全球治理中的權(quán)力特征與金磚機制治理的挑戰(zhàn)

肖歡容

(中國傳媒大學(xué) 國際關(guān)系研究所，北京 100024 )

自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，隨著全球政治的興起和發(fā)展，全球治理成為國際關(guān)系中的重要話語。全球治理在當前一個重要特征，就是以金磚國家為首的新興經(jīng)濟體在全球治理中的引領(lǐng)作用越來越重要。金磚機制治理在當代的發(fā)展，是當代全球政治形成，特別是全球治理權(quán)力分散性特征的必然結(jié)果。本文從全球治理中權(quán)力視角，來分析金磚機制治理的效用，在此基礎(chǔ)上，探求金磚機制治理的限度與挑戰(zhàn)。

全球治理權(quán)力分散性特征背景下，美國全球治理意愿不足、當代全球發(fā)展的新浪潮是金磚國家參與全球治理的重要驅(qū)動力。金磚機制治理的發(fā)展體現(xiàn)了全球治理權(quán)力的重要特征，發(fā)展是金磚機制治理根本特質(zhì)，為此，金磚機制治理還有待朝向更大的廣度和深度進一步發(fā)展?！敖鸫u+”的提出，是金磚機制治理廣度發(fā)展的重要動向，是當前金磚機制治理和全球治理的重要發(fā)展。金磚機制治理的深化發(fā)展，必須處理好四組權(quán)力關(guān)系。與此同時，金磚機制在全球治理中的深化發(fā)展，必將對全球政治權(quán)力變動產(chǎn)生深刻影響。

一、全球治理中的權(quán)力特征

20世紀80年代末、90年代初，蘇東劇變、冷戰(zhàn)結(jié)束，全球化興起，世界政治進入全球政治時代。全球政治興起，由于美蘇兩極高級政治即兩極權(quán)力結(jié)構(gòu)的塌陷，使得全球權(quán)力出現(xiàn)位移。權(quán)力的位移體現(xiàn)在權(quán)力從國家到市場的擴散、軍事權(quán)力向經(jīng)濟權(quán)力的擴散、權(quán)力從國家到社會的擴散，世界政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的國家中心模式向多中心模式的轉(zhuǎn)化等層面[1-2]。全球治理就是在全球化進程和全球政治興起背景下出現(xiàn)的，全球治理中的權(quán)力特征承接了全球政治的分散性特征，同時又呈現(xiàn)自身的特點。

第一，美國霸權(quán)在全球治理中的失能是全球治理中權(quán)力結(jié)構(gòu)的首要特征。第二次世界大戰(zhàn)至今的世界政治的治理，是美國霸權(quán)主導(dǎo)下的多邊機制治理。為了維護戰(zhàn)后國際政治社會秩序，美國首倡建立了普遍性的多邊機制組織——聯(lián)合國。為了維護戰(zhàn)后國際經(jīng)濟秩序，建立了國際貨幣基金組織、世界銀行和關(guān)貿(mào)總協(xié)定，關(guān)貿(mào)總協(xié)定1995年演變?yōu)槭澜缳Q(mào)易組織。在美蘇對峙冷戰(zhàn)開始后，美國又在歐洲建立了北約軍事同盟、在亞洲建立了一系列雙邊軍事聯(lián)盟，由此確立了戰(zhàn)后軍事秩序。冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著美蘇兩極結(jié)構(gòu)的解體，美國的多邊霸權(quán)治理仍然存在。但隨著全球化和全球治理的出現(xiàn)，美國霸權(quán)治理越來越難以為繼，表現(xiàn)出霸權(quán)治理失能。

美國霸權(quán)治理失能體現(xiàn)在美國霸權(quán)的限度和對全球治理公共產(chǎn)品供應(yīng)的意愿不足以及對世貿(mào)組織等國際規(guī)則的主觀破壞等方面。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國樂觀主義甚囂塵上，歷史終結(jié)論、民主和平論等盛行，認為世界政治進入了美國“單極時刻”[3-4]。但很快，伴隨著后冷戰(zhàn)沖突的來襲，如索馬里內(nèi)亂、盧旺達種族大屠殺、南斯拉夫沖突等，美國并沒有如樂觀主義期待的那樣善治世界。隨后，全球化、地區(qū)化浪潮的興起，其他區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，世界經(jīng)濟也出現(xiàn)多樣化特征，特別是新世紀以來，中國等新興經(jīng)濟體的發(fā)展，非西方國家在全球經(jīng)濟中的份額比越來越大，美國實力呈相對衰落的趨勢。與美國相對衰落隨之而來的是美國在全球治理的失能或缺乏意愿，是當前全球治理公共產(chǎn)品供應(yīng)不足的重要原因。

