；王小魯，2010）。持協(xié)調(diào)發(fā)展觀的學(xué)者則認(rèn)為大中小城鎮(zhèn)應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)展（辜勝阻、李永周，2000；洪銀興、陳雯，2000；王國剛，2010）。在已有小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上，城鎮(zhèn)應(yīng)成為向鄉(xiāng)村傳播城市現(xiàn)代化要素的中介，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與城市化的銜接（洪銀興、陳雯，2000），促使每個人（乃至每個家庭）可以根據(jù)不同城鎮(zhèn)消費成本的高低而流動，選擇與自身條件相符的城鎮(zhèn)（王國剛，2010）。整體上，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對經(jīng)濟(jì)增長存在正向結(jié)構(gòu)性沖擊且外溢效用明顯，經(jīng)濟(jì)增長空間依賴性強（陳含樺，2017）。

三、政府行為在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的影響

促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，縮小城鄉(xiāng)收入分配差距，應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)的人力資本投資，以進(jìn)一步解放農(nóng)業(yè)勞動力（Schultz，1964），因而教育是中國農(nóng)村人口做出是否向城市遷移決策的重要因素（Zhao，1999）。除教育之外，中國在進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，政府還應(yīng)同時兼顧其他社會保障措施。長期以來，中國以經(jīng)濟(jì)增長為主要目標(biāo)，地方政府實施經(jīng)濟(jì)政策的過程中帶有明顯“城市傾向”，對收入分配均等化的不夠重視，帶來了城鄉(xiāng)收入差距的不斷拉大（陸銘、陳釗，2004）。政府應(yīng)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行梯度轉(zhuǎn)移，合理規(guī)劃不同類型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展區(qū)域，并在欠發(fā)達(dá)地區(qū)鼓勵發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，促使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近市民化（溫鐵軍，2000；沈坤榮、唐文健，2006）。盡管在內(nèi)陸地區(qū)的公共服務(wù)均等化方面，財政均等化政策（包括農(nóng)村財政支出、地方稅收等）發(fā)揮了積極作用，但在收入分配均等化方面，該政策的效果并不顯著（Shenggen Fan & YiYao，2006）。對于行政級別高的大城市，如果依然實行“城市傾向”的政策，財政政策和資本市場向其傾斜，會鼓勵人口向大城市流動，導(dǎo)致大城市人口的過度集中，出現(xiàn)超大城市，這是中國城市在發(fā)展過程中應(yīng)予以注意的（亨德森，2007），實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，應(yīng)避免政策過多地向大城市尤其是特大城市傾斜。城鄉(xiāng)投資的差異程度越大，城鄉(xiāng)的差距就越大，加大城鄉(xiāng)間的固定資產(chǎn)投資（駱永民，2010），完善交通基礎(chǔ)設(shè)施，提高城鄉(xiāng)間的交通便捷度，能夠縮短城鄉(xiāng)之間人員往來的時間，對城鄉(xiāng)的發(fā)展具有促進(jìn)作用（劉紅梅、張忠杰、王克強，2012）。不過，中國經(jīng)濟(jì)運行過程中，存在的主要問題還是“住、行、學(xué)”等方面供給量的嚴(yán)重不足，政府應(yīng)將生產(chǎn)性投資和消費性投資分離出來區(qū)別對待，避免搞“一刀切”，對生產(chǎn)性投資進(jìn)行有效調(diào)控，同時對消費性投資的調(diào)控予以適度放開，賦予廣大城鄉(xiāng)居民充分的選擇權(quán)（王國剛，2010）。推進(jìn)城市化的進(jìn)程要適時制定相應(yīng)的財稅、社會救助和就業(yè)等配套措施，避免收入分配差距的擴(kuò)大而導(dǎo)致社會結(jié)構(gòu)失衡，增加社會的不穩(wěn)定因素，激發(fā)社會矛盾（莫亞琳、張志超，2011）。endprint

