改革開放40年鄉(xiāng)村教師政策的變遷邏輯與未來走向

呂銀芳，李 威，祁占勇

(1.陜西學(xué)前師范學(xué)院 教育科學(xué)學(xué)院，陜西 西安 710100；2.陜西師范大學(xué) 教育學(xué)院，陜西 西安 710062)

在我國振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的大背景下，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，必須把鄉(xiāng)村教育放在鄉(xiāng)村振興的首位，而鄉(xiāng)村教育的著力點(diǎn)與關(guān)鍵點(diǎn)在于鄉(xiāng)村教師的發(fā)展。鄉(xiāng)村教師是推動農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展乃至實(shí)現(xiàn)我國教育現(xiàn)代化的重要力量。

一、改革開放40年我國鄉(xiāng)村教師政策的發(fā)展歷程

改革開放以來，鄉(xiāng)村教師政策在教師專業(yè)化和農(nóng)村教育改革背景下持續(xù)發(fā)展，其發(fā)展經(jīng)歷了鞏固與調(diào)整時期、法制化時期、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展時期、深化改革時期這四個階段。

1.鞏固與調(diào)整時期(1978年至20世紀(jì)80年代中期)

1976年，中小學(xué)合格教師供給嚴(yán)重不足，而教育規(guī)模的非常規(guī)擴(kuò)大催生了一大批農(nóng)村民辦教師，因此，改革開放后，農(nóng)村教育中有大量不合格的民辦教師，1977年民辦教師數(shù)量達(dá)到491萬[1]，這些民辦教師無法從國家財(cái)政獲得同公辦教師相當(dāng)?shù)墓べY待遇。

1978年1月7日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《教育部關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)教師隊(duì)伍管理工作的意見》，其中指出：“加強(qiáng)對民辦教師的管理，在選用民辦教師時，要根據(jù)教育事業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，本著節(jié)約使用農(nóng)村勞動生產(chǎn)力的精神，由縣教育行政部門統(tǒng)籌規(guī)劃。民辦教師的任用，要本著任人唯賢、德才兼?zhèn)涞脑瓌t，經(jīng)學(xué)校、大隊(duì)提名，公社選擇推薦，縣教育行政部門審查(包括文化考查)批準(zhǔn)，發(fā)給任用證書。”由此，地方各級教育行政部門開始對農(nóng)村教育中占絕大多數(shù)的民辦教師進(jìn)行整頓，將一批不合格的民辦教師辭退，在“尊師重教”的時代氛圍中提升教師的政治地位并逐步提高民辦教師的待遇。1978年12月12日，教育部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)出通知，規(guī)定民辦教師和計(jì)劃內(nèi)長期頂編代課教師可與公辦教師一樣發(fā)放年終獎金[2]；1980年12月3日，黨中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》[3]，其中明確規(guī)定了民辦教師增加補(bǔ)助費(fèi)的金額，實(shí)行工資制，同時發(fā)放與公辦教師同工同酬的年終獎金。

另一方面，加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師的培訓(xùn)也成為重要內(nèi)容。1977年10月，教育部《關(guān)于1977年高等學(xué)校招生工作的意見》中明確提出，師范院校要注意招收表現(xiàn)良好的民辦教師。1983年2月，教育部在《關(guān)于1983年中等師范學(xué)校招生工作的通知》中提出：“各地可根據(jù)需要和可能，在今年的中師招生計(jì)劃中安排一定的招生指標(biāo)，按照定向招生、定向分配的原則，從農(nóng)村，特別是山區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)招生，錄取分?jǐn)?shù)可適當(dāng)降低?！盵4]這一時期在農(nóng)村推行普及教育的政策，對于教師隊(duì)伍有了更大數(shù)量的要求。因而，在民辦教師中選取具有教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)的初中畢業(yè)生進(jìn)入中等師范院校接受專業(yè)的師范教育，成為保障農(nóng)村教育質(zhì)量、增加合格鄉(xiāng)村教師數(shù)量的有效手段。

2.法制化時期(20世紀(jì)80年代末至2000年)

