集體土地征收中的利益平衡

摘要：近年來，城市面積不斷擴大，日漸需求的土地面積均來自對農(nóng)村集體土地的征收，由此帶來了諸如強制征收、暴力征收和對抗征收等尖銳的社會問題。因此，集體土地征收制度的修改迫在眉睫，這也是新一輪土地管理法修改的核心內(nèi)容之一。土地征收與建設(shè)用地使用權(quán)出讓隱藏著的巨大利益，基層政府利用強大的征地權(quán)攫取大量的土地增值利益，同時，被征地農(nóng)民作為權(quán)利弱勢群體利益嚴(yán)重受損。本文從利益衡量的角度指出：對公共利益界定模糊導(dǎo)致被征地農(nóng)民權(quán)益失衡，同時導(dǎo)致了土地資源的浪費等問題。在土地征收需要衡量的三種利益，即征收公共公益、國家土地利益、被征收人土地權(quán)益的三方面利益失衡，是推動我國土地征收制度改革的主要動因。

關(guān)鍵詞：土地征收；公共利益；國家土地利益；被征收人土地權(quán)益

中圖分類號：D921；D922.3文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2018）02-0078-03

作者簡介：張海安（1991-），男，安徽巢湖人，安徽大學(xué)法學(xué)院。

一、我國現(xiàn)行土地征收的制度性矛盾

我國法律規(guī)定，所有的建設(shè)用地（除鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體以及村民住宅的建設(shè)用地外）都必須向國家申請，由國家劃撥或者轉(zhuǎn)讓。集體土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，必須先由國家征收集體土地轉(zhuǎn)化為國家所有，再由國家將建設(shè)用地使用權(quán)出讓。所以，建設(shè)用地使用權(quán)出讓的一級市場是由國家壟斷的，當(dāng)一個建設(shè)項目需要土地時，無論是基于公共利益用地還是商業(yè)開發(fā)用地，開發(fā)商或者其他用地人只能向國家提出申請，由政府動用征收權(quán)，將集體征收土地后，再劃撥或出讓給用地人。在我國土地公有制的前提下，土地所有權(quán)主體只有國家和集體，土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移方式只能是國家征收，由于只有征收這一個“通道”，商業(yè)性開發(fā)用地的取得也必然要動用土地征收權(quán)。然而，我國憲法明確規(guī)定對集體土地的征收要以“公共利益”作為前提要件，商業(yè)性開發(fā)用地明顯不在“公共利益”這個范圍之內(nèi)。國家土地征收權(quán)行使的全面性與憲法所規(guī)定的國家征收權(quán)的限定性矛盾，是我國土地征收的制度性矛盾。

二、現(xiàn)行土地征收制度導(dǎo)致的利益失衡現(xiàn)狀

（一）城市不斷擴大，耕地減少，城鄉(xiāng)矛盾日趨嚴(yán)重

公共利益是國家公權(quán)強制取得他人財產(chǎn)的唯一正當(dāng)理由，我國憲法第10條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄段餀?quán)法》第24條第一款規(guī)定：“為了公共利益的需要，可依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”?！锻恋毓芾矸ā返?條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”這些規(guī)定體現(xiàn)我國集體土地征收的一個大前提：公共利益的需要。由于現(xiàn)階段對“公共利益”解釋的模糊，使得越來越商業(yè)性質(zhì)的土地需求也通過征地來解決，這種征地模式使得國家公共利益受到侵蝕，最主要的體現(xiàn)就是城市化進程加速，城市擴大，耕地面積不斷減少。集體土地征收過程中的征收對象絕大部分是農(nóng)村耕地，耕地不僅是農(nóng)民的生活保障和發(fā)展保障，更是國家糧食安全的根本，我國是糧產(chǎn)大國，承擔(dān)著十幾億人口的糧食安全必須得到保障。

（二）被征地農(nóng)民面臨生存困境

首先是征地對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的侵害，土地被征收后首當(dāng)其沖是農(nóng)民房屋下的宅基地被征收。在我國，農(nóng)民的私有財產(chǎn)主要是房屋，但是不包括宅基地。在集體土地征收過程中，由于農(nóng)民對宅基地沒有所有權(quán)，對房屋的所有權(quán)也因此受到許多的限制，農(nóng)民宅基地上的房屋會因為土地被征收而被迫拆遷，我國法律規(guī)定農(nóng)村宅基地上的房屋只能在集體經(jīng)濟組織內(nèi)流轉(zhuǎn)、出租，宅基地使用權(quán)和土地上的房屋不能對集體經(jīng)濟組織外的人出售，宅基地使用權(quán)不可以用于抵押。集體組織內(nèi)農(nóng)民的房屋被征收，如得不到妥善安置，被征地農(nóng)民最基本的要求自住房屋問題得不到保障，將會出現(xiàn)一系列的社會問題。

