澳大利亞兒童早期教育與保育資助制度改革

趙 順 彩

(喀什大學(xué)南疆教育發(fā)展研究中心，新疆 喀什 844000)

一、改革背景

1.兒童早期教育與保育的發(fā)展

澳大利亞兒童早期教育與保育(Early Child Education and Care)是針對(duì)0～5歲幼兒提供的一系列教育和保育服務(wù)[1]。2009年7月，澳大利亞聯(lián)邦政府頒布《兒童早期教育和保育國(guó)家質(zhì)量框架》(National Quality Framework for Early Childhood Education and Care，簡(jiǎn)稱《國(guó)家質(zhì)量框架》)，這是澳大利亞歷史上首次針對(duì)兒童早期教育與保育的全國(guó)性質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)[2]。為切實(shí)實(shí)施《國(guó)家質(zhì)量框架》并為兒童提供高質(zhì)量的早期教育，澳大利亞政府委員會(huì)(COAG)于2009年10月頒布了《歸屬、存在和形成：澳大利亞早期學(xué)習(xí)框架》(Belong，Being and Becoming：The Early Years Learning Framework for Australian，簡(jiǎn)稱《早期學(xué)習(xí)框架》)。主要內(nèi)容包括：支持和提高0～5歲嬰幼兒學(xué)習(xí)的關(guān)鍵性原則、實(shí)踐方法以及成果表現(xiàn)；兒童保育機(jī)構(gòu)向?qū)W校過渡事宜；強(qiáng)調(diào)以游戲?yàn)榛A(chǔ)的學(xué)習(xí)及交流的重要性[1]。以上兩個(gè)政策文本的頒布和實(shí)施，推動(dòng)著澳大利亞早期教育與保育的不斷發(fā)展。

2.兒童早期教育與保育資助的探索

20世紀(jì)70年代，澳大利亞聯(lián)邦政府開始為幼兒保育提供公共財(cái)政支持。此后的幾十年間，幼兒保教機(jī)構(gòu)從由政府直接設(shè)立，逐漸轉(zhuǎn)變成由政府和非政府組織共同設(shè)立；政府機(jī)構(gòu)提供財(cái)政支持也隨之增加對(duì)非政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，以此促進(jìn)兒童保育的發(fā)展[3]。20世紀(jì)90年代以后，澳大利亞政府開始以向家長(zhǎng)提供資金的方式，支持幼兒保育事業(yè)的發(fā)展。

2007年，澳大利亞拉德(Rudd)工黨政府進(jìn)行教育改革，將提高兒童早期教育和保育質(zhì)量作為改革的重點(diǎn)之一，并為之提供資助[4]。2009年，澳大利亞政府委員會(huì)簽署了首個(gè)全國(guó)性早期教育宏觀指導(dǎo)戰(zhàn)略《國(guó)家早期教育發(fā)展戰(zhàn)略：投資在早期》(National Early Education Development Strategy：Investing in Early)，宣布“聯(lián)邦和州以及地方政府聯(lián)合，確保到2020年所有兒童都享有最好的早期教育，以便為自身和國(guó)家創(chuàng)造更好的未來”[5]。2010年5月，澳大利亞教育、就業(yè)、勞資關(guān)系部和社會(huì)團(tuán)結(jié)部聯(lián)合(Australia Ministry of Education，Employment and Labor Relations，Social Solidarity)頒布“2010—2011技能和基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算(2010—2011 Skills and Infrastructure Budgets)”方案，提出要加大對(duì)教育投入，尤其是兒童早期的教育投入，以抓住未來可能發(fā)展的機(jī)遇。

近年來，為進(jìn)一步確保兒童早期教育與保育的質(zhì)量，及資金的切實(shí)和正確使用，出臺(tái)了一系列新的政策，改革和完善兒童早期教育與保育的經(jīng)費(fèi)保障制度[6]。