《義務(wù)教育法》《教師法》《教育法》等一系列教育法律和《中小學(xué)教師職務(wù)試用條例》《教師資格條例》等一系列教師管理規(guī)章的相繼頒布，標(biāo)志著鄉(xiāng)村教師政策進(jìn)入法制化發(fā)展階段，主要體現(xiàn)在“教師專業(yè)化發(fā)展”和“民轉(zhuǎn)公問題的解決”兩個方面。

教師專業(yè)化發(fā)展主要包括教師資格、教師職務(wù)、教師聘任等方面。1986年《義務(wù)教育法》中規(guī)定：“小學(xué)教師具有中等師范學(xué)校畢業(yè)以上水平，初級中等學(xué)校的教師具有高等師范專科學(xué)校畢業(yè)以上水平。國家建立教師資格考核制度，對合格教師頒發(fā)資格證書?！盵5]這實(shí)際上是1987年7月國家教委召開的“中等師范學(xué)校面向農(nóng)村培養(yǎng)合格小學(xué)教師座談會”的法律層面的規(guī)范，同時也強(qiáng)調(diào)高等師范?？茖W(xué)校要面向九年制義務(wù)教育培養(yǎng)農(nóng)村初中教師。與此同時，1986年國家教委相繼印發(fā)《中學(xué)教師職務(wù)試行條例》《小學(xué)教師職務(wù)試行條例》《關(guān)于中小學(xué)教師職務(wù)試行條例的實(shí)施意見》等規(guī)章，進(jìn)一步明確了中小學(xué)教師的聘用程序、職務(wù)任用條件、學(xué)歷水平等具體事宜。20世紀(jì)90年代，隨著《教師法》《教育法》以及《教師資格條例》等教師管理法律法規(guī)的頒布，農(nóng)村中小學(xué)教師的法律地位、待遇以及專業(yè)要求、任職要求等得到法律的保證和確認(rèn)。

20世紀(jì)80年代后期，國家做出民辦教師轉(zhuǎn)公辦的決策，這既是提高農(nóng)村教育質(zhì)量的必然要求，也是民辦教師獲得同公辦教師同等地位待遇的必要保證。1986年的《義務(wù)教育法(修訂草案)》的說明指出：“對民辦教師，他們在比較艱苦的條件下堅(jiān)持工作，為人民的教育事業(yè)做出了貢獻(xiàn)。今后，無論在什么地方，在政治待遇和社會地位上，包括晉升職務(wù)、推選先進(jìn)，對民辦教師和公辦教師要一視同仁?！盵6]1996年5月16日，國家教委發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前加強(qiáng)“民轉(zhuǎn)公”工作的幾點(diǎn)意見》，要求各地區(qū)盡快制訂本地區(qū)統(tǒng)籌解決民辦教師問題的“九五”計(jì)劃，積極爭取在落實(shí)國家下達(dá)的專項(xiàng)指標(biāo)的同時，從地方增人計(jì)劃中調(diào)劑一定數(shù)量的指標(biāo)用于“民轉(zhuǎn)公”。[7]1997年9月7日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于解決民辦教師問題的通知》，要求在2000年之前全面解決民辦教師問題，同年10月，人事部、國家計(jì)委、國家教委聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于下達(dá)1997年從合格民辦教師中轉(zhuǎn)公辦教師專項(xiàng)指標(biāo)的通知》，要求各地抓緊落實(shí)國家下達(dá)的專項(xiàng)指標(biāo)，并根據(jù)需要與可能，在不突破國家下達(dá)的本地區(qū)當(dāng)年增人計(jì)劃和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”計(jì)劃的前提下，安排一部分配套指標(biāo)用于“民轉(zhuǎn)公”，并強(qiáng)調(diào)指標(biāo)要專項(xiàng)專用。到1999年底，全國小學(xué)專任教師586.05萬人，其中民辦教師49.66萬人，民辦教師占教師總數(shù)的比重減少到8.47%；初中專任教師318.75萬人，其中民辦教師4.15萬人，民辦教師占初中專任教師總數(shù)的比重下降為1.30%，直至2000年底我國民辦教師的消化基本完成。[8]

3.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展時期(2000—2010年)

