新時期我國支持農(nóng)村教育政策的特征與完善

王 坤

(徐州工程學院 教育科學學院,江蘇 徐州 221018)

一、問題的提出

上個世紀，我國實行的是城鄉(xiāng)二元制的社會管理體制，利用農(nóng)業(yè)和工業(yè)之間的“剪刀差”，在比較短的時間內(nèi)建立起來相對完善的工業(yè)體系，由此也拉大了城鄉(xiāng)之間的差距。這在教育領域也不例外。綜觀全國在農(nóng)村的重點校、優(yōu)質校，無論是小學還是中學都很少。其他類型的學校，即使是與農(nóng)業(yè)有關的學校，在農(nóng)村的也不多。

進入新時期，國家認識到這種差距已經(jīng)成為嚴重制約我國全面現(xiàn)代化、全面建設小康社會的主要因素，習近平總書記多次在不同場合都強調(diào)“小康不小康，還要看老鄉(xiāng)”，因此多方面出臺政策促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在教育領域，設計出臺了一系列支持農(nóng)村教育發(fā)展的政策，消弭城鄉(xiāng)教育差距，促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。以工補農(nóng)，以城哺鄉(xiāng)的力度不斷加大，這在支持農(nóng)村發(fā)展的基礎教育、義務教育、職業(yè)教育和成人教育的政策和法規(guī)中都有體現(xiàn)[1]。

從當前來看，眾多支持農(nóng)村教育發(fā)展政策的性質大多還是屬于補償性的[2]。 按照美國學者羅伊對政策類型的劃分，都是屬于再分配性政策，即政府借助國家權力將社會資源或者財富以工程、項目、計劃、規(guī)劃等形式轉移給特定社會群體，以保證社會的穩(wěn)定發(fā)展[3]。 通俗地講，就是還“欠賬”。這些做法和羅爾斯所秉持的正義觀是不謀而合的，是一種社會正義的復歸。羅爾斯主張公共福利是正義唯一的源泉，國家應該大量增加政策中“善”的因素，保障每個公民基本的權利[4]。而在公民權利中，平等受教育權又是最重要的權利之一。因為在如今社會，受不受教育、受何種程度的教育、受何種類型的教育已經(jīng)在很大程度上決定了公民在社會中的位置。世界范圍內(nèi)，造成“階層固化”的重要原因之一就是公民平等受教育權沒有得到很好保障。因此，考察這些政策執(zhí)行的情況如何，有哪些新的特征，是不是體現(xiàn)了“善策”、實現(xiàn)了促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展甚至是一體化發(fā)展的效果，值得研究。

二、新時期我國支持農(nóng)村教育政策的特征

新時期，我國支持農(nóng)村教育政策圍繞人、財、物持續(xù)發(fā)力，以工程、項目、計劃、經(jīng)費保障等方式推進城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展，體現(xiàn)出諸多的新特征。

(一)愈加突出國家辦農(nóng)村教育的主體責任

從教育管理體制上來看，我國上個世紀實行的是“地方辦學，分級管理”的教育管理體制，城市教育由縣以上政府負責，農(nóng)村教育主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府及村委會等機構負責。如果放在社會發(fā)展已經(jīng)達到現(xiàn)代化水平的前提下，這種管理體制無可厚非。但是，那時候的中國，由于歷史上長期的二元制社會體制的存在，城鄉(xiāng)之間無論是經(jīng)濟發(fā)展水平，還是教育發(fā)展水平，差異都很大，而分級負責的管理體制更加加劇了這種差異[5]。

新時期，黨和國家堅持科學發(fā)展觀，突出國家舉辦教育的主體責任，實現(xiàn)了“人民教育人民辦”向“人民教育國家辦”，“農(nóng)村教育農(nóng)民辦”向“農(nóng)村教育政府辦”的轉變，重視教育均衡發(fā)展，積極構建新的農(nóng)村教育治理方式。2001年，《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》由國務院發(fā)布，首先將農(nóng)村義務教育的責任主體由原來的以村隊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主調(diào)整為以縣為主。2006年，全國人大修訂了《義務教育法》，以法律的形式規(guī)定了縣級以上各級政府履行農(nóng)村義務教育的法律責任。這里特別強調(diào)的是，《義務教育法》規(guī)定的農(nóng)村義務教育的責任主體是“縣級以上各級政府”，“縣級政府”并不是農(nóng)村義務教育唯一的責任主體。

