山西集體公益林托管模式創(chuàng)新性探索研究

成麗

摘要：指出了將沒有直接經(jīng)濟(jì)效益的集體公益林委托給國有林場管理，通過規(guī)模化、集約化和專業(yè)化的管理模式，充分利用國有林場技術(shù)優(yōu)勢和隊伍優(yōu)勢，可降低集體公益林經(jīng)營管理的成本，實現(xiàn)集體公益林增效益、林權(quán)權(quán)利人增收入、國有林場增活力的三增目標(biāo)，為全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供了有力支持?；诖?，以山西集體公益林為例，探討了其托管模式，以期提供參考。

關(guān)鍵詞：公益林;托管;國有林場

中圖分類號：S7

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-9944（2018）03-0121-02

1 引言

山西省地處黃土高原、黃河中游地區(qū)，是我國傳統(tǒng)的能源產(chǎn)出基地，由于全省大部分地區(qū)處于干旱和半干旱區(qū)域，水土流失嚴(yán)重，加之多年來以煤炭開采為主要經(jīng)濟(jì)支柱，導(dǎo)致全省森林植被大量破壞，曾經(jīng)的“千泉之省”再難得見，缺林少綠的現(xiàn)狀成為制約山西生態(tài)文明建設(shè)的一個短板[1]。隨著黨的“十九大”順利召開，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，建設(shè)美麗山西的進(jìn)程進(jìn)一步加快，集體公益林傳統(tǒng)管理模式日漸暴露出各種缺陷，使得集體公益林的生態(tài)效益發(fā)揮難以最大化。因此，全省生態(tài)公益林的管理模式亟待創(chuàng)新。

2 山西省集體公益林概況

目前全省集體林地面積8160萬畝，占到全省林地面積的70%。集體公益林6829萬畝（其中國家級公益林1830萬畝）占集體林地面積的84%，集體林成為山西省森林質(zhì)量提升的主戰(zhàn)場。2012～2016年，全省共完成營造林任務(wù)2198.71萬畝，其中完成人工造林任務(wù)1690.38萬畝，有1479萬畝安排在集體宜林荒地，占到總?cè)蝿?wù)的88%，全省現(xiàn)有宜林荒山近90%集中在集體林地，集體宜林荒山成為造林綠化的主戰(zhàn)場。

3 集體公益林托管的必要性

國有林場經(jīng)過多年的造林綠化，其轄區(qū)內(nèi)已經(jīng)基本實現(xiàn)滅荒，僅剩余零星的暫難利用地，難以找到合適的人工造林地塊;另一方面隨著集體林權(quán)制度改革的推進(jìn)，成千上萬沒有直接收益的集體生態(tài)公益林分到了千家萬戶，但由于生態(tài)公益林林地分散、林權(quán)權(quán)利人缺乏必要的技術(shù)手段和資金支持，導(dǎo)致了很多分林到戶的集體公益林處于不管理、不撫育、不造林的“三不管”狀態(tài)，常年放任荒廢，導(dǎo)致公益林的林分質(zhì)量下降、生態(tài)效益低下，嚴(yán)重影響了全省生態(tài)文明建設(shè)的步伐[2]。所以，將集體公益林委托給國有林場管理，是一種行之有效的管理模式。

4 集體公益林托管的概念和基本思路

集體公益林托管的概念就是村民委員會、村集體經(jīng)濟(jì)組織或林權(quán)權(quán)利人作為委托主體，在當(dāng)?shù)卣闹笇?dǎo)下，自愿、依法、依規(guī)將林權(quán)明晰、沒有糾紛的集體公益林委托給國有林場、自然保護(hù)區(qū)、森林公園等國有林經(jīng)營單位進(jìn)行統(tǒng)一造林、科學(xué)撫育和集約管護(hù)等。托管后的公益林管護(hù)、造林等優(yōu)先聘用林權(quán)權(quán)利人參與，撫育利潤也歸林權(quán)權(quán)利人，有效帶動了當(dāng)?shù)刎毨丝诿撠氃鍪誟3]。集體公益林托管的基本思路就是要將集體林的資源優(yōu)勢和國有林場的技術(shù)優(yōu)勢有機(jī)地統(tǒng)一起來，通過托管，既破解了集體公益林宜林地資源浪費、森林生態(tài)效益低下的問題，又解決了國有林場承擔(dān)重要造林任務(wù)但難以落實地塊的矛盾，全面實現(xiàn)集體公益林增效益、林權(quán)權(quán)利人增收入、國有林場增活力的“三增”目標(biāo)。

5 國有林場托管集體公益林的優(yōu)勢

5.1 造林成活優(yōu)勢

經(jīng)官方調(diào)研數(shù)據(jù)顯示.集體林造林10年的保存率僅有20%左右，嚴(yán)重影響了全省的造林綠化步伐，使得森林覆蓋率增長緩慢。國有林場造林保存率高于全省平均水平近20%，當(dāng)年造林存活率為100%，3～5年的保存率高達(dá)60%，10年的造林保存率仍有50%，特別是省直國有林場近年來倡導(dǎo)保障性苗圃、梯次培育、良種壯苗、山地苗圃，不斷夯實造林種苗基礎(chǔ)，保障苗木到位，實施工程的效果越來越好，大大提高造林保存率[4]。