進(jìn)入21世紀(jì)以來，國家出臺了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)教育辦學(xué)管理若干問題的通知》等一系列關(guān)于農(nóng)村教育發(fā)展的文件，逐步強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)教育的統(tǒng)籌發(fā)展，確立了分級管理、以縣為主的鄉(xiāng)村教師管理體制，重視鄉(xiāng)村教師的增量配置、存量調(diào)整和質(zhì)量提升。[9]具體來講，鄉(xiāng)村教師規(guī)模和質(zhì)量的調(diào)整與提升主要表現(xiàn)在三個方面：

一是鄉(xiāng)村教師的增量配置方面——初任教師優(yōu)先派往農(nóng)村、特崗教師計(jì)劃、免費(fèi)師范生政策等。2003年開始實(shí)施“大學(xué)生志愿服務(wù)西部計(jì)劃”和“三支一扶計(jì)劃”，2006年推動實(shí)行“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃”，由政府出資招聘高等學(xué)校畢業(yè)生到教師總量不足和結(jié)構(gòu)不合理邊遠(yuǎn)貧困的西部“兩基”攻堅(jiān)縣內(nèi)的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村農(nóng)村學(xué)校任教；2006年修訂的《義務(wù)教育法》第三十三條提出，“國家鼓勵高等學(xué)校畢業(yè)生以志愿者的方式到農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)缺乏教師的學(xué)校任教”；2007年《教育部直屬師范大學(xué)師范生免費(fèi)教育實(shí)施辦法》的發(fā)布，標(biāo)志著免費(fèi)師范生政策正式出臺，當(dāng)年夏季招生開始，一大批志愿從事農(nóng)村中小學(xué)教師職業(yè)的大學(xué)新生進(jìn)入教育部直屬師范院校接受免費(fèi)的教師教育專業(yè)訓(xùn)練。

二是鄉(xiāng)村教師的存量調(diào)整方面——促進(jìn)城鄉(xiāng)教師和校長輪崗、支教。2002年，教育部頒布實(shí)施的《中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)“十五”計(jì)劃》中提出，建立教師轉(zhuǎn)任交流制度，鼓勵和組織城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村學(xué)校或薄弱學(xué)校任教；2006年修訂并實(shí)施的《中華人民共和國義務(wù)教育法》，鼓勵優(yōu)秀教師向農(nóng)村流動；同年，專門性政策文件《教育部關(guān)于大力推進(jìn)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作的意見》頒布，指出要建立區(qū)域內(nèi)公辦學(xué)校之間中小學(xué)教師和校長定期交流和輪崗制度，這是第一次為師資城鄉(xiāng)均衡配置而制定專門性政策，提出了“推動大中城市中小學(xué)教師到農(nóng)村支教”等六項(xiàng)具體舉措。

三是鄉(xiāng)村教師的質(zhì)量提升方面——開展國培計(jì)劃和碩師計(jì)劃?！皣嘤?jì)劃”主要針對中西部中小學(xué)教師教育教學(xué)技能、教育信息技術(shù)技能等進(jìn)行質(zhì)量提升培訓(xùn)；2006年，經(jīng)過兩年試行的“農(nóng)村學(xué)校教育碩士師資培養(yǎng)計(jì)劃”從最初的國家扶貧縣擴(kuò)展到省級貧困縣，覆蓋地域也從中西部地區(qū)擴(kuò)展到東部地區(qū)，進(jìn)一步提升了教師的教育教學(xué)專業(yè)素養(yǎng)。

4.深化改革時期(2010年至今)