基于對教育的主體責任，國家相繼出臺了一系列文件、通知，加快推進農(nóng)村教育，特別突出的體現(xiàn)是推動義務教育的均衡發(fā)展。上個世紀末，全國基本普及了九年義務教育。新時期又更進一步加快義務教育的區(qū)域內(nèi)均衡發(fā)展，2017年1月發(fā)布《國家“十三五”教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》強調(diào)“統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)教育發(fā)展”“全面提升教育發(fā)展共享水平”。2017年9月中共中央和國務院辦公廳印發(fā)的《關于深化教育體制機制改革的意見》指出，要構建政府、學校、社會之間的新型關系，完善義務教育均衡優(yōu)質發(fā)展的體制機制，推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。截至2017年底，全國大約有2 300個的縣(市、區(qū))通過了義務教育基本均衡評估和驗收，占全國總縣(市、區(qū))數(shù)的81%[6]。2018 年1 月中共中央國務院出臺《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，提出:“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)。高度重視發(fā)展農(nóng)村義務教育，推動建立以城帶鄉(xiāng)、整體推進、城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展的義務教育發(fā)展機制?！?/p>

(二)由點到面，突出重點，注重農(nóng)村教育政策的連續(xù)性

教育政策的制定涉及很多因素，并非所有的教育問題都會轉化為教育政策。新時期以來的國家支持農(nóng)村教育的政策制定注重非跳躍性和連續(xù)性，選擇重大問題，在一定時期，適時制定新的教育政策，由點到面，逐步解決農(nóng)村教育的諸多問題，確立了“循序漸進”的國家教育政策發(fā)展模式，取得了顯著的效果[7]。

義務教育是農(nóng)村最基礎最重要的教育，國家作為義務教育責任主體首先應該保障適齡兒童“有學上”，尤其是“老少邊窮”地區(qū)的孩子“有學上”。這些年，國家通過實施貧困地區(qū)義務教育工程、西部地區(qū)農(nóng)村寄宿制學校建設、中西部農(nóng)村初中校舍改造等工程，解決了農(nóng)村孩子“能上學”“有學上”“好上學”的問題，做到基本教學硬件設施齊全。

除了新建學校之外，國家還對歷史遺留問題進行清理，校舍問題是其中之一。由于在普及義務教育過程中原來的要求過快，不少地方的校舍建設不達標，涉及師生安全，從2001年起，國家著手出臺政策解決學校的校舍及安全問題。2001年以來，國務院統(tǒng)一部署實施了農(nóng)村中小學危房改造工程，重點支持尚未實現(xiàn)“兩基”的西部農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村中小學面貌有很大改善。汶川地震后，2009年又正式啟動全國中小學校舍安全工程，用了三年左右的時間對地質災害易發(fā)地區(qū)的各級各類城鄉(xiāng)中小學存在安全隱患的校舍進行抗震加固、遷移避險，提高綜合防災能力，確保將學校建成最安全、家長最放心的地方。

農(nóng)村孩子不僅要有學上，還要能夠上得起學。農(nóng)村校舍的問題得到解決后，國家又及時出臺了農(nóng)村義務教育階段的經(jīng)費保障政策，在農(nóng)村首先實施了真正的“免費”教育，保證了農(nóng)村孩子能上得起學。2005年，國務院辦公廳專門下發(fā)《關于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》(國發(fā)〔2005〕43號)，規(guī)定從2006年春季學期開學起，全部免除農(nóng)村義務教育階段學生學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費，真正實現(xiàn)了免費的義務教育。從2007年秋季學期開始，國家向全國農(nóng)村(含縣鎮(zhèn))義務教育階段學生全部免費提供教科書。從2008年春季學期開始，在保證國家課程教科書全部免費提供的基礎上，還提供與教材配套的地理圖冊、英語磁帶及練習冊，包括家庭作業(yè)、英語練習冊、地圖冊、填充圖等。