比如在《京都議定書》事件上，美國是世界上唯一沒有簽署《京都議定書》的工業(yè)化國家。布什總統(tǒng)在為其決定撤出《京都議定書》辯護時毫不隱晦地稱，美國目前需要解決自己的能源危機和經(jīng)濟增長放慢問題，過多的保護環(huán)境的規(guī)定可能抑制經(jīng)濟增長，因而不符合美國的國家利益[5]。2016年特朗普總統(tǒng)上臺后，更是把美國國內(nèi)優(yōu)先作為首要方針，是時下全球治理危機產(chǎn)生的重要原因之一。2018年4月開始，美國無視世界貿(mào)易組織的相關(guān)規(guī)定與規(guī)則，悍然對中國發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)，都是與全球治理相向而行的行為。如果美國不及時與中國協(xié)調(diào)談判共同解決貿(mào)易爭端，世界兩個最大的經(jīng)濟體之間的對立，勢必使陷入危機中的全球治理公共物品供應(yīng)更加惡化。

第二，與霸權(quán)治理失能相對應(yīng)存在的權(quán)力結(jié)構(gòu)具有全球治理中權(quán)力的分散性、權(quán)力的共享性和權(quán)力網(wǎng)狀交織的特征。與傳統(tǒng)國際關(guān)系中國家行為主體是最重要行為主體相比，全球治理中行為主體的重要特征是多元行為主體平等地、開放地參與全球治理，因而權(quán)力與權(quán)威在多元行為主體中共同存在。事實上，早在20世紀90年代中期，斯特蘭奇就指出，自20世紀50年代業(yè)已出現(xiàn)的企業(yè)生產(chǎn)多元化、生產(chǎn)的多國化和全球生產(chǎn)的出現(xiàn)，加劇了權(quán)力從領(lǐng)土國家向世界市場的實質(zhì)性轉(zhuǎn)移，權(quán)力也因此間接地轉(zhuǎn)移到這些世界市場的大經(jīng)營者跨國公司[1]45。伴隨著全球化和全球治理出現(xiàn)，權(quán)力也從領(lǐng)土國家向超國家行為體、跨國家行為體和各種非國家行為體的倡議網(wǎng)絡(luò)等轉(zhuǎn)移，全球治理中的權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出分散性特征。

此外，必須注意到，全球治理直接對應(yīng)的是全球性公共問題。而這些全球性公共問題是單個民族國家無法獨自解決的，才有了多元行為體共同參與全球治理的行動與進程。在參與進程中，一些超國家行為體和跨國行為體，發(fā)揮著和主權(quán)民族國家同樣重要的作用，在一些事務(wù)議程中，更是發(fā)揮著首倡作用，產(chǎn)生的影響甚至超過主權(quán)民族國家。比如，在非政府組織組成的跨國倡議網(wǎng)絡(luò)中，通過其倡議活動模式，促使全球治理的機制規(guī)范、規(guī)則和協(xié)約等得以在國家層面適用，使得全球性議程在國際組織層面得以推動或推動解決[1]45。而作為全球治理模式的政府網(wǎng)絡(luò)，是信息時代有效運作提供速度和靈活性的理想模式[6]。

總之，治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作、強制與自愿的合作。治理不再是中央集權(quán)，而是權(quán)力分散，是根據(jù)市場原則管理，是國家和私營部門合作[7]。由此可見，在全球治理權(quán)力結(jié)構(gòu)中，權(quán)力權(quán)威是分散和平等的。全球治理中國家之外的其他行為主體，其發(fā)揮作用的影響力與權(quán)威，體現(xiàn)了與國家權(quán)力平等的權(quán)力共享和權(quán)力交織的結(jié)構(gòu)特征。