2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》發(fā)布，其將“均衡配備師資”作為衡量義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要指標(biāo)，并且要逐步建立“城鄉(xiāng)一體化”義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制，在財(cái)政撥款、學(xué)校建設(shè)、教師配置等方面向農(nóng)村傾斜。其后，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》《關(guān)于大力推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》等一系列相關(guān)政策文件，就“均衡配備師資”的途徑方式、保障機(jī)制、管理機(jī)制、責(zé)任主體等方面進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。2015年通過的《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃》是專門針對鄉(xiāng)村教師政策出臺的第一個最高層次的指導(dǎo)性文件，各省相繼制定了促進(jìn)鄉(xiāng)村教師“下得去、留得住、教得好”的具體實(shí)施辦法，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，鄉(xiāng)村教師政策從縮小城鄉(xiāng)差距均衡發(fā)展逐步轉(zhuǎn)向特殊支持，鄉(xiāng)村教師從幕后走向臺前，鄉(xiāng)村教師政策進(jìn)入深化改革時期，并取得顯著效果。截至2015年12月底，全國22個省份的699個連片特困地區(qū)縣，實(shí)施鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助的縣達(dá)573個，共補(bǔ)助了7.1萬所鄉(xiāng)村學(xué)校，享受補(bǔ)助教師達(dá)104.4萬人，中央財(cái)政下發(fā)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助資金為73.7億元。國家免費(fèi)師范生政策實(shí)施至今，畢業(yè)后進(jìn)入教師隊(duì)伍的師范生共計(jì)6.2萬人，全國28個省份實(shí)施地方師范生免費(fèi)教育政策，每年培養(yǎng)4.1萬名免費(fèi)師范生，畢業(yè)后直接到農(nóng)村任教；碩師計(jì)劃每年為農(nóng)村學(xué)校培養(yǎng)約1000名高素質(zhì)中小學(xué)教師；“特崗計(jì)劃”10多年來已招聘約59萬余名特崗教師，到中西部22個省份1000多個縣的3萬多所農(nóng)村學(xué)校任教，有26.6萬人在服務(wù)期滿后選擇留在當(dāng)?shù)乩^續(xù)任教，留任率達(dá)到88%。

2018年1月20日，《關(guān)于全面深化新時代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》指出，要優(yōu)化義務(wù)教育教師資源配置，并對職稱評審、編制配置、薪酬待遇、教師教育等涉及鄉(xiāng)村教師的方方面面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。這從鄉(xiāng)村戰(zhàn)略和教師戰(zhàn)略的政治高度推動了鄉(xiāng)村教師事業(yè)的發(fā)展，并將其作為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和教師隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)鍵之舉。

二、我國鄉(xiāng)村教師政策的變遷邏輯

通常來講，教育政策分析包括發(fā)生學(xué)取向的分析模式、過程取向的分析模式、目的取向的分析模式和政策話語的分析模式四種[10]，通過教育政策分析的四種模式可以全面把握和深刻反思我國鄉(xiāng)村教師政策的演進(jìn)邏輯。

1.以“管理體制調(diào)整”為手段的鄉(xiāng)村教師政策形成的動力機(jī)制

改革開放以來，為了使工業(yè)得到快速發(fā)展，國家實(shí)行了“重工輕農(nóng)”的“城市中心”路線和義務(wù)教育的“離農(nóng)”政策，政府對城鄉(xiāng)義務(wù)教育的投資實(shí)行了兩種不同的標(biāo)準(zhǔn)。這種城鄉(xiāng)二元投資管理體制的長期存在導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的差距不斷拉大[11]，城鄉(xiāng)的教師待遇相差甚遠(yuǎn)，大量鄉(xiāng)村教師向城市流動，導(dǎo)致鄉(xiāng)村教師嚴(yán)重缺乏。為此，國家實(shí)行“分級辦學(xué)”的投資管理體制，調(diào)整鄉(xiāng)村教師工資體制。通過政策的推進(jìn)，鄉(xiāng)村教師的增量可觀，為農(nóng)村教育的發(fā)展提供了基本保障。然而農(nóng)村教育的質(zhì)量依舊處于較低水平，提升鄉(xiāng)村教師的素質(zhì)與水平，不僅直接關(guān)系到保障受教育者的權(quán)益，還是保障教育基礎(chǔ)公平性的必然要求。進(jìn)入21世紀(jì)后，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制改革進(jìn)入了新階段。2001年開始實(shí)行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)，以縣為主”的管理體制。此后，我國鄉(xiāng)村教師政策的管理權(quán)逐漸明晰。從教育投入上看，縣政府承擔(dān)起農(nóng)村義務(wù)教育的主要責(zé)任，中央和省的轉(zhuǎn)移支付起輔助作用，僅僅承擔(dān)了一部分針對貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)義務(wù)教育的投入。在大部分地區(qū)，縣級財(cái)政成為農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入最主要的來源。而我國自20世紀(jì)90年代進(jìn)行稅制改革以來，稅收體制尚未健全，縣以下財(cái)政并沒有獨(dú)立的稅種收入，縣財(cái)政的收入沒有保障，根本無力承擔(dān)如此沉重的基礎(chǔ)教育投入責(zé)任。[12]由此可知，該階段國家不僅規(guī)定了各級部門在鄉(xiāng)村教師發(fā)展中的管理責(zé)任，而且具體說明了各部門的職責(zé)，同時還指出縣級部門要切實(shí)負(fù)起鄉(xiāng)村教師發(fā)展的責(zé)任，并在中央部門的指導(dǎo)下，建立起鄉(xiāng)村教師工資制度。