國家不僅保障義務教育階段不讓一個農(nóng)村孩子掉隊，而且在農(nóng)村孩子接受職業(yè)教育、高等教育方面也提供經(jīng)費保障。為確保家庭經(jīng)濟困難學生都能上得起大學、接受職業(yè)教育，2007年5月，國務院印發(fā)了《關于建立健全普通本科高校、高等職業(yè)學校和中等職業(yè)學校家庭經(jīng)濟困難學生資助政策體系的意見》(國發(fā)〔2007〕13號)，決定從2007年秋季學期起，普通本科高校、高等職業(yè)學校和中等職業(yè)學校等實施新的資助政策。其中新的中職資助政策規(guī)定，中央和地方政府安排專項資金設立國家助學金，資助全日制中等職業(yè)學校在校一、二年級所有農(nóng)村戶籍、縣鎮(zhèn)非農(nóng)戶口的學生和城市家庭經(jīng)濟困難學生。國家越來越多的資助政策成為眾多農(nóng)家學子完成學業(yè)的重要保障。

教育大計，教師為本。決定教育質量的最關鍵因素是高水平的教師。黨的十九大提出現(xiàn)在我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這在教育領域的表現(xiàn)就是人民對優(yōu)質教育資源的追求與當前優(yōu)質教育資源不足的矛盾，這一點在農(nóng)村更加明顯。要滿足人民日益增長的對優(yōu)質教育資源的追求，就必須有優(yōu)秀的師資。校舍和經(jīng)費的問題得到保障后，如何為農(nóng)村培養(yǎng)優(yōu)秀的師資成為這一時期的政策關注重點。國家通過西部特崗計劃、農(nóng)村碩師計劃、全員教師培訓等，全面提高農(nóng)村教師素質，逐步滿足農(nóng)村孩子“上好學”的要求。

2006年，教育部聯(lián)合其他部門下發(fā)《關于實施農(nóng)村義務教育階段學校教師特設崗位計劃的通知》，啟動了“特崗計劃”。招聘高校畢業(yè)生到農(nóng)村義務教育階段學校任教，聘期3年。主要到中西部地區(qū)的縣以下農(nóng)村初中任教。同年，教育部決定從2007年起在直屬的6所師范大學實行免費師范生計劃，要求免費師范生畢業(yè)后首先要在農(nóng)村中小學至少工作2年。同時，為了支持免費師范畢業(yè)生在職學習和專業(yè)發(fā)展，教育部出臺了《教育部直屬師范大學免費師范畢業(yè)生在職攻讀教育碩士專業(yè)學位實施辦法(暫行)》。決定從2010年開始，擴大“農(nóng)村學校教育碩士師資培養(yǎng)計劃”規(guī)模，并與“農(nóng)村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”結合實施，為縣鎮(zhèn)及以下農(nóng)村學校培養(yǎng)具有教育碩士專業(yè)學位的骨干教師，提高農(nóng)村教師學歷水平和整體素質。2010年通過的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》規(guī)定：“完善教師培訓制度，將教師培訓經(jīng)費列入政府預算，對教師實行每五年一周期的全員培訓?！?2010年7月26日，面向全國1000多萬中小學教師的國家級培訓計劃在京啟動實施，農(nóng)村教師成為其中最大的受惠群體之一。

(三)由外部援助到內(nèi)部創(chuàng)生，注重政策的創(chuàng)新性

隨著我國社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，農(nóng)村的經(jīng)濟基礎有了一定的改變，具有了一定的再生能力。國家對農(nóng)村的支持政策也有所調(diào)整，由過去的單純外部援助轉向外部援助和內(nèi)部創(chuàng)生相結合，不斷創(chuàng)新政策運行機制，進一步完善農(nóng)村教育體系。在不斷提高農(nóng)村義務教育質量的同時，農(nóng)村的職業(yè)教育、成人教育都得到了不斷的加強?！叭探y(tǒng)籌”水平提高，“農(nóng)科教結合”效益明顯。重視農(nóng)村人力資源的開發(fā)，農(nóng)村實用人才培訓工程、農(nóng)村勞動力轉移培訓工程、新農(nóng)村建設等的實施，大大提高了農(nóng)村的勞動力素質，農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)自身發(fā)展能力不斷增強，內(nèi)生力不斷提高[8]。