第三，全球治理中權(quán)力的性質(zhì)呈現(xiàn)去中心化、社會性、責任性和發(fā)展性特征。全球治理中權(quán)力去中心化性質(zhì)具體表現(xiàn)在美國霸權(quán)相對衰落與發(fā)展中國家新興力量的興起、西方國家相對衰落與非西方國家的興起，金磚國家等在全球治理中發(fā)揮越來越重要作用等方面。后冷戰(zhàn)時代美國單極霸權(quán)表現(xiàn)并不如樂觀主義所預(yù)期，相反，世界政治多極化動向體現(xiàn)明顯，新興經(jīng)濟體的強勁發(fā)展沖擊著單極格局和西方世界對全球事務(wù)的主導(dǎo)。特別是2008年金融危機以來，美國和西方國家復(fù)蘇乏力，增長緩慢，而以金磚國家為首的新興經(jīng)濟體增長迅速，很快從危機中走出，并積極參與全球治理，成為引領(lǐng)全球治理的重要力量。金磚國家和非國家力量一起，強化了全球治理中權(quán)力的去中心化性質(zhì)。

另一方面，非國家力量在全球治理中的作用和影響，使得全球治理中權(quán)力性質(zhì)的社會性、責任性特性非常顯著。全球治理應(yīng)對的多是國際社會非政治和軍事層面的經(jīng)濟、社會、衛(wèi)生、環(huán)境和全球公地等問題，這些問題的性質(zhì)大都是社會性的。應(yīng)對這些問題的治理進程與過程，與傳統(tǒng)統(tǒng)治的強制特性不同，更多是自愿和自我規(guī)制性的，這充分體現(xiàn)了全球治理中權(quán)力的社會性特性。更為重要的是，由于全球治理的非強制性即自愿性特征，所以全球治理中的參與主體，特別是非國家行為主體權(quán)力，追求的目標是價值的實現(xiàn)而非營利性質(zhì)，因而體現(xiàn)的是權(quán)力的責任性質(zhì)。這種價值責任性一方面是對全球性問題和全球公地悲劇解決的深刻關(guān)懷，更深層次是對整個星球和整個人類的道義責任。因此，全球治理中權(quán)力特性也體現(xiàn)了深刻的責任與道義性質(zhì)。

此外，當代全球治理的發(fā)展，還體現(xiàn)了半個多世紀以來世界發(fā)展議程解決的深刻變化，全球治理中權(quán)力的發(fā)展性由此體現(xiàn)。第二次世界大戰(zhàn)后，許多殖民地國家紛紛獨立，但獨立后的第三世界國家，并沒有如期待的那樣，走上現(xiàn)代化道路。這些新獨立的第三世界國家的不發(fā)展，西方的現(xiàn)代化理論認為是其國內(nèi)傳統(tǒng)性質(zhì)所致，依附論則認為是殖民統(tǒng)治時期業(yè)已存在的“中心-外圍”結(jié)構(gòu)所致。第三世界國家發(fā)展和擺脫貧困的斗爭，從國家政策層面的獨立自主，到在聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議等平臺層面的南南合作，均未取得預(yù)期的發(fā)展效果。當代全球治理中，發(fā)展中國家的衛(wèi)生、貧困與不發(fā)展，是全球治理試圖解決的重要層面，體現(xiàn)在全球治理中權(quán)力性質(zhì)，其發(fā)展特性也隨之顯現(xiàn)。

全球治理中權(quán)力特征的分散性和霸權(quán)治理衰落，是霸權(quán)之外其他力量和行為主體在全球治理中作用顯現(xiàn)的首要結(jié)構(gòu)因素。全球治理結(jié)構(gòu)權(quán)力中的分散性、共享性、交織性特征，使得在國際體系中占主導(dǎo)地位的西方國家在全球治理中，無法排除非西方國家和非國家行為主體的重要結(jié)構(gòu)因素。全球治理中權(quán)力性質(zhì)的社會性、責任性和發(fā)展性特質(zhì)，是全球事務(wù)擺脫西方主導(dǎo)，朝向整個星球事務(wù)和人類事務(wù)，擺脫西方中心主義的重要因素。全球治理中權(quán)力的上述結(jié)構(gòu)特征和權(quán)力性質(zhì)，有助于不同行為主體的連結(jié)、聯(lián)合、合作和非結(jié)盟地參與和建構(gòu)治理行動與進程。金磚國家參與全球治理，不斷機制化并在全球治理中發(fā)揮越來越大作用的重要動向，就是在這種權(quán)力背景下發(fā)生和發(fā)展的。