2.以“政策價值”為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村教師政策目標(biāo)的價值取向

改革開放以來，我國鄉(xiāng)村教師的價值取向由“效率優(yōu)先”轉(zhuǎn)向“公平優(yōu)先”。為了調(diào)動農(nóng)村教師的積極性，穩(wěn)定鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍，國務(wù)院出臺了針對民辦教師的鼓勵性政策，包括增加中小學(xué)民辦教師補(bǔ)助費(fèi)，每年在中等師范學(xué)校招生中劃撥一定指標(biāo)招收民辦教師，讓他們經(jīng)過學(xué)習(xí)成為公辦教師，或通過其他考核方式轉(zhuǎn)為公辦教師等。此外，國家規(guī)定“各地可根據(jù)需要和可能，在今年的中師招生計(jì)劃中安排一定的招生指標(biāo)，按照定向招生、定向分配的原則，從農(nóng)村，特別是山區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)招生，錄取分?jǐn)?shù)可適當(dāng)降低”[4]，由此可見，我國鄉(xiāng)村教師政策的價值取向體現(xiàn)了“效率優(yōu)先”的原則。通過各項(xiàng)鼓勵性政策，鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍規(guī)模逐漸擴(kuò)大，農(nóng)村教育有了基本保障。21世紀(jì)初，黨的十六大報(bào)告中指出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。為不斷縮小城鄉(xiāng)差距，保證教師所教與所學(xué)相對應(yīng)，促進(jìn)教育公平，逐步推動教師職業(yè)專業(yè)化，國家推薦高校優(yōu)秀畢業(yè)生加入農(nóng)村教師隊(duì)伍，逐步實(shí)現(xiàn)教師培養(yǎng)、資格認(rèn)證分離，以及政府通過對教師教育機(jī)構(gòu)認(rèn)證進(jìn)行間接管理。國家從“追求教師隊(duì)伍穩(wěn)定”到“教師資格審定發(fā)展”，再到“強(qiáng)調(diào)教師專業(yè)發(fā)展和提高教師素質(zhì)”，一步步用政策拓寬教師專業(yè)化發(fā)展的軌道。在強(qiáng)調(diào)教師質(zhì)量提升的同時，鄉(xiāng)村教師政策也更為注重進(jìn)行全方位、寬領(lǐng)域的改革調(diào)整，如采取城鄉(xiāng)師資交流、擴(kuò)大補(bǔ)充渠道、開展培養(yǎng)培訓(xùn)等措施，全面提高師資質(zhì)量。由此，我國鄉(xiāng)村教師政策的價值取向完成從“效率優(yōu)先”向“公平優(yōu)先”轉(zhuǎn)變。

3.以“教師專業(yè)化和財(cái)政傾斜投入”為抓手的鄉(xiāng)村教師政策實(shí)施的過程保障

長期以來，我國農(nóng)村地區(qū)教師隊(duì)伍建設(shè)存在著“缺教師”與“進(jìn)不來”的雙重矛盾。自20世紀(jì)80年代中期以來，我國大約有200多萬民辦教師轉(zhuǎn)為公辦教師，這些教師擠占了農(nóng)村教師的原有空間，造成了當(dāng)前我國農(nóng)村教師隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)老化、僵化，成了優(yōu)秀教師“進(jìn)不來”和不合格教師“出不去”的體制根源和歷史根源。[13]為使鄉(xiāng)村教師政策得到更好的貫徹和落實(shí)，國家制定了相應(yīng)的保障措施來促進(jìn)政策的執(zhí)行，主要包括“對師資的規(guī)范”和“對投入的規(guī)范”兩個方面。一是以提高鄉(xiāng)村教師質(zhì)量為目標(biāo)的培養(yǎng)機(jī)制；二是對鄉(xiāng)村教師的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