二、改革的內(nèi)容

2014年以來，澳大利亞政府通過一系列政策法規(guī)的頒布，規(guī)范早期教育與保育資助經(jīng)費(fèi)的使用，強(qiáng)調(diào)誠(chéng)信原則，強(qiáng)化管理制度，并切實(shí)落實(shí)，從而實(shí)現(xiàn)為兒童提供高質(zhì)量的早期教育與保育服務(wù)。

1.規(guī)范誠(chéng)信

隨著兒童早期教育與保育費(fèi)用的不斷上漲，許多家庭難以支付高額的費(fèi)用，為此，2014年12月4日，澳大利亞教育與培訓(xùn)部(The Department of Education and Training)出臺(tái)了《兒童保育支付合規(guī)方案戰(zhàn)略》(Child Care Payments Compliance Programme Strategy，以下簡(jiǎn)稱《方案戰(zhàn)略》)，明確了聯(lián)邦政府對(duì)兒童保育機(jī)構(gòu)的資助數(shù)額，規(guī)定了保育機(jī)構(gòu)的責(zé)任，確保其誠(chéng)信，從而為兒童提供高質(zhì)量的保育服務(wù)[7]。

《方案戰(zhàn)略》的主要內(nèi)容包括：(1)明確資助數(shù)額。在未來四年，澳大利亞政府將投資400億美元左右支持兒童保育，其中《家庭兒童保育工作條例》(Job for Families Child Care Package)實(shí)施增加30億美元，并在兩年之內(nèi)再增加8.43億美元，以確保所有澳大利亞兒童在接受正規(guī)教育前有機(jī)會(huì)獲得一年的學(xué)前教育計(jì)劃。(2)對(duì)保育機(jī)構(gòu)的責(zé)任提出要求。有的保育機(jī)構(gòu)雖然知道有相應(yīng)的法律規(guī)定，但卻沒有遵守；有的保育人員意識(shí)到法律對(duì)自身技能和知識(shí)的要求，但仍不達(dá)標(biāo)。針對(duì)以上情況，《方案戰(zhàn)略》要求保育機(jī)構(gòu)中的工作人員要具備必要的技能，并不斷更新保育知識(shí)；若聯(lián)邦此后對(duì)保育工作人員的技能和知識(shí)有新的要求時(shí)，保育機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)回應(yīng)。(3)對(duì)不遵守法律的處罰。如果保育機(jī)構(gòu)故意不遵守法律要求，對(duì)政府存在欺騙行為，以及故意犯錯(cuò)，政府將取消保育機(jī)構(gòu)的資助，終止相關(guān)的資金協(xié)議；如果保育機(jī)構(gòu)進(jìn)行自我評(píng)估，主動(dòng)說明自身不合規(guī)行為，交待資助錢款不合理使用的地方，政府將會(huì)考慮恢復(fù)資金的提供。

《方案戰(zhàn)略》的實(shí)施，聯(lián)邦政府提供的資金使超過120萬個(gè)家庭能負(fù)擔(dān)得起更高質(zhì)量的保育；同時(shí)，對(duì)保育機(jī)構(gòu)提出要求有助于提高保育工作者的技能和知識(shí)；對(duì)于不遵守法律的保育機(jī)構(gòu)給予明確的處罰，可以確保公共資金的合理和負(fù)責(zé)的使用。以上均有助于確保保育機(jī)構(gòu)的誠(chéng)信，為高質(zhì)量的保育服務(wù)提供保障。

2.加強(qiáng)管理

因《方案戰(zhàn)略》只明確了保育資助費(fèi)用的資助總額，而沒有規(guī)定詳細(xì)的預(yù)算項(xiàng)目，為保證資金合理的分配和有效使用，聯(lián)邦政府于2016年2月8日修改《方案戰(zhàn)略》，生成《兒童保育和早期學(xué)習(xí)合規(guī)框架》(Child Care and Early Learning Compliance Framework，以下簡(jiǎn)稱《框架》)。