與當(dāng)前中國的現(xiàn)狀一樣，美國的進(jìn)步時代（19世紀(jì)90年代到20世紀(jì)20年代）也曾經(jīng)經(jīng)歷城市蔓延（空間城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化）。北美的空間城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化這一現(xiàn)象，除了受經(jīng)濟(jì)增長與家庭所有權(quán)、個人使用區(qū)域擴(kuò)大的影響外，還受政府行為的影響，主要是政府補貼以及在此政策激勵下高速公路、郊區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投資增長（Club，2000a）。以此為鑒，中國應(yīng)避免城市蔓延，使空間城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，在以經(jīng)濟(jì)增長為主要政績考核指標(biāo)的體制下，地方政府具有較強的征地激勵，并在主觀上認(rèn)為推動土地農(nóng)轉(zhuǎn)非市場化改革便是城鎮(zhèn)化建設(shè)，造成了空間城市化與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的不匹配（陶然、曹廣忠，2008）。可見，城市空間規(guī)模過度擴(kuò)張，主要是地方利益驅(qū)動與現(xiàn)行土地制度的缺陷二者共同作用的結(jié)果，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化增長滯后的制度障礙，則是城鄉(xiāng)二元體系下福利制度的差異造成的（蔡繼明、程世勇，2011）。城鄉(xiāng)二元土地制度和財政體制通過地方政府間的經(jīng)濟(jì)競爭，進(jìn)一步加劇了地方政府的行為對空間城鎮(zhèn)規(guī)模和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的影響程度（蔡繼明、熊柴、高宏，2013）。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本較高，也是導(dǎo)致空間城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不協(xié)調(diào)的原因之一。據(jù)測算，在不考慮運行和管理成本的情況下，城市人口每新增一個，相應(yīng)的市政公用設(shè)施配套成本特大城市、大城市、中等城市、小城市分別為10、6、3、2萬元（建設(shè)部調(diào)研組，2006）。針對當(dāng)前的農(nóng)民工市民化問題，市民化所需投入的最低資金量，在考慮市政基礎(chǔ)設(shè)施投入和教育、醫(yī)療、住房等社會保障投入的情況下，應(yīng)是10萬元左右（中國發(fā)展研究基金會，2010）。這一結(jié)論與以嘉興、武漢、鄭州和重慶四個城市為調(diào)研對象進(jìn)行估計的結(jié)果是大體一致的，農(nóng)民工市民化的成本同城鎮(zhèn)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有較強的相關(guān)性，以2010年為不變價格，市民化所要增加的財政支出，大約為8萬元（國務(wù)院發(fā)展研究中心，2011）。在財政分權(quán)程度越高的情況下，地方政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，從成本收益的角度考慮，更傾向于推進(jìn)空間城鎮(zhèn)化，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重視程度不夠（熊柴、高宏，2012），農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化的增長嚴(yán)重滯后，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的覆蓋率不足17%，大量農(nóng)民工被排除在城鄉(xiāng)社會保障之外（周蕾、謝勇、李放，2012），人口城市化與空間城市化的不匹配問題進(jìn)一步擴(kuò)大。