4.以“公共管理話語”為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村教師政策話語的文化規(guī)則

改革開放以來，我國鄉(xiāng)村教師政策中的話語主要采用的是社會政策話語、公共管理政策話語和經(jīng)濟(jì)學(xué)政策話語。社會政策話語主要從社會發(fā)展的角度來論述教育與社會之間的關(guān)系，論述教育如何促進(jìn)社會穩(wěn)定和諧。比如，“對民辦教師，他們在比較艱苦的條件下堅(jiān)持工作，為人民的教育事業(yè)做出了貢獻(xiàn)。今后，無論在什么地方，在政治待遇和社會地位上，包括晉升職務(wù)、推選先進(jìn)，對民辦教師和公辦教師要一視同仁?！惫补芾碚咴捳Z主要是從管理學(xué)的角度來論述如何更好地規(guī)范教育主體行為。比如，要求各地抓緊落實(shí)國家下達(dá)的專項(xiàng)指標(biāo)，并根據(jù)需要與可能，在不突破國家下達(dá)的本地區(qū)當(dāng)年增人計(jì)劃和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”計(jì)劃的前提下，安排一部分配套指標(biāo)用于“民轉(zhuǎn)公”，并強(qiáng)調(diào)指標(biāo)要專項(xiàng)專用；國家建立教師資格考核制度，對合格教師頒發(fā)資格證書；國家鼓勵高等學(xué)校畢業(yè)生以志愿者的方式到農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)缺乏教師的學(xué)校任教。此外，因?yàn)榻逃l(fā)展受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，特別是地方政府的財(cái)政收支狀況，故在進(jìn)行政策分析時還使用了經(jīng)濟(jì)學(xué)政策話語，特別是在政策制定過程中移植“均衡”這一經(jīng)濟(jì)學(xué)概念。比如，把均衡發(fā)展作為義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)，提出要加快縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距，均衡配置教師，在教師配備方面向農(nóng)村傾斜；均衡配置教師資源，縣級政府統(tǒng)籌教師的流動和交流；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，實(shí)行校長、教師交流輪崗等。

三、我國鄉(xiāng)村教師政策的未來走向

新時代背景下，為推進(jìn)農(nóng)村教育政策制定與實(shí)施的科學(xué)性、民主性、制度性、績效性和程序性，鄉(xiāng)村教師政策需要在政策的動力機(jī)制、價值取向、過程保障、政策話語權(quán)等方面做出優(yōu)化和改善。

1.鄉(xiāng)村教師政策動力形成機(jī)制應(yīng)強(qiáng)化“統(tǒng)一協(xié)調(diào)”

鄉(xiāng)村教師政策的設(shè)定與落實(shí)需要以系統(tǒng)化的體系來保障，需要全方位的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。首先，整合各類鄉(xiāng)村教師政策，讓政策實(shí)施形成合力。當(dāng)前教師政策運(yùn)行的各主體分處在不同地區(qū)或者是不同的組織體系中，不同的組織在運(yùn)行過程中缺乏溝通，讓教師政策的不同階段難以高效銜接。因此，鄉(xiāng)村教師政策亟待統(tǒng)一的管理，可以讓各項(xiàng)鄉(xiāng)村教師政策整合為一體，對政策執(zhí)行的各主體進(jìn)行統(tǒng)一的管理，對各主體的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確的界定，對各主體的行為做出要求，讓政策效果落到實(shí)處。其次，形成統(tǒng)一的監(jiān)管體系，讓教師政策精神高度彰顯。當(dāng)前我國實(shí)施的多項(xiàng)鄉(xiāng)村教師政策，其初衷是為了建設(shè)和補(bǔ)充鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍，但是在運(yùn)行的過程中，由于各項(xiàng)目職責(zé)不清晰而出現(xiàn)了“重建設(shè)輕管理”的現(xiàn)象。以免費(fèi)師范生項(xiàng)目為例，國家投入大量的資源培養(yǎng)為農(nóng)村服務(wù)的教師，但培養(yǎng)單位的無針對性、無差異化培養(yǎng)，與“面向農(nóng)村”這一政策精神偏離，大量的免費(fèi)師范生對農(nóng)村教育和農(nóng)村教育參與者并沒有很高的認(rèn)同，因而在求職和任職過程中出現(xiàn)抗拒情緒。政府組織和單位是鄉(xiāng)村教師政策落實(shí)的關(guān)鍵點(diǎn)，但由于監(jiān)督體系的不完善，很大比例的政策參與主體并沒有履行自己的義務(wù)，擔(dān)負(fù)自己的責(zé)任，導(dǎo)致教師政策實(shí)施不能完全顯現(xiàn)功效。因此在鄉(xiāng)村教師政策體系的構(gòu)建中，必須建立完整的監(jiān)督體系和問責(zé)機(jī)制，讓各主體明確自身的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)、義務(wù)與付出，讓鄉(xiāng)村教師政策功效充分體現(xiàn)。