二、金磚機制的發(fā)展與特征

“金磚”國家這一概念是由美國高盛公司的首席經(jīng)濟學(xué)家吉姆·奧尼爾在2001年提出的，他在對中國、俄羅斯、印度和巴西四國經(jīng)濟發(fā)展進行研究后，將四國英文字母的首字母進行組合，命名為“金磚四國”，特指新興市場的代表性國家。2006年以后，相關(guān)國家舉行一系列會談，將四國對話協(xié)商平臺提升為國際關(guān)系實體性機制。2010年12月吸納南非加入，由此形成金磚五國合作機制。

從2006年9月中、俄、印、巴西四國外交部長在聯(lián)合國大會期間首次公開會晤至今，金磚機制的發(fā)展經(jīng)歷了探索、發(fā)展和成熟三個階段。2009年到2012年是金磚機制發(fā)展的第一階段。2009年葉卡捷琳堡峰會是金磚機制的開端，2010年巴西利亞峰會確立了領(lǐng)導(dǎo)人會晤常態(tài)化機制，2011年三亞峰會南非第一次參會，確立了金磚國家基本成員和長效合作機制。此外，金磚銀行合作框架協(xié)議的簽署，標志著金磚合作機制有了實質(zhì)化內(nèi)涵。2012年新德里峰會明確提出全球治理改革的訴求，體現(xiàn)了金磚機制要在全球治理和國際體系中作為的宣言。

2013年到2016年是金磚機制發(fā)展的第二階段。2013年德班峰會習(xí)近平提出的金磚國家務(wù)實合作的四大倡議，使得金磚機制實質(zhì)化有了具體的支撐點，是金磚機制合作發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和利益紐帶。此后，金磚國家在經(jīng)貿(mào)、農(nóng)業(yè)、文化、教育、科技等流域進行了一系列合作，金磚國家機制化建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展。特別是金磚國家開發(fā)銀行和金磚國家應(yīng)急儲備庫等各種機制的出現(xiàn)和發(fā)展，夯實了金磚國家合作的內(nèi)涵，成為金磚機制發(fā)展的務(wù)實抓手。

2017年廈門峰會開始，標志著金磚機制進入成熟發(fā)展的第三階段，由此，金磚機制在價值理念、工作構(gòu)架、制度建設(shè)、長期規(guī)劃和力量源泉等五個方面為金磚合作新里程碑。價值理念方面，金磚精神以文件形式固定下來，奠定了“互尊互諒、平等相待、團結(jié)互助、開放包容、互惠互利”的金磚原則。工作構(gòu)架上，廈門峰會首次提出了經(jīng)濟合作、發(fā)展合作、安全合作和人文合作四大支柱。制度建設(shè)上，“金磚+”的發(fā)展理念也是廈門峰會的一大亮點，以未來十年聯(lián)動發(fā)展為目標，開啟新的金磚十年，金磚制度化建設(shè)進入成熟階段。長期規(guī)劃上，廈門文件將“第二個金色十年”作為共同奮斗目標明確下來，同時也為金磚發(fā)展注入了新的力量源泉。

經(jīng)過三個階段的發(fā)展，金磚從一個經(jīng)濟概念發(fā)展成為一個具有較強經(jīng)濟和政治影響力的新型機制，構(gòu)建了多層次的協(xié)調(diào)合作平臺，形成了具有自身特色的治理體系。金磚機制體系包含了三個層次協(xié)調(diào)合作平臺。領(lǐng)導(dǎo)人峰會是第一層次平臺，該平臺體現(xiàn)的是金磚合作的議程設(shè)計和戰(zhàn)略決策兩個方面的重大工作，這是金磚國家合作機制的核心，是合作機制的頂層設(shè)計層次。各類型的部長級層次會議和部門論壇是金磚機制第二層次平臺，安全事務(wù)高級代表會議、外長會議、財長央行行長會議、貿(mào)易部長會議、農(nóng)業(yè)部長會 議、衛(wèi)生部長會議、科技部長會議、教育部長會議、統(tǒng)計局長會議、合作社會議、 稅務(wù)局長會議、海關(guān)署長會議、競爭力會議、禁毒部門會議，發(fā)揮著務(wù)實合作的作用。第三層次是國有企業(yè)、反腐敗、人口、科技、經(jīng)貿(mào)、文化、農(nóng)業(yè)、司法、城市化論壇等高官會和工作組會議，起到技術(shù)支撐的作用；此外，智庫理事會、工商理事會、友好城市暨地方政府論壇、智庫論壇、工商論壇等其他合作機制，發(fā)揮智力支持和夯實合作的社會民意基礎(chǔ)的作用[8]。金磚機制體系中，第一層次的領(lǐng)導(dǎo)人峰會是機制體系的核心，發(fā)揮著政治和戰(zhàn)略引領(lǐng)作用；第二層次的各個部長級會議是實踐，起到了務(wù)實合作的作用；第三層次是人文社會基礎(chǔ)和智力支持。2015年以來，金磚機制還開始了輪值主席制度，以確保金磚機制穩(wěn)步向前。