2005年，全國職業(yè)教育大會在北京召開，溫家寶總理在會上強調(diào)了發(fā)展職業(yè)教育對新農(nóng)村建設的意義。會后出臺了《關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》(國發(fā)[2005]35號)，要求各地政府繼續(xù)促進“農(nóng)科教”結合，強化農(nóng)村“三教”統(tǒng)籌。實施農(nóng)村實用人才培訓工程，充分發(fā)揮農(nóng)村各類職業(yè)學校、成人文化技術學校以及各種農(nóng)業(yè)技術推廣培訓機構的作用，大力提高農(nóng)民思想道德和科學文化素質，大面積普及農(nóng)業(yè)先進實用技術，大范圍培養(yǎng)農(nóng)村實用型人才和技能型人才。2006年，中共中央、國務院發(fā)布了《關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》，提出要培養(yǎng)造就有文化、懂技術、會經(jīng)營的新型農(nóng)民?！兑庖姟诽岢鲆罢限r(nóng)村各種教育資源，發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育和成人教育”。2010年出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展綱要(2011-2020)》指出：“加快發(fā)展面向農(nóng)村的職業(yè)教育。把加強職業(yè)教育作為服務社會主義新農(nóng)村建設的重要內(nèi)容?！辈痪弥?，國家實施了職業(yè)教育基礎能力建設工程，決定以縣級職教中心建設為突破口，通過幾年的建設使每個縣級職教中心都能成為當?shù)氐母咧须A段教育普及、人力資源開發(fā)、技術培訓與推廣、農(nóng)村勞動力轉移培訓、扶貧開發(fā)的重要基地。國家重點支持1 000個縣級職教中心的建設，以發(fā)揮縣級職教中心的示范作用。

政策的創(chuàng)新還體現(xiàn)在對農(nóng)村職業(yè)教育的認識和實踐上。2011年，《關于加快發(fā)展面向農(nóng)村的職業(yè)教育的意見》由教育部聯(lián)合其他九個部門聯(lián)合發(fā)布，這個文件對“面向農(nóng)村的職業(yè)教育”進行了比較明確的界定?！懊嫦蜣r(nóng)村的職業(yè)教育”主要包括服務農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的職業(yè)教育。關于“農(nóng)業(yè)的職業(yè)教育”，文件中規(guī)定的內(nèi)容是所有與農(nóng)林牧副漁、水利、糧食有關的以及為農(nóng)業(yè)提供服務的產(chǎn)業(yè)；關于“農(nóng)村的職業(yè)教育”，主要指“辦在農(nóng)村”的職業(yè)教育，辦在農(nóng)村的職業(yè)教育一定要姓“農(nóng)”，為“農(nóng)”服務；關于“農(nóng)民的職業(yè)教育”內(nèi)容比較豐富，充分認識到農(nóng)民素質是決定農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的決定因素。對于農(nóng)民的教育，意見全方位地提出具體的舉措：中小學在鞏固提高九年義務教育水平的同時，充分利用師資、設備、場所支持開展農(nóng)民教育培訓；農(nóng)村職業(yè)教育圍繞培養(yǎng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專業(yè)人才、經(jīng)營人才、創(chuàng)業(yè)人才和新型農(nóng)民來設計課程和實施；農(nóng)村成人教育積極開展農(nóng)村實用技術培訓、農(nóng)村勞動力轉移培訓和農(nóng)民學歷繼續(xù)教育。與此同時，在城市也確定一批職業(yè)學校、成人學校、社區(qū)學校和培訓機構，作為對進城務工農(nóng)民的培訓基地。

我國幅員遼闊，各地差異較大，為了探索整體區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的路子，國家積極鼓勵各地開展區(qū)域整體推進試驗，首先能夠在區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化。積極支持各地大膽吸收借鑒國內(nèi)外城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的經(jīng)驗，把教育政策的制定、實施和當?shù)氐慕?jīng)濟社會各方面的發(fā)展綜合起來考慮，把關于教育的“條”的問題與地方社會經(jīng)濟發(fā)展“塊”的問題結合起來思考，通過城鄉(xiāng)一體化發(fā)展來解決農(nóng)村教育發(fā)展問題，很大程度上調(diào)動了地方辦學興農(nóng)的積極性。各地從城鄉(xiāng)教育事業(yè)一體化的角度出發(fā)，充分發(fā)揮各級政府、各個部門、各個地區(qū)相互合作、相互協(xié)調(diào)的功能，探索建立城鄉(xiāng)教育一體化的教育體制。