2.鄉(xiāng)村教師政策價值取向應(yīng)呈現(xiàn)“多元取向”

政策價值取向是一種政策理論、政策理想、意識形態(tài)、政策認(rèn)知、政策感情和政策態(tài)度的綜合體，在鄉(xiāng)村教師政策價值取向的構(gòu)建中應(yīng)當(dāng)注意以下方面：第一，政策工具需要多樣性。政策工具是政府賴以推行政策的手段，也是政府部署和實(shí)施政策的實(shí)際方法和手段。[14]教育政策預(yù)期效果達(dá)成與否，前提是政策的制定要依據(jù)不同地區(qū)、不同條件進(jìn)行合理的配置和不斷的調(diào)整。[15]改革開放以來，我國頒布實(shí)施的鄉(xiāng)村教師政策大多是命令性工具，這種命令性工具可以在最小成本的前提下達(dá)到政策目標(biāo)，但地方政府擁有的資源、各地區(qū)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的環(huán)境和條件等諸多現(xiàn)實(shí)情況均有不同，致使大量命令性政策文本的實(shí)施雖然能夠在短期內(nèi)解決問題，卻不能建立鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍補(bǔ)充和建設(shè)的長效機(jī)制，因此需要在未來的政策制定中納入更多的政策工具，依據(jù)不同環(huán)境和條件，因地制宜地使用政策工具。第二，政策文本需要多樣化。隨著各地區(qū)經(jīng)濟(jì)等社會事業(yè)的差異化發(fā)展，東部、中部和西部地區(qū)之間在鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍發(fā)展過程中具有明顯的不同。因而，實(shí)施全國的政策很難適應(yīng)不同地區(qū)鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充的實(shí)際情況。以特崗教師政策為例，部分中部地區(qū)以及靠近中部的西部地區(qū)效果很好，但在邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)流失率則非常高。[16]因此在“中央政策為引領(lǐng)”的前提基礎(chǔ)下，需要給予地方政府相應(yīng)的權(quán)力。地方政府可對不同地區(qū)的現(xiàn)實(shí)狀況深入了解，充分發(fā)揮地方政府的職能，根據(jù)不同地區(qū)的環(huán)境和資源，探索適應(yīng)本地區(qū)的鄉(xiāng)村教師政策，進(jìn)而以“中央統(tǒng)一的鄉(xiāng)村教師政策”為主干，以“地方適應(yīng)性政策”為翼，推進(jìn)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)。

3.鄉(xiāng)村教師政策過程保障應(yīng)強(qiáng)化“監(jiān)督與保障”

