公共危機管理視角下的張锳理政安民研究
——以安龍縣遺存碑刻文獻為考察中心

曾娟玲

（1.云南師范大學，云南　昆明　650000　2.興義民族師范學院，貴州　興義　562400）

所謂公共危機管理，是指政府及其他公共管理機構(gòu)在危機的產(chǎn)生、發(fā)展過程中，通過建立必要的危機應(yīng)對機制，采取一系列必要措施，防范、化解危機，恢復社會秩序，保障人們正常的生產(chǎn)、生活，促進社會健康穩(wěn)定發(fā)展。[1]盡管公共危機管理的理論來自西方，我國學者也是近年才涉足相關(guān)研究。但史料表明，在我國古代，便有為數(shù)不少的官員已經(jīng)具備了較強的公共危機管理意識，只是尚未把它提煉概括為“危機管理”而已，在他們的治民理政措施中，有諸多可資當代借鑒的地方，晚清名臣張之洞的父親張锳，就是頗具代表性的一位。以下本文將立足于安龍縣遺存的晚清相關(guān)碑刻文獻，如《修興義府南路碑記》、《贈太仆寺卿升任貴州使貴西道署貴東道原任興義府知府南皮張公遺愛祠碑記》、《義倉記》、《半山亭記》、《招公堤記》等，結(jié)合考古實物及傳世文獻的記載，從公共危機管理視角系統(tǒng)分析張锳任職興義府期間治民理政的相關(guān)措施。

一、危機預防：修招堤，建義倉，辦團練，興書院

公共危機預防在整個危機管理機制中隸屬前頭，戴維·奧斯本、特德·蓋布嘞講到：政府管理的目的是“使用少量的錢預防，而不是花大量的錢治療”[2]，公共危機預防的重要性不言而喻。同樣，張锳知府在危機預防方面也作了大量舉措。

（一）修招堤，預防自然災害發(fā)生。

《修興義府南路碑記》碑刻中記載：“觀察張公治郡有年，建試院，修書院，嚴課試，增經(jīng)費，培招堤，開水道”，其中“培招堤”便是張锳知府維修興義府招堤（現(xiàn)安龍縣招堤）的記錄。招堤原是興義府府城東北的一片汪洋，俗稱為陂塘海子，是貴州省內(nèi)有名的淡水湖。由于海子水勢浩瀚，北風、東北風一起，波濤洶涌，沖刷城墻，給城垣安全帶來威脅，而且常淹沒沿岸莊稼。為防止水患，保護城垣，清康熙三十三年（1649）安龍鎮(zhèn)游擊招國遴捐銀2000兩筑石堤。后人為紀念招國遴取名“招堤”，“[3]招堤”之名由此得來。二百年后，時值張锳出任興義府知府，招堤已殘破不堪，為了防止雨季水漲將城垣淹沒，破壞府城，危害百姓的安全和保護招堤沿岸的農(nóng)田，張锳對招堤進行了修繕。道光二十八年（1848），將其加高五尺，并在堤側(cè)開辟水池，遍植荷花。招堤的加固改造，防洪抗旱，保護了城墻，有效的防止了自然災害的發(fā)生，保證了堤岸兩邊農(nóng)田的生產(chǎn)及城內(nèi)人民的安全。除此以外，大量種植荷花，使得招堤得到了合理的利用，并形成了美麗的風景，據(jù)張之洞所做關(guān)于招堤的《半山亭記》中記載：水綠波澄，蓮紅殘月，明白風清，水落石出者，亭之四時也。[4]大片的荷花，優(yōu)美的環(huán)境，使得今日招堤仍是一個著名的風景旅游區(qū)（安龍十里荷花），并且促就了安龍縣（原興義府）藕粉蓮子產(chǎn)業(yè)的形成。張锳“修招堤”之舉，使后人受益至今。