2008年7月，教育部和重慶市簽訂《中華人民共和國教育部、重慶市人民政府建設國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗區(qū)戰(zhàn)略合作協(xié)議》，協(xié)議內(nèi)容涉及城鄉(xiāng)教育布局結構改革、城鄉(xiāng)基礎教育改革、城鄉(xiāng)職業(yè)教育改革、高等教育改革、師資隊伍建設制度改革、招生考試評價制度改革、城鄉(xiāng)教育信息資源共享機制改革、教育幫扶機制改革、教育經(jīng)費保障機制9大板塊。重慶成為首個部市共建縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域教育差距的試驗區(qū)。為了進一步推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設，2009年，國務院專門出臺了《關于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2009〕3號)，要求重慶市優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，加快教育體制改革，形成城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展機制。具體內(nèi)容包括：大力推進義務教育區(qū)域均衡發(fā)展，尤其是要改善農(nóng)村中小學辦學條件，使城鄉(xiāng)普通中小學和學前教育師資配置逐步達到統(tǒng)一標準；加大推進農(nóng)村中小學現(xiàn)代遠程教育和寄宿制學校建設力度；將進城務工農(nóng)民的隨遷子女接受義務教育納入公共教育體系予以保障；加快普及農(nóng)村高中階段教育，重點發(fā)展農(nóng)村中等職業(yè)教育等等[9]。此外，四川成都、安徽銅陵、江蘇蘇州等地方也開展了城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展的試點，取得了卓越的成效。

三、完善支持農(nóng)村教育政策的思考

美國學者埃里森認為：在達到政策目標的過程中政策方案確定的功能只占不到10%，而其余90%則取決于有效的執(zhí)行。教育政策是一個完整的生命過程。在這個過程中，受到多種因素的影響。如果執(zhí)行不當，那么執(zhí)行過程中出現(xiàn)政策的執(zhí)行的表面化、偏離、缺損、泛化和附加性就在所難免了。[10]因此，進一步完善我國支持農(nóng)村教育政策，還需要在以下幾個方面進一步加強。

(一)增強支持農(nóng)村教育政策的統(tǒng)籌性

在很多發(fā)達國家實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的進程中，都體現(xiàn)出統(tǒng)籌性的特點。這里的“統(tǒng)籌性”是指在社會發(fā)展中把“城鄉(xiāng)”一體考慮，由于我國歷史上的原因，在我國城鄉(xiāng)一體化進程中應該更好地考慮如何實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)，推動農(nóng)村教育的發(fā)展。當前對農(nóng)村教育概念的理解已經(jīng)發(fā)生了很大的改變，農(nóng)村教育已經(jīng)成為一個內(nèi)涵豐富的概念，不僅僅指農(nóng)村的教育，而是泛指一切既有可能又有必要為農(nóng)村建設服務的教育形態(tài)，換句話說，農(nóng)村教育既包括為全面提高農(nóng)村人口素質服務的農(nóng)村義務教育和基礎教育，也包括推進農(nóng)村勞動力有效轉移和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的教育，還包含改善農(nóng)村環(huán)境，提高農(nóng)民生活水平和質量，以及促進鄉(xiāng)風文明和提高農(nóng)民民主意識、法律意識和管理能力的教育，是一種多樣化、多層次、綜合性的教育。因此，我們不僅要強調(diào)城市支援農(nóng)村的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，東部支援西部的區(qū)域統(tǒng)籌，政治、經(jīng)濟、文化、教育等方面的社會協(xié)調(diào)發(fā)展，也要強調(diào)教育系統(tǒng)內(nèi)部的基礎教育、職業(yè)教育的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在大力普及農(nóng)村義務教育的同時，大力推進農(nóng)村學前教育、職業(yè)教育和農(nóng)民教育，尤其是現(xiàn)在對農(nóng)民的教育顯得相對薄弱，一些地區(qū)幾乎沒有專門針對農(nóng)民教育的教育機構。著眼于農(nóng)村的全面振興，應該大力發(fā)展類似美國的“工讀課程計劃”、德國的“雙元職業(yè)訓練制度”、日本的“產(chǎn)學合作”培訓制度等多元化的農(nóng)民職業(yè)技術教育，逐步形成相對完整的農(nóng)民教育體系[11]。