5.2 專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢

山西省九大林局現(xiàn)有108個林場，職工 6000多名，專業(yè)技術(shù)人員1400多名，多年來在資源保護(hù)、造林綠化、撫育經(jīng)營、林下開發(fā)等方面積累了豐富的管理經(jīng)驗，形成了一支規(guī)?；?、制度化、專業(yè)化、信息化的管護(hù)隊伍，是全省造林綠化的排頭兵，起到了引領(lǐng)和示范作用，國有林場具備集中開展規(guī)?；?jīng)營管理的技術(shù)基礎(chǔ)和隊伍優(yōu)勢。

5.3 集約管護(hù)優(yōu)勢

由于該省的公益林大都集中在山區(qū)地區(qū)，面積分散、道路不通、人均管護(hù)面積大等諸多原因制約著管護(hù)的效果。國有林場職工基本實現(xiàn)了GPS智能巡檢器的配備。做到了發(fā)現(xiàn)情況快、信息反饋快、應(yīng)急處理快的“三快”，較集體林地的自主管護(hù)及聘用制管護(hù)的效率更高、效果更好[6]。將集體林托管給國有林場，通過規(guī)模化、集約化和專業(yè)化的管理模式，有效降低了集體公益林撫育經(jīng)營的成本，節(jié)約了人力物力資源，充分利用了國有林場多年來在營造林、資源管護(hù)、森林撫育中積累的專業(yè)優(yōu)勢和技術(shù)力量，做到集約管護(hù)、科學(xué)撫育，有效提高全省的森林質(zhì)量，更好地發(fā)揮公益林的生態(tài)效益[6]。

5.4 制度改革優(yōu)勢

隨著國有林場改革步伐的推進(jìn)，國有林場劃入公益一類事業(yè)單位、林場職工納入全額財政保障已經(jīng)成為趨勢，國有林場勢必要擔(dān)負(fù)起生態(tài)文明建設(shè)的重?fù)?dān)。國有林場集中安排建設(shè)任務(wù)、發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)、減少造林成本、確保建設(shè)成效、最大限度提升林場造林空間，切實保證項目建設(shè)質(zhì)量，強(qiáng)化社會效益，樹立良好的林區(qū)形象。托管集體公益林既是國有林場順應(yīng)十九大精神提升自身社會地位的內(nèi)在動力.也是在有限格局內(nèi)謀求發(fā)展的必然要求[7]。

6 集體公益林托管的可行性研究

6.1 委托主體意愿

村民委員會、村集體經(jīng)濟(jì)組織或林權(quán)權(quán)利人作為委托主體，在托管過程中不僅實現(xiàn)了生態(tài)效益補(bǔ)償增加、公益林撫育利潤增加、公益林經(jīng)營收益增加和既得利益不減少的“三增一不減”目標(biāo)，還有效的提升了集體林地的生態(tài)效益和木材的蓄積量。森林生態(tài)效益補(bǔ)償以國家級公益林為例，經(jīng)托管后的補(bǔ)償資金中用于統(tǒng)一管護(hù)的部分也將全部兌現(xiàn)給委托主體，增加了委托主體的補(bǔ)償性收益;原來由于林地分散、直接經(jīng)濟(jì)效益低，委托主體基本不開展撫育，托管后由國有林場統(tǒng)一撫育，并將撫育的利潤返還委托主體，增加了委托主體的管理性收益;國有林場托管后的公益林，林分質(zhì)量提高，有利于委托主體依托公益林開展“林畜禽蜂菌藥”和森林旅游康養(yǎng)等林下經(jīng)濟(jì)的開發(fā)，資產(chǎn)性收益也將大幅增加;在出現(xiàn)依法征占用林地的情況時，占地的補(bǔ)償款還歸委托主體所有，既得利益沒有半點損失;同時，委托主體所有公益林生態(tài)效益和木材蓄積量明顯增加，潛在價值顯著提升。經(jīng)調(diào)查，委托主體的托管意愿強(qiáng)烈[8-9]。

6.2 國有林場意愿

經(jīng)過數(shù)十年的大規(guī)模造林，國有林場現(xiàn)有的造林空間已經(jīng)十分狹小，多數(shù)為暫難利用地，為確保到2020年全省森林覆蓋率提高到23.5%，必須加大在集體林的造林力度，不斷拓展造林空間，在提高造林質(zhì)量的同時，加強(qiáng)未成林地管護(hù)力度，使新造林地盡快郁閉成林，這是國有林場承擔(dān)公益性職責(zé)的必然要求。黨的十九大明確提出加快生態(tài)文明體制改革的要求，隨著國有林場改革的推進(jìn)，國有林場必然要承擔(dān)生態(tài)文明建設(shè)的主要責(zé)任，托管集體公益林也是提升國有林場自身地位的內(nèi)在要求。所以國有林場作為托管主體意愿也十分強(qiáng)烈[10]。

因此，國有林場托管集體公益林的思路是可行的，托管工作的全面鋪開可以有效地解決集體公益林缺乏管理、國有林場缺少活力的矛盾，形成一種雙贏的模式，對集體公益林的管護(hù)模式無疑是一種改革創(chuàng)新，具有一定的推廣價值[11]。

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