要有效限制城市空間規(guī)模的增長，應(yīng)制定城市增長邊界（Gennaioetal，2009），實行發(fā)展稅和分級稅率（Bentoetal，2006；Banzhaf & Lavery，2010）。中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程直接推動了利益主體的變化，這就需要促使地方政府轉(zhuǎn)變目標(biāo)和職能，改革分稅制，通過政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長模式的轉(zhuǎn)型，改變過度依賴土地財政的行為，轉(zhuǎn)而通過增強城鎮(zhèn)的競爭力并發(fā)揮城鎮(zhèn)的聚集效應(yīng)獲益，從對物的投資向?qū)θ说耐顿Y這一方向轉(zhuǎn)變（中國經(jīng)濟(jì)增長前沿課題組，2011），弱化附著在戶籍制度中的各種功能，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口共同分享醫(yī)療、教育等各項城鎮(zhèn)福利（周蕾、謝勇、李放，2012）。因此，只有改革一直以來采取的具有明顯“城市傾向”的居民收入分配政策和固定資產(chǎn)投資體制，才能破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的藩籬，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展（劉紅梅、張忠杰、王克強，2012）。新型城鎮(zhèn)化對優(yōu)化財政職能、夯實財政運行基礎(chǔ)等方面具有積極的意義（孫健夫，2013）。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與空間城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)鍵在于改革城鄉(xiāng)二元土地制度、財政制度和以GDP增長為主的官員政績考核制度（蔡繼明、熊柴、高宏，2013）。傳統(tǒng)的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已不符合新型城鎮(zhèn)化和土地利用效率提高的要求，為了更好地推進(jìn)城鎮(zhèn)差異化發(fā)展，需要提升要素市場化水平，建立差異化地方政府考核辦法，出臺配套戶籍與轉(zhuǎn)移支付等政策（曹飛，2017）。

四、簡要評述

通過對上述文獻(xiàn)的梳理，已有文獻(xiàn)的貢獻(xiàn)及不足之處主要如下：

（一）已有文獻(xiàn)的貢獻(xiàn)

1.在城鎮(zhèn)化水平的衡量方面，豐富了城鎮(zhèn)化建設(shè)的理念，隨著城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的不斷發(fā)展及對城鎮(zhèn)化效應(yīng)探討的不斷深入，城鎮(zhèn)化建設(shè)的衡量標(biāo)準(zhǔn)從注重數(shù)量指標(biāo)向注重質(zhì)量指標(biāo)轉(zhuǎn)變。這些為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)如何提升質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)揮城鎮(zhèn)的規(guī)模效應(yīng)和聚集效應(yīng)提供了重要思路。

2.在地方政府行為與城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)系方面，研究當(dāng)前體制下對地方政府的行為激勵如何進(jìn)一步影響城鎮(zhèn)化建設(shè)。這些研究有助于正確認(rèn)識當(dāng)前體制中存在的不足之處，規(guī)范地方政府的行為，進(jìn)而在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中避免空間城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的非協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）已有文獻(xiàn)研究存在的不足之處

1.對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中公共權(quán)責(zé)的實際配置問題較少涉及。已有文獻(xiàn)很少提出在新型城鎮(zhèn)化中如何規(guī)范地方政府的財政支出偏好行為，以使地方政府更好地履行政府職能，由“強政府”向“有限政府”、“公共服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變。

2.對城鎮(zhèn)化建設(shè)的定量分析主要集中于研究經(jīng)濟(jì)因素對城鎮(zhèn)化建設(shè)的影響，非經(jīng)濟(jì)因素僅有少量學(xué)者進(jìn)行定性分析。新型城鎮(zhèn)化要使空間城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，而已有文獻(xiàn)盡管也涉及了地方政府的行為對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的影響，但較少對財政支出與城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量二者進(jìn)行定量分析。

總之，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政府在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式過程中必然要扮演相當(dāng)重要的角色。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，需要重新認(rèn)識和調(diào)整政府與市場關(guān)系，把地方政府的職能控制在合理的范圍內(nèi)，避免地方政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的“越位”和“缺位”，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。研究新型城鎮(zhèn)化中地方政府的行為問題，不僅是轉(zhuǎn)型期加快地方政府職能轉(zhuǎn)變的需要，也是規(guī)范地方政府行為的外在要求。研究地方政府的權(quán)責(zé)配置，并通過引進(jìn)非經(jīng)濟(jì)因素進(jìn)行定量分析，能夠更深入地論證地方政府行為偏好對提高城鎮(zhèn)化建設(shè)水平，使城鎮(zhèn)成為經(jīng)濟(jì)、社會、科技和文化發(fā)展的中心，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：潘洪志]endprint