在新時代教育理念的指導(dǎo)和教育均衡化發(fā)展的時代訴求下，要改變政策實(shí)施中“重開展、輕監(jiān)督和保障”的情況，需要加大監(jiān)督和保障力度。第一，監(jiān)管體制缺乏長效機(jī)制。當(dāng)前我國的鄉(xiāng)村教師政策大多是以“計(jì)劃”“項(xiàng)目”和“工程”為構(gòu)建思路，支持性政策較多，這些政策形式通常都是規(guī)定了時間表、年度任務(wù)、實(shí)時進(jìn)展、人員安排、資金配置等，這種方式有較強(qiáng)的針對性，但臨時性、變動性和缺乏預(yù)期性等問題依舊明顯。[13]因此，鄉(xiāng)村教師政策實(shí)施的過程中需要建立相應(yīng)的監(jiān)管體系，從中央教育主管部門到基層教育管理部門，要建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制，讓農(nóng)村教育政策落到實(shí)處，讓鄉(xiāng)村教師政策回歸本源；第二，建立全面的保障機(jī)制。從鄉(xiāng)村教師政策的文本性分析可以看出，當(dāng)前的政策具有明顯的支援性質(zhì)，而支援往往是短期的、臨時的，容易在思想上松懈。同時，我國農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)二元化發(fā)展也是導(dǎo)致鄉(xiāng)村教師政策難以落實(shí)的重要因素。在21世紀(jì)初，我國的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)以縣作為經(jīng)費(fèi)供給點(diǎn)，后期又調(diào)整至省乃至中央，2005年制定并實(shí)施了《農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制》，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)在一定程度上得到了緩解。但在“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯”的現(xiàn)實(shí)背景下，鄉(xiāng)村教師的待遇低下、晉升困難、績效評估僵化、難以落編等諸多難題依舊沒有從根源上得以解決，而鄉(xiāng)村教師職業(yè)發(fā)展難以得到保障的同時，物質(zhì)保障和精神保障都不健全，導(dǎo)致政策實(shí)施難以達(dá)到預(yù)期實(shí)效，因此需要變革思路，針對鄉(xiāng)村教師提供更為有利的政策傾向，從而推動鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的良性發(fā)展。

4.鄉(xiāng)村教師政策話語應(yīng)加大“民眾參與”

鄉(xiāng)村教師政策的發(fā)展進(jìn)程中，需要充分尊重民意，提高公眾在政策制定、政策執(zhí)行和政策執(zhí)行效果監(jiān)測等多領(lǐng)域的參與度。

第一，構(gòu)建多方人群參與的政策運(yùn)作體系。首先，需要相關(guān)領(lǐng)域的專家為政策體系做出指導(dǎo)，為政策體系的建構(gòu)提供科學(xué)的理論依托，使政策體系符合教育規(guī)律，在此前提下，調(diào)用已有資源，進(jìn)而謀劃全局；其次，需要農(nóng)村學(xué)校的教師和校長作為政策體系的“素材庫”，充分了解在辦學(xué)過程中所面臨的現(xiàn)實(shí)困境和亟待改革的緊迫性要務(wù)，保障政策體系的最終落實(shí)具有時效性；再次，農(nóng)村群眾是鄉(xiāng)村教師政策體系最為基礎(chǔ)和重要的參與成分，政策體系的運(yùn)作成效關(guān)乎子女的教育質(zhì)量，關(guān)乎其切身利益，在一定程度上要參考和聽取農(nóng)村家長的意見。

第二，政策體系需要完備的改進(jìn)機(jī)制。在政策制定過程中，需要以“多方參與體系”為依據(jù)，結(jié)合時代需求做出政策規(guī)劃，在政策運(yùn)行過程中時刻監(jiān)測發(fā)展實(shí)況，以問題導(dǎo)向?yàn)橐罁?jù)，對政策進(jìn)行實(shí)時性的調(diào)整，且在政策變革的過程中應(yīng)當(dāng)以經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和升華為前提，理論結(jié)合實(shí)際，做出調(diào)整。

第三，制定多種民眾參與的保障體系。民眾參與需要有法律法規(guī)的制度性保障，使得參與行為法合并且受法律保護(hù)。此外還需明確界定參與群體的權(quán)利和義務(wù)，細(xì)化參與群體在政策體系構(gòu)建過程中對調(diào)研數(shù)據(jù)的知情權(quán)、收集研究資料的權(quán)利、與主管部門溝通協(xié)商的權(quán)利、表達(dá)代表各自群體意見并受到保護(hù)的權(quán)利，嚴(yán)格限定教育行政部門的權(quán)利，使民眾權(quán)利得以保障的同時，推動教育主管部門的行政制度改革，最終以政策體系推動農(nóng)村教育質(zhì)量和規(guī)模的雙優(yōu)化。第四，建立民眾意見反饋機(jī)制，只有及時有效地對政策實(shí)施的情況有準(zhǔn)確的了解和掌握，才能不斷完善和修復(fù)政策文本，提高政策實(shí)施的效果，同時也能促進(jìn)政府與學(xué)校、政府與社會、政府與民眾之間的互動，提升政府的公信力。