主要內(nèi)容包括：(1)處罰。2016年引進(jìn)《家庭兒童保育工作條列》，新的條列將加強(qiáng)政府力量對(duì)于不合法行為的處罰，保證資金的有效使用；還加強(qiáng)對(duì)需要重新評(píng)估的兒童保育機(jī)構(gòu)的管理，重新審核獲準(zhǔn)資格，這個(gè)規(guī)定會(huì)在2016年7月1日起生效。(2)監(jiān)控?！犊蚣堋穼⒅С中碌腎CT系統(tǒng)，該系統(tǒng)可以提供改進(jìn)報(bào)告和監(jiān)測(cè)功能。盡量減少政府的監(jiān)管負(fù)擔(dān)，新的ICT檢測(cè)系統(tǒng)發(fā)揮應(yīng)有的功能，及時(shí)監(jiān)督不合法行為。為確保資金的正確使用，重要的是要有適當(dāng)?shù)膯栘?zé)制，且提供保育費(fèi)用資助到位的機(jī)制，切實(shí)做到提供資金資助保育。(3)數(shù)據(jù)?！犊蚣堋分袑?duì)保育機(jī)構(gòu)進(jìn)行隨機(jī)抽樣，以便確認(rèn)數(shù)據(jù)中提交的家庭是否真正受到保育資助費(fèi)用的援助，這將有助于確保依法管理聯(lián)邦資助的家庭。且加強(qiáng)執(zhí)法，懲罰和制裁不守法的保育機(jī)構(gòu)，使得保育機(jī)構(gòu)能在法律規(guī)定之下為兒童和家庭服務(wù)[8]。

《框架》加強(qiáng)執(zhí)法、懲罰和處罰，確保資金的使用，有助于促使保育機(jī)構(gòu)切實(shí)做到保護(hù)政府聲譽(yù)，避免發(fā)生損害政府聲譽(yù)的行為；確保為兒童提供高質(zhì)量的保育；確保政府資助兒童早期教育與保育的資金要公平地使用在兒童身上；也讓家庭和社區(qū)為兒童早期教育與保育擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任。

3.切實(shí)落實(shí)

由于之前資金的使用沒有真正地支付給需要資助的家庭和兒童，兒童沒有受到高質(zhì)量的保育服務(wù)，且造成資金流失。為此，聯(lián)邦政府于2016年10月10日修改了《家庭援助法》，規(guī)定新的兒童保育支付標(biāo)準(zhǔn)。明確給出需要改變的具體支付內(nèi)容，確保達(dá)到對(duì)家庭而言高質(zhì)量的、靈活的、可負(fù)擔(dān)得起的兒童保育。

新的《家庭援助法》對(duì)不再支付的項(xiàng)目和保育者的義務(wù)做了如下規(guī)定[9]：

(1)兒童保育資助費(fèi)用在下列情況下不予支付。兒童保育服務(wù)不是在政府規(guī)定的范疇不予支付；在保育過程中產(chǎn)生的交通費(fèi)也不是主要的支付內(nèi)容。家庭保育日(Family Day Care，F(xiàn)DC)在兒童自己家里，或者父母就是保育提供者，不予支付保育費(fèi)用。在家里保育(In-Home Care，IHC)，父母或者兄弟姐妹就是兒童保育提供者，這類情況聯(lián)邦政府不再支付兒童保育費(fèi)用，這樣可以確保父母將兒童送到有保育資格的機(jī)構(gòu)中接受兒童保育服務(wù)。

(2)最低義務(wù)要求。出現(xiàn)情況時(shí)，保育機(jī)構(gòu)應(yīng)向聯(lián)邦政府報(bào)告，尋求解決措施。對(duì)于保育關(guān)鍵人員的規(guī)定，包括：職員、家庭日托保育者、一日教育者或者在家保育者，這類人員都對(duì)兒童保育負(fù)有法律責(zé)任。當(dāng)保育機(jī)構(gòu)被人控告或者有嚴(yán)重到可以起訴罪行時(shí)，保育機(jī)構(gòu)可能會(huì)面臨破產(chǎn)，不能再提供服務(wù)，宣布停止運(yùn)營(yíng)。