（二）建義倉，重視備荒賑災。

中國古代是一個以農(nóng)業(yè)為主的國家，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是人民賴以生存的方式，社會穩(wěn)定、抵制災荒的根本是糧食，為此如何應(yīng)對災荒時期缺糧少食尤為重要，備荒賑災也成為歷代官員尤為關(guān)心的問題之一。為在平日積攢糧食以應(yīng)對災荒，歷代皆有出臺倉儲制度，且以清代尤為重視，也最為發(fā)達。清代龐大的倉儲制度有常平倉、社倉、義倉、旗倉、營倉、灶倉、鹽義倉、內(nèi)倉、水次倉、京倉、通倉等倉儲類型構(gòu)成。而在整個倉儲體系中以常平倉、社倉、義倉最為重要，設(shè)置也最為普遍。[5]義倉是由民間鄉(xiāng)紳自行捐贈谷粟而成的民間自救機構(gòu)，并大多設(shè)置在市鎮(zhèn)上。張锳任興義府知府時，興義府義倉制度還不完整，據(jù)《贈太仆寺卿升任貴州使貴西道署貴東道原任興義府知府南皮張公遺愛祠碑記》記載張锳：一廉、二善聽頌（訟）、三治盜、四義倉、五興書院[6]，是張锳在興義府完善了義倉機制。據(jù)《興義府志》記載，興義府義倉原位于府城東門內(nèi)，道光十四年，時任興義府知府谷善禾倡議捐地谷四千石具詳大吏，以無倉存儲，即以谷變價，建倉十一間，大門三間。因谷善禾去官后，出現(xiàn)了紳民多捐而未納者。道光二十一年，張锳入興義府知府后，查核谷僅及半，為籌款補足，以符原詳定額。于是，張锳于道光二十二年借義倉余地捐俸建倉，共九間，以儲奏留租谷。使興義府四年間儲谷達二萬余石。史以稱“食可謂足矣，脫遇兇荒兵燹，可天絕食憂”[7]。貴州一直以來都是土地貧瘠，糧食短缺的地方，張锳啟用義倉制，使得興義府備荒賑災制度進一步完善，在青黃不接時，減價平糶，抑制糧價暴漲，防止了市場的紊亂，保證了人民的生活，維護了社會的穩(wěn)定和諧。

（三）興團練，滿足治賊之需。

團練源于保甲制，是中國古代一種地方民兵制度，其是在官方的指導下甴地方士紳領(lǐng)銜組建且主要負責地方武裝自衛(wèi)的組織。作為一種控制基層社會的組織，團練一直受到歷代統(tǒng)治者的重視，尤其到社會控制嚴重衰弱的清代，發(fā)展尤為繁盛。張锳在興義府任職期間也大力發(fā)展團練，并將其專門用于平定賊寇，確保興義府的安寧?！顿浱退虑渖钨F州使貴西道署貴東道原任興義府知府南皮張公遺愛祠碑記》中記載了張锳培育的團練做出的突出貢獻：定計專用團練以治賊，賊不得橫軼，又不得耕牧，自大困而悔······團練分路蹙賊，攻克險固賊巢十數(shù)處，擒酋王登元、楊重妹等，威惠遠播之。[8]正因為張锳知府的危機預防意識，積極發(fā)展團練鄉(xiāng)兵，提前培養(yǎng)維穩(wěn)勢力，才使得興義府在清剿賊寇之時有了一支強大的隊伍，賊寇才能得以順利清除，興義府百姓的生命財產(chǎn)安全及社會的安定才得到了保障。也正因為此，后輩把“治盜”作為張锳知府在興義府任職期間的一大功績。