政策與法律之間有著密切的聯(lián)系，從目前國家支持教育政策執(zhí)行的有效度來看，還需要加強與法律的統(tǒng)籌工作。如果我們的教育政策缺乏法律依據(jù)和基礎，或者政策的合法制水平的偏低，就有可能導致政策執(zhí)行的約束力不夠，降低政策執(zhí)行效果。從實際情況來看，到目前為止，我國還沒有關于農(nóng)村教育方面的專門法律，這樣就可能導致兩種不好的結果；一是對于政策利益相關者來說，他們認為這些政策沒有法律保障和作為后盾，對政策執(zhí)行的效果產(chǎn)生懷疑，缺乏對政策執(zhí)行的信心以及對政策執(zhí)行效果的追求；二是對政策執(zhí)行者來說，他們可能認為缺乏法律支持，強制性就不強，執(zhí)行不執(zhí)行都可以，甚至導致“選擇性執(zhí)行”情況的出現(xiàn)，想執(zhí)行的就執(zhí)行，不想執(zhí)行的就不執(zhí)行，與自己利益有關的就執(zhí)行，與自己利益無關的就不執(zhí)行。這在很大程度上削弱了政策的效力，也為各種失范行為提供了可趁之機。

(二)增強支持農(nóng)村教育政策的互動性

對話、交流、溝通、磋商、協(xié)調(diào)是新世紀人類發(fā)展的基本需要，在政策的制定和執(zhí)行中同樣重要?，F(xiàn)在，教育政策主體越來越多元化，越來越具體化，教育政策的制定應該考慮不同主體的需求[12]。

首先，政策制定者在制定政策時，應該考慮到教育政策的倫理訴求。任何一項政策都需要相關的支持條件，因此，在制定政策時，要對政策執(zhí)行所需要的社會政治、經(jīng)濟等條件是否具備考慮周全，切勿操之過急，因為教育上的失誤往往是后天怎么再努力都無法補救的。沒有和基層進行很好的溝通，沒有考慮教育政策對象的利益，制定的政策超出了政策實施對象的承受能力，就會出現(xiàn)“上有政策，下有對策”的消極執(zhí)行情況，有時甚至還可能導致嚴重的社會問題。如對農(nóng)村義務教育普及速度和程度的要求，有條件要完成，沒有條件也要完成，造成了大量農(nóng)村中小學負債過重的情況。還比如義務教育均衡縣(區(qū))驗收，這原本是促進義務教育均衡發(fā)展的好事，但是在實際操作中，各項評估指標沒有考慮到地方的差異，有些指標過高，不少農(nóng)村中小學很難實現(xiàn)，導致這項政策的符號性意義遠遠高于其實質性意義。有些地方為了蒙混過關，公然造假材料，成為“政績工程”“面子工程”。還有些政策的利益要求與政策目標群體利益要求發(fā)生沖突，也會減少政策執(zhí)行的效益。如免費師范生政策。免費師范生以較高的高考分數(shù)考入教育部直屬的6所頂尖的師范大學，如果四年以后再回到農(nóng)村，心里會產(chǎn)生極大的不平衡，尤其對那些寄希望通過升學來改變命運的農(nóng)村學生來說，以目前農(nóng)村的現(xiàn)狀是很難留住他們的。即使通過政策約束使他們留在農(nóng)村，也是留住他們的“身”留不住他們的“心”。再如“支教行動計劃”，“外來人”的身份也常常使很多“支教行動”流于形式?！疤貚徲媱潯蹦軌蚪鉀Q農(nóng)村教育中一時的師資短缺問題，但從長遠來看，如果這些教師不能實現(xiàn)從“陌生人”到“熟人”的轉變，也很難在農(nóng)村扎下根，很難被農(nóng)民接納。農(nóng)村學校布局調(diào)整更是如此，隨著城鎮(zhèn)化加快，農(nóng)村人口減少，進行農(nóng)村學校布局調(diào)整是件好事，但是如何加強調(diào)整后的新寄宿制學校的管理，做好“留守兒童”的工作，強化農(nóng)村校車交通安全也是不得不考慮的問題[13]。