(3)新的適宜性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于相關(guān)人員，包括申請(qǐng)服務(wù)的批準(zhǔn)、認(rèn)可服務(wù)以及和他們有關(guān)的人。

《家庭援助法》對(duì)于保育的支付條件做出明確的改變，使得資金切實(shí)落到兒童身上和家庭上，而不是主要用于支付交通費(fèi)用。必須把兒童送到被認(rèn)可的保育機(jī)構(gòu)，接受專業(yè)的保育服務(wù)。明確兒童保育服務(wù)中的關(guān)鍵人員，使保育工作者知道自己是兒童保育的主要責(zé)任人，而不是推卸責(zé)任。對(duì)涉及的相關(guān)人員有明確規(guī)定，更加規(guī)范兒童保育服務(wù)機(jī)構(gòu)的行為，相對(duì)于《方案戰(zhàn)略》和《框架》而言，《家庭援助法》規(guī)定的兒童保育費(fèi)用支付的范圍更明確和具體，更能具有操作性。

三、思考與啟示

1.思考

(1)兒童早期教育與保育經(jīng)費(fèi)資助制度以現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求為基礎(chǔ)。從《方案戰(zhàn)略》規(guī)范保育機(jī)構(gòu)誠(chéng)信，到《框架》對(duì)保育機(jī)構(gòu)有效監(jiān)管，再到《家庭援助法》改變保育支付標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)歷了政府提供資金的總額到具體規(guī)定支付依據(jù)的過程。這使得資金使用有明確的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，確保資金真正用于兒童早期教育與保育上，從而為兒童受到高質(zhì)量的保育服務(wù)提供基礎(chǔ)。政策文本出臺(tái)都會(huì)受到時(shí)代和環(huán)境的局限，在具體的實(shí)踐中不可避免地產(chǎn)生新問題，因此政策文本及時(shí)修改、生成新的政策文本，正是積極應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需求，澳大利亞的兒童早期教育與保育資助制度更好地推動(dòng)了兒童早期教育與保育的發(fā)展和改革。

(2)兒童早期教育與保育經(jīng)費(fèi)資助制度指向提升兒童教育與保育服務(wù)質(zhì)量。為達(dá)到對(duì)兒童早期教育與保育機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管，提升兒童早期教育與保育質(zhì)量，澳大利亞兒童教育和保育質(zhì)量監(jiān)管局(Australian Children’s Education and Care Quality Authority，ACECQA)成為全國(guó)性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)管全國(guó)兒童教育和保育。對(duì)于不符合質(zhì)量的保育機(jī)構(gòu)，質(zhì)量監(jiān)管局負(fù)責(zé)整治，提出反饋意見。對(duì)于已經(jīng)獲批的保育機(jī)構(gòu)，通過定期考察，不僅給予合格與不合格的評(píng)估結(jié)果，而且會(huì)依據(jù)評(píng)估結(jié)果采取資金增加、減少、暫停發(fā)放等措施，鼓勵(lì)或督促保育機(jī)構(gòu)不斷地提高質(zhì)量，從而為家庭和兒童提供高質(zhì)量的保育服務(wù)。

(3)兒童早期教育與保育經(jīng)費(fèi)資助制度有助于提升教育公平。2014年以來澳大利亞兒童早期教育與保育經(jīng)費(fèi)資助制度改革的最終目的均指向?yàn)閮和图彝ヌ峁└哔|(zhì)量的、方便的、負(fù)擔(dān)得起的兒童保育服務(wù)，確保兒童在保育階段就有平等接受保育的機(jī)會(huì)，為其他階段的教育公平奠定了基礎(chǔ)。此前，兒童保育政策使家庭承受了高額的兒童保育費(fèi)用，致使家庭負(fù)擔(dān)過重，兒童不能接受高質(zhì)量的保育服務(wù)。隨著改革的不斷推進(jìn)，高質(zhì)量、方便、可負(fù)擔(dān)得起的兒童保育服務(wù)大量增加，這有助于提升教育公平。