作為一種新型治理體系的金磚機制的出現(xiàn)和發(fā)展，體現(xiàn)了一些鮮明的特征。第一，從全球治理層面來看，金磚機制是回應(yīng)型治理，是對美國霸權(quán)治理失能和全球治理公共物品供應(yīng)不足的回應(yīng)。一方面，西方主要國家的經(jīng)濟在總體上下滑，甚至相對“衰落”，美國更是被反恐、對外戰(zhàn)爭等原因耗費國力，全球治理的能力和意愿雙雙下降，特別是經(jīng)濟領(lǐng)域的全球治理需求，西方所難以單獨承擔；另一方面，發(fā)展中大國和新興經(jīng)濟體要在全球化起伏動蕩的時代維護和保障自己的發(fā)展利益，必須積極參與全球治理，主動承擔治理責任，努力發(fā)揮治理能力，而不是任憑西方主導(dǎo)全球治理體系，自己只作隨從者。由此可以看出，金磚機制建設(shè)恰是對于建立更公正更合理全球治理體系的制度回應(yīng)[9]。

第二，從金磚機制本身來說，呈現(xiàn)的是參與主體平等性、包容開放性、軟約束性和漸進性等特點。由于共同利益的需求和良性競爭的意愿，金磚國家秉持開放、團結(jié)、平等、相互理解、包容、合作、共贏精神，強調(diào)成員自主平等原則，由此體現(xiàn)了參與主體的平等性特征。在金磚合作進程中，金磚國家對各自政治制度和政治分歧有著充分的理解和寬容，愿意淡化制度和意識形態(tài)等軟性沖突，弱化成員國之間的零和博弈，在平等互利基礎(chǔ)上通過定期舉行首腦或高官會晤等方式商討制定合作計劃，建立合作機制等，體現(xiàn)了金磚機制的包容開放性特征。從金磚成員國之間合作緊密程度及責任層面看，金磚機制還只具有軟約束力，缺乏法律強制性等特性，基本屬于軟性合作機制的范疇。從機制水平程度看，金磚機制屬于后發(fā)的新興合作機制，處于不斷發(fā)展和完善進程中，具有漸進性特征[10]。這些特征，體現(xiàn)了全球治理權(quán)力中的平等性、共享性特點。

第三，金磚機制體現(xiàn)的是發(fā)展特性，是全球發(fā)展治理進程的一部分。首先必須指出的是，金磚國家的主要成員，主要來源于發(fā)展中國家，其走向聯(lián)合治理的基本目標，是進行發(fā)展合作和實現(xiàn)國家現(xiàn)代化。其利益旨趣，體現(xiàn)的是發(fā)展中國家的利益和呼聲，也能夠為發(fā)展中國家的國家間合作和國際事務(wù)中的協(xié)調(diào)提供借鑒和參考。其次，金磚機制的出現(xiàn)突破了國際區(qū)域的界限，是一種新型的發(fā)展地區(qū)主義合作，即南南合作合作性地區(qū)主義，有助于全球范圍內(nèi)的發(fā)展中國家合作，為全球南南合作的發(fā)展指引了新方向。再次，金磚機制有利于協(xié)調(diào)成員國的利益以及在重要國際事務(wù)中的立場，這樣不但為各個區(qū)域發(fā)展提供更大空間，也有助于中小國家的發(fā)展[11]。因此，金磚機制本質(zhì)上是南南合作機制的范疇，是南南國家發(fā)展治理合作，是全球發(fā)展治理的重要組成部分，也屬于新興的南南地區(qū)主義的發(fā)展合作范疇。