（四）興書院，促民族融合，減少民族危機的發(fā)生。

興義府所在的地方，屬于少數(shù)民族聚集地區(qū)，清代時期，中央統(tǒng)治集團為了鞏固其統(tǒng)治，對貴州實行“改土歸流”政策，大量漢民進入貴州，與少數(shù)民族人民爭利，形成反客為主的局面，為此加劇了貴州地區(qū)少數(shù)民族與漢族之間的矛盾，咸同苗民起義長達二十年之久，便與此息息相關(guān)。張锳知府重視人才的培養(yǎng)，也深知只有在思想文化上對少數(shù)民族同胞進行教化，讓少數(shù)民族人民有機會接受教育，考取功名，才能團結(jié)他們，減少危機的發(fā)生。研究苗民起義的吳曦云先生也認為：貴州地區(qū)興書院、義館在很大程度上推進了少數(shù)民族漢化，促進了民族融合。[9]張锳任興義知府之前，興義府的書院在城東門外，士子學習考試多有不便。為了在城內(nèi)興修書院，張锳為此想了很多辦法，據(jù)咸豐《興義府志》記載：勸市民輸貨，前后共得白金三萬八百余兩。瑛自捐千，瀚中二百，爰于舊東門內(nèi)，經(jīng)歷屬右，書院左，購民宅十余區(qū)，鳩工庀材·······二十二年，府試成，都計凡二百有九間，帷褥之具皆備。[10]興義書院建成之后，其規(guī)?？芍^“甲于天下”，隨后興義府各民族學子均能安心在此學習考試，謀取功名。興義書院的興建，為興義府培育了不少少數(shù)民族知識分子，如冊亨州貧民黃銘輝在家鄉(xiāng)讀書,因受土目限制,便到廣西舅家繼續(xù)攻讀,光緒元年回興義府(安龍縣)應(yīng)童子試,中首名。后在家鄉(xiāng)私塾教授本族子弟;貞豐州屬的王母汛(望漠縣)有王績康中鄉(xiāng)試,后任四川慶符縣知事。少民與漢民一同學習生活，漸漸接受漢民的思想文化，有的甚至考取功名，成為既得利益者，成為了促進民族融合的催化劑，民族矛盾逐漸減弱，民族危機逐步減少，從根源上抑制了危機的發(fā)生。

二、危機化解：親臨現(xiàn)場，知人善任

危機預防是危機管理中的重要組成部分，預防工作不容忽視，但做好了預防管理不代表危機一定會消除，所以當危機爆發(fā)時，正確應(yīng)對危機是化解危難的關(guān)鍵。張锳知府在興義府任職期間雖然采取了眾多措施預防危機的爆發(fā)，但是由于外部因素紛繁復雜，地處貧困落后的少數(shù)民族地區(qū)的興義府矛盾諸多、賊寇橫行，致使興義府也爆發(fā)了多次戰(zhàn)亂。不過在張锳知府的積極應(yīng)對下，都及時得以化解。

（一）知人善任，化解危機。

咸豐四年，教匪楊鳳倡亂，其黨羽攻陷新城分縣、安南、普安諸縣，進攻興義府，然而城里有回民數(shù)千家，回民、漢民之間有嫌隙，互相猜疑，易起內(nèi)訌。于是，張锳知府找到回族首領(lǐng)阿轟，坦誠相告，并委以重任，《贈太仆寺卿升任貴州使貴西道署貴東道原任興義府知府南皮張公遺愛祠碑記》記載：公召其阿轟（訇），開誠慰勉，委以西面城守，坦然不凝（疑），回感涕效死。西面守備最完，官紳得以專力備他方。[11]張锳知府知人善任，解除了賊匪楊鳳圍攻興義府的困局。除此以外，此碑文還記載：公在我郡御賊時，尚有廩生張步騫、夏輔辰、貴天乙，皆我郡同學之翹楚，被公賞拔者，先后死于戰(zhàn)守。[12]正是作為知府的張锳重視人才，賞拔分明，才使得眾多翹楚以忠義至身，化解興義府的危機，保障興義府的安全。

（二）不畏生死，首當其沖。

上文提及咸豐四年遵義教匪楊鳳作亂之事，張锳知府不但委任回民阿轟以重任，自己還親自上陣，帶領(lǐng)軍官、民兵將其剿滅，據(jù)《贈太仆寺卿升任貴州使貴西道署貴東道原任興義府知府南皮張公遺愛祠碑記》記載：公率士民城守，誡約家人備火具，誓以死殉。作為興義府的首領(lǐng)，張知府不畏生死，親自帶兵剿匪，并且在剿匪期間，為了保護興義城周邊的完好，親率兵突圍，召集民兵萬人，一舉殲滅敵人，“攻稍緩，公謂：‘完一城，殘四郊，非策也’。乃自突圍出城，號召民團，三日內(nèi)集者數(shù)萬人，一戰(zhàn)擒其渠魁冉秉成、涂令恒等，斬之”[13]這段記載就是張锳知府護城愛民、解決危機的最好寫照。在剿滅楊鳳后苗亂即起，《贈太仆寺卿升任貴州使貴西道署貴東道原任興義府知府南皮張公遺愛祠碑記》中寫道：時公已病，撫部親詣，公強起之······公坐崗阜督戰(zhàn)，親當矢石，屢破賊。作為一個地方的領(lǐng)導者，張锳知府在危機爆發(fā)之時，屢屢親臨指揮，鼓舞士氣，號召民心，正是因為這種不畏生死、首當其沖的英勇氣概，感染了士民，擊破了賊匪和苗匪，破解了危機，保護了興義人民的安全。