在教育政策的執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行者執(zhí)行政策的力度和政策實施對象對教育政策的回應度始終是制約執(zhí)行過程并影響執(zhí)行效果的兩個關鍵變量。從當前來看這兩個方面都需要加強?，F(xiàn)行的教育政策帶有鮮明的行政色彩，強烈的國家意志，多采用“工程式”“運動式”“自上而下式”的方法推進，帶有很大的強制性[14]。這樣做的好處是能夠在較短的時間內(nèi)解決問題，缺點之一就是互動性弱一些，在我們欣喜于種種教育政策的社會效益時，卻往往出現(xiàn)“受益人”缺席、失語的現(xiàn)象，使某些教育政策成為“為抽象的人設計的計劃”，這就難免弱化政策執(zhí)行的效益[15]。此外，政策在多大程度上被政策執(zhí)行者和政策實施對象所理解，也直接影響到政策效益。認知上的誤識、理解上的偏差，都會削弱政策執(zhí)行的力度和達成度。

了解民意、了解下情對政策的制定和執(zhí)行確實非常重要。因此要增強制定和執(zhí)行支持農(nóng)村教育政策的互動性，建立起教育政策制定的預警系統(tǒng)和教育政策執(zhí)行的反饋機制，加大對教育政策效益的評價力度。

(三)增強支持農(nóng)村教育政策的靈活性

我們國家地域、城鄉(xiāng)差異大，各地條件都不一樣，因此在堅持政策科學性的前提下，將國家意志和“底層視角”相結合，增強教育政策的靈活性，搭建起不同主體的“行動舞臺”，非常有必要[16]。既要來“硬”的，切實保障教育經(jīng)費、教育物質的投入，又要來“軟”的，通過各項政策調(diào)動教育者、社會團體、企事業(yè)單位等各個方面的辦學積極性，齊心協(xié)力幫助農(nóng)村的發(fā)展。通過對農(nóng)村職業(yè)教育現(xiàn)狀的調(diào)查和問題分析,我們不難發(fā)現(xiàn)政府、市場、法律制度和教育之間關系的混亂和錯位是農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展低迷的重要原因。因此，政府應該積極轉變職能，調(diào)整越位，彌補缺位，明確哪些是發(fā)展職業(yè)教育的政府行為，進一步加大職業(yè)教育投入，完善就業(yè)市場準入制度和改革人才培養(yǎng)模式，發(fā)展與社會經(jīng)濟建設良性互動的農(nóng)村職業(yè)教育，從人力資源培訓的視域探索解決“三農(nóng)”問題的新途徑。

政策手段是非常豐富的，國家在制定政策時可以靈活運用政治、經(jīng)濟、法律、文化等各種政策手段，建立城鄉(xiāng)教育事業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展的政策保障體系，形成良好的發(fā)展環(huán)境。譬如政府可以根據(jù)農(nóng)村實際情況決定農(nóng)村學校的調(diào)整和規(guī)劃，可以通過財政支出，發(fā)行教育券、教育彩票等手段來購買包括民辦學校在內(nèi)的義務教育和職業(yè)教育的服務，籌集社會閑散資金來彌補公辦教育供給能力和教育經(jīng)費的不足。也可以通過小額貸款、免除土地費、稅費減免等各項扶持政策，培育壯大一批農(nóng)村人力資源開發(fā)機構、非義務教育等民辦機構。也可以依托現(xiàn)有的廠礦企業(yè)，建立廠校掛鉤的新型職業(yè)教育培訓基地，為擴大農(nóng)村職業(yè)教育覆蓋面探索新途徑，打造一批“坑口電站”式的農(nóng)民職業(yè)培訓基地。鼓勵城市開辦民工學校，民工職業(yè)培訓機構，把農(nóng)民勞動力的受教育面擴大到全社會，形成城鄉(xiāng)教育資源的雙向對接等等[17]。