第四，金磚機制治理權(quán)力中體現(xiàn)了強烈的國家主義驅(qū)動特性，中國推動力的作用特征明顯，社會性特性不足。2008年金融危機暴露了英美主導(dǎo)的新自由主義全球經(jīng)濟治理的嚴重不足，金磚國家在變革全球治理體系，推進全球金融機制健全方面有著共同的呼聲和立場。從聯(lián)合促發(fā)展、合作求全球治理變革和國際話語權(quán)等共同利益，以國家主義的共同意志，促使金磚國家不斷地結(jié)伴聯(lián)合，國家主義的驅(qū)動力是不斷穩(wěn)步向前的推動力。在其中，中國不斷提出新的倡議和合作增長點，金磚機制的中國內(nèi)核效用非常關(guān)鍵。

三、金磚機制治理的效應(yīng)與挑戰(zhàn)

“金磚”一詞的出現(xiàn)本身就是作為新興經(jīng)濟體的四國在經(jīng)濟發(fā)展上獲得了巨大成就，成為全球經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，并要求在世界政治和全球治理中擁有國際話語權(quán)。比如中國，隨著中國經(jīng)濟實力發(fā)展，其實力增長的效應(yīng)導(dǎo)致東亞國際格局發(fā)生重大變化，東亞形成了經(jīng)濟上依存中國、安全上依存美國的雙重依存格局[12]。同時，中國在世界政治和全球治理中的國際話語權(quán)也越來越重要。而金磚機制治理的興起和發(fā)展，則使得這些各自發(fā)展迅速和影響力越來越重要的國家，更在全球治理中形成一股重要合力，這種合力一方面在加強合作促進各自發(fā)展的同時，對世界政治和全球治理也產(chǎn)生越來越重要的影響。

第一，金磚機制治理對全球治理的權(quán)力格局產(chǎn)生重要影響，成為全球治理中的重要力量。本世紀以來國際關(guān)系出現(xiàn)的一個重要現(xiàn)象是新興經(jīng)濟體的群體性崛起，由此導(dǎo)致新興國家在世界經(jīng)濟中的地位越來越重要，使得西方國家在國際體系中的主導(dǎo)地位受到挑戰(zhàn)。另一方面，新興經(jīng)濟體國家對國際事務(wù)也有了新的訴求，希望有較多的話語權(quán)甚或領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。有的學(xué)者甚至認為，金磚機制的出現(xiàn)是自新大陸發(fā)現(xiàn)以來，西方國家首次遇到非西方國家的整體性挑戰(zhàn)。世界格局中的力量中心正在發(fā)生新的轉(zhuǎn)移[11]。因此，美國霸權(quán)治理在當代全球治理中繼續(xù)發(fā)揮作用的同時，金磚機制作為以主要新興經(jīng)濟體為代表的國家組成的協(xié)調(diào)團隊，在全球治理權(quán)力的作用越來越重要，特別是在美國霸權(quán)治理不足的情勢下，金磚機制權(quán)力在全球治理權(quán)力結(jié)構(gòu)中的作用漸趨增大。

第二，金磚機制治理成為全球治理革新中的重要推動者、引領(lǐng)者。如上所述，當前的全球治理主要機制和體制，是第二次世界大戰(zhàn)后美國霸主治理為核心，發(fā)達的西方資本主義國家團結(jié)在其周圍，以自由主義為其意識形態(tài)，在當代，體現(xiàn)的是新自由主義和華盛頓共識。這些治理規(guī)制和規(guī)則，是西方主導(dǎo)形成的，發(fā)展中國家沒有參與建構(gòu)，本身沒有代表發(fā)展中國家的利益訴求。同時，美國霸權(quán)治理限度和意愿及自身對全球治理規(guī)則的破壞作用表現(xiàn)明顯，全球公共物品供應(yīng)不足，為此，導(dǎo)致全球治理機制秩序和發(fā)展方式扭曲，全球治理亟需變革以適應(yīng)新的全球發(fā)展。作為既得利益的美國和西方，無法進行自我革新，而作為發(fā)展中國家新興經(jīng)濟體的金磚機制的聯(lián)合合作，通過參與全球治理，為自身發(fā)展謀取空間和機會，同時順勢而為，成為全球治理革新的重要推動者、引領(lǐng)者。