三、危機恢復:巧用計策、感召匪民

公共危機管理中不僅有危機防預、危機應(yīng)對，還有危機后的恢復、重建。危機化解后，張锳知府同樣采取了諸多措施來恢復興義府的社會秩序，促進興義府的生產(chǎn)發(fā)展。

（一）耕者有田，居者有屋

在平定苗亂后，張锳反思苗民起義的原因，總結(jié)教訓，制定了惠澤苗民的政策：“公以苗有砦可守、有田可耕、有室家可戀”[14]，苗民有寨子居住，有耕地耕作，過上自給自足的生活，自然不會再聚眾起義。張锳知府用耕者有田、居者有屋的政策感化曾造亂的苗民，儼然使戰(zhàn)亂后的興義府重回安定，利于恢復興義府的生產(chǎn)發(fā)展和社會進步。

（二）善用計策，感召賊寇

善于為政的張锳知府在治理賊寇方面也有獨到的計策：定計專用團練以治賊，賊既不得橫軼，又不得耕收，自大困而悔。然后以恩信撫定之，令其歸化，奉請復為農(nóng)民而已。[14]張公先用團練來治理賊寇，制止其橫行作亂，賊寇無法通過搶劫掠奪獲取資財，又沒有耕田耕作，生計自然困難重重，進而悔過。在其悔過后，張公并沒有放棄他們，而是對他們施予恩惠，讓他們重新恢復農(nóng)民的身份。此舉感化了原先作亂的賊寇，使其真心悔改，不僅結(jié)束了興義府多賊寇的危險局面，還使得賊寇們甘愿投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，成為一名為社會做貢獻的良民，恢復了社會生產(chǎn)秩序，促進了生產(chǎn)的發(fā)展、社會的穩(wěn)定。

四、結(jié)語

以上借助碑刻文獻資料來了解張之洞的父親張锳知府在公共危機管理方面的一些理政政策，意在探解張锳知府的明哲之思、賢能之舉。張锳知府眾多舉措對今人仍有借鑒之意義，就其建書院、納賢士、融少民，這對維護社會穩(wěn)定、預防危機有非常重大的作用。張锳知府勸民輸貨、籠絡(luò)紳士，無疑是借助當時社會富人、鄉(xiāng)紳的力量來維護興義府的安穩(wěn)，促進興義府的發(fā)展。秦德君先生認為：“鄉(xiāng)紳之治”降低了社會治理成本，又創(chuàng)造了社會財富。[15]歷代執(zhí)政者籠絡(luò)鄉(xiāng)紳貴族、借助其力量來預防和化解危機是一個值得研究的課題。

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[10]張锳.咸豐.興義府志[M].252。

[11]貴州省黔西南州史志征集編撰委員會.黔西南布依族苗族自治州志——文物志(M).貴州民族出版社.1987：154.

[12]貴州省黔西南州史志征集編撰委員會.黔西南布依族苗族自治州志——文物志(M).貴州民族出版社.1987：156.

[13]貴州省黔西南州史志征集編撰委員會.黔西南布依族苗族自治州志——文物志(M).貴州民族出版社.1987：154.

[14]貴州省黔西南州史志征集編撰委員會.黔西南布依族苗族自治州志——文物志(M).貴州民族出版社.1987：155.

[15]秦德君、毛光霞.中國古代“鄉(xiāng)紳之治”：治理邏輯與現(xiàn)代意蘊——中國社會基層治理的非行政化啟示(J).黨政研究.2016(3).