2.啟示

澳大利亞兒童早期教育與保育資助制度改革中，為規(guī)范保育機(jī)構(gòu)的誠(chéng)信，明確資助數(shù)額，對(duì)保育機(jī)構(gòu)提出要求，對(duì)于不遵守法律的保育機(jī)構(gòu)實(shí)施處罰；為加強(qiáng)管理，引進(jìn)新的工作條例、新的監(jiān)控系統(tǒng)，隨機(jī)抽查保育機(jī)構(gòu)；為切實(shí)實(shí)施資助，改變支付標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定最低義務(wù)要求，提出新的適用標(biāo)準(zhǔn)。所有的改革都致力于兒童早期教育與保育資助經(jīng)費(fèi)的切實(shí)落實(shí)和有效使用，從而為兒童提供高質(zhì)量的保育服務(wù)提供了基礎(chǔ)，體現(xiàn)了聯(lián)邦政府對(duì)兒童早期教育與保育的重視。澳大利亞兒童早期教育與保育資助制度改革對(duì)我國(guó)有以下啟示：

(1)加大資金投入，為學(xué)前教育發(fā)展提供保障。自2001年以來，我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)明顯。2001年學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總投入60.28億元，2009年244.78億元，2010年學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總投入728.01億元，2011年突破1 000億元，對(duì)學(xué)前教育的資金投入不斷加大[10]。雖然學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入在增加，但是占教育經(jīng)費(fèi)的比重較低，特別是較其他階段的教育而言。在保證學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入的同時(shí)，如能提高占總教育經(jīng)費(fèi)的比重，將會(huì)為學(xué)前教育的發(fā)展提供更大的空間。另外，在經(jīng)費(fèi)分配過程中，城市和農(nóng)村存在很大的差距，若在經(jīng)費(fèi)的分配中適當(dāng)向農(nóng)村傾斜，將會(huì)更好地促進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展。

(2)健全學(xué)前教育法規(guī)制定。目前我國(guó)針對(duì)學(xué)前教育的立法包括《幼兒園指導(dǎo)綱要》《幼兒園工作規(guī)程》《幼兒園管理?xiàng)l列》，且這三個(gè)法規(guī)是國(guó)家教育委員會(huì)制定的部門規(guī)章，隨著學(xué)前教育的發(fā)展，內(nèi)容已不能完全滿足當(dāng)下要求。為保障學(xué)前教育的地位，應(yīng)不斷修改已有法規(guī)，且要出臺(tái)更高層次的法律法規(guī)，保障學(xué)前教育的發(fā)展。另外，在健全法規(guī)方面應(yīng)有監(jiān)督機(jī)構(gòu)、評(píng)價(jià)體系、經(jīng)費(fèi)使用及分配法規(guī)，從而使完善的法律制度為學(xué)前教育發(fā)展提供政策保障。

(3)促進(jìn)教育公平?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育發(fā)展改革和規(guī)劃綱要(2010—2020)》(簡(jiǎn)稱《綱要》)中提出我國(guó)要普及學(xué)前教育、并重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育。隨著我國(guó)學(xué)前教育的發(fā)展，學(xué)前教育入園率在提高，2013年全國(guó)共有幼兒園19.86萬所，在園幼兒(包括附設(shè)班)3 894.69萬人，學(xué)前教育毛入學(xué)率為65.7%[11]。但是，還有部分適齡兒童沒有機(jī)會(huì)參加學(xué)前教育，因此，提高學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入，增加幼兒園數(shù)量，是提升教育公平的有效途徑之一。