第三，金磚機制是金磚成員國合作治理的重要渠道。就金磚機制治理本身來說，金磚機制是新興經(jīng)濟體之間協(xié)調(diào)利益、增加互信、深化合作的溝通渠道。自2008年全球金融危機以來，由于共同利益的驅(qū)動和建構(gòu)有利的全球治理環(huán)境和國際話語權(quán)，金磚國家走向結(jié)伴合作。然而，由于金磚國家在國家制度、經(jīng)濟發(fā)展道路與水平以及地緣政治利益訴求等方面存在差異，各國之間在利益和對國際事務(wù)立場等方面也存在不同的看法，因此，隨著金磚機制的發(fā)展和制度的不斷完善，金磚機制成為金磚國家之間協(xié)調(diào)利益、增加互信、深化合作的重要渠道。特別是金磚峰會和各個層級不同領(lǐng)域的定期會晤溝通，不但能夠協(xié)調(diào)成員國的經(jīng)濟利益訴求，強化經(jīng)濟領(lǐng)域合作，增強政治互信，而且，隨著金磚機制體系的更加完善，金磚機制能夠為成員國合作治理重要渠道[13]。

第四，金磚機制是金磚成員國協(xié)作治理的重要平臺。金磚機制是成員國探討共同關(guān)心重要國際問題、協(xié)調(diào)立場、解決分歧的重要平臺。當前全球治理公共產(chǎn)品供應(yīng)不足的現(xiàn)實情勢嚴峻，而美歐等發(fā)達國家有著自己的優(yōu)先次序表，與發(fā)展中國家的全球治理公共產(chǎn)品解決偏好并不一致。協(xié)調(diào)重大全球事務(wù)中的立場甚至解決方案，增大金磚國家自身和發(fā)展中國家在全球政治中優(yōu)先關(guān)切議程的解決權(quán)重，甚至直接推動全球治理議程的非西方方案，金磚機制成為金磚成員國的重要協(xié)作治理平臺。因此，金磚機制在協(xié)調(diào)成員國對重大國際事務(wù)中的立場，特別是多邊機制治理改革中的重要立場作用越來越重要，這有利于提高金磚各成員國在全球機制治理中的話語權(quán)，維護金磚國家和發(fā)展中國家的整體利益。

盡管金磚機制治理有著上述重要效應(yīng)，但是另一方面，近年來隨著國際金融危機后續(xù)影響的不斷擴散，部分金磚國家經(jīng)濟發(fā)展速度的放緩，各種不利于金磚國家發(fā)展的言論也逐漸增多。在后危機時代，金磚國家面臨較多的國際國內(nèi)挑戰(zhàn)。面對這些挑戰(zhàn)，如果應(yīng)對不當，很可能引發(fā)潛在的矛盾和危機，給金磚國家的國內(nèi)政治、經(jīng)濟和社會穩(wěn)定帶來不利影響，進而沖擊金磚機制發(fā)展，破壞金磚機制業(yè)已造就的全球效應(yīng)。具體說來，金磚面臨的挑戰(zhàn)至少體現(xiàn)在這樣三個方面。

第一，從全球治理權(quán)力結(jié)構(gòu)層面看金磚機制遭受的挑戰(zhàn)，首先體現(xiàn)的是霸權(quán)治理對金磚機制治理的制約作用，霸權(quán)治理盡管是導(dǎo)致公共物品供應(yīng)不足的主要原因，但其并不樂意其他行為體和機制包括金磚機制發(fā)揮更多、更大的作用。其次，金磚機制治理權(quán)力發(fā)揮本身存在限度。金磚機制治理現(xiàn)有作用的發(fā)揮，更多是在國際金融與貿(mào)易領(lǐng)域、體現(xiàn)的是發(fā)展性和社會性維度的合作，其他治理力量的合作與發(fā)展并不充分。此外，金磚各國本身在國內(nèi)治理方面，體現(xiàn)的仍然是國家主義和硬的經(jīng)濟金融貿(mào)易維度的發(fā)展權(quán)力，其他權(quán)力治理維度大為不足，反過來制約金磚機制治理發(fā)展。最后，金磚機制治理中社會性權(quán)力發(fā)揮的作用不足。金磚機制是國家主義和發(fā)展主義的，其社會性權(quán)力的發(fā)展和公私伙伴關(guān)系的建構(gòu)并不明顯。為此，必須有意識加強社會性權(quán)力和公私伙伴關(guān)系在金磚機制中的作用，夯實其發(fā)展的社會基礎(chǔ)。

第二，從國際體系層面來看，當前國際格局仍然是美國主導(dǎo)的單極世界，盡管其他非國家經(jīng)濟體在群體性崛起，多極化動向漸強，但并沒有改變美國單極格局結(jié)構(gòu)，全球治理體系變革仍然受制于美國單極格局制約。在這種背景下，金磚國家要在國際社會中發(fā)揮更大作用，在全球治理體系變革中發(fā)揮更強的影響力和話語權(quán)，仍然受制于國際格局。此外，發(fā)達國家仍然會利用其在國際體系中的優(yōu)勢地位，影響發(fā)展中國家在國際社會中的行動實踐，金磚機制權(quán)力影響力的實行，也受制于發(fā)達國家。最后，國際社會的不確定性因素，比如部分國際爭端和國際地區(qū)的地緣格局變化，對金磚機制作用的有效發(fā)揮，也會產(chǎn)生阻礙作用。

第三，從金磚國家國內(nèi)結(jié)構(gòu)層面看，金磚國家自身面臨的問題也很突出，這些內(nèi)部問題如果不能有效解決，也可能影響金磚機制的發(fā)展。首先，金磚國家內(nèi)部有嚴重的結(jié)構(gòu)缺陷，如在國內(nèi)政治體制完善、經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)型和社會民生改善等層面，都需要一定的時間完成。各國如果不能妥善地處理好國內(nèi)問題，金磚國家不但很難保證國家經(jīng)濟增速發(fā)展，而且還有可能導(dǎo)致金磚機制的形式意義大于實質(zhì)意義。其次，新興大國之間經(jīng)濟的同構(gòu)性很可能造成金磚成員國之間的激烈競爭，這種競爭既可能體現(xiàn)在經(jīng)濟層面，還可能由此而體現(xiàn)在地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)等超國家層面。最后，地緣政治層面上也存在不利于金磚機制化的因素。距離近的金磚國家，比如中印之間存在領(lǐng)土糾紛的問題，很可能因為彼此間的相互防備而造成緊張局面，從而影響金磚機制深化發(fā)展。因此，地緣政治因素如何讓位于更強的國際結(jié)伴與協(xié)作，仍然需要更多的耐心和合作意志與意愿[11]。

面對上述挑戰(zhàn)，金磚國家必須把握好四個方面的權(quán)力平衡：一是全球治理中金磚機制治理權(quán)力與霸權(quán)治理權(quán)力關(guān)系的平衡；二是全球治理中西方治理權(quán)力與非西方治理權(quán)力關(guān)系平衡；三是金磚機制治理內(nèi)部權(quán)力關(guān)系平衡，包括經(jīng)濟性權(quán)力和社會性權(quán)力平衡；四是各個金磚國家內(nèi)部治理中戰(zhàn)略性權(quán)力和金磚合作間的平衡。只有有效地把握這些權(quán)力平衡，金磚機制治理才能穩(wěn)步前行，在全球治理中發(fā)揮更大權(quán)力效應(yīng)。

四、簡單結(jié)語

全球治理權(quán)力分散性特征和公共物品供應(yīng)不足催生金磚機制治理的發(fā)展，金磚機制治理發(fā)展加深了分散性特征。隨著去年廈門峰會開始，金磚國家開創(chuàng)了“金磚+”模式，邀請5個非金磚國家對話。今年，“金磚+”朋友圈進一步擴大，22個非金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人參加“金磚+”合作對話。讓更多新興市場國家和發(fā)展中國家參與其中，將有利于深化南南合作，充分釋放互補優(yōu)勢和協(xié)同效應(yīng)，不斷提高新興市場國家和發(fā)展中國家在全球經(jīng)濟治理中的代表性和發(fā)言權(quán)，將使得全球治理中發(fā)展國家治理特性加深，從而更加強化金磚機制權(quán)力在全球治理權(quán)力格局中的話語權(quán)。

今年南非峰會，金磚國家提出堅定支持經(jīng)濟全球化和多邊主義，旗幟鮮明地反對單邊主義和各種形式的保護主義，提出了高舉多邊主義旗幟，完善全球治理體系的目標，將使金磚國家在全球治理中作用更加重要，其權(quán)力效應(yīng)也將得以更多展現(xiàn)。與此同時，金磚機制在全球治理中的深化發(fā)展，必將對全球政治權(quán)力變動產(chǎn)生更加深刻影響。

(責任編輯 孔凡濤)