其次，承包土地被征收對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的另一重大影響。農(nóng)民對土地有著天然的依存關(guān)系，而土地承包權(quán)是農(nóng)民的生存保障，也是追求發(fā)展的唯一基礎(chǔ)。所以，土地承包權(quán)是廣大農(nóng)民的主要生活來源，是農(nóng)民生活保障的依靠，如果被征地農(nóng)民沒有土地承包權(quán)的保障，同時得不到與之相對應(yīng)的補償，城鄉(xiāng)差距越拉越大，社會不穩(wěn)定因素也會不斷增多。被征地農(nóng)民失去土地后，很難融入城市生活，一方面沒有穩(wěn)定的工作，另一方面現(xiàn)行社會保障制度不能將這部分群體納入其中。在承包土地被征收后，我國現(xiàn)如今的征地制度和政策法規(guī)，很大可能會導(dǎo)致被征地農(nóng)民陷入種田無地，就業(yè)無門，低保無份的境地。

最后，被征地農(nóng)民得不到公正補償。我國《土地管理法》關(guān)于補償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定使得征地關(guān)系中各個主體之間利益明顯失衡，被征地農(nóng)民處于完全被動的局面。遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地市場價格的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)民在為城市化進程做出犧牲后，不能享受征地后所帶來的生活水平的提高。征地后被征地農(nóng)民的最高呼聲是補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，有些地方政府財政緊張，甚至還會拖欠被征地農(nóng)民的征地補償費。被征地農(nóng)民得不到與之相對應(yīng)的公正補償，是集體土地征收中利益失衡的最突出表現(xiàn)。

（三）土地資源的嚴(yán)重浪費

我國雖然國土面積大，但適宜居住的土地卻不多，地方政府的征收行為，缺乏依據(jù)公益征收這個大前提，反而會導(dǎo)致土地資源的嚴(yán)重浪費，國家土地征收權(quán)統(tǒng)一由政府行使，理論上是更有利于土地管理、規(guī)劃和集約用地，但在我國集體土地征收的實際操作中卻不是這樣，中國城市化發(fā)展的特點是各級地方政府起主導(dǎo)作用，與地方發(fā)展的經(jīng)濟指標(biāo)緊密聯(lián)系的是工業(yè)化、城市化的發(fā)展，地方政府在發(fā)展的大背景下對城市化建設(shè)積極性毋庸置疑。地方政府通過行使征收權(quán)以低價將集體土地征收后，再以高價出讓，獲得其中巨大的差價，地方政府的土地征收權(quán)幾乎不受制約，中央政府的制約通常都無法實現(xiàn)。地方政府的隨意征收，使得現(xiàn)如今集體土地被征收后，征而不用現(xiàn)象非常普遍，土地閑置，土地資源浪費現(xiàn)象嚴(yán)重。這是我國集體土地征收利益失衡的另一表現(xiàn)。

三、利益平衡視角下對完善我國土地征收制度的建議endprint

綜上所述，我國集體土地征收中的利益失衡主要表現(xiàn)在：第一，公共利益界定的不明確，第二，被征地農(nóng)民得不到合理補償，第三，國家土地資源在以上兩種利益失衡下，造成嚴(yán)重浪費。土地征收是犧牲少數(shù)人的利益滿足大多數(shù)人的利益，是各方利益間的取舍。法律不論是多數(shù)人的利益還是少數(shù)人的利益，只要是合法利益都應(yīng)給予保護。我國土地征收制度的重構(gòu)，要促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展，要保障土地資源的合理。在堅持以上原則的同時，筆者提出以下三條建議。（一）確立公共利益的界定規(guī)則

對于公共利益能否得到精確界定，理論界一直都存在爭議。一種觀點是公共利益是可以量化和界定的。如沈舉開認(rèn)為。只要符合三個條件，公共利益便可以成立：首先，有一個利益共同體，他們訴求相同，可以通過共同體的委托人或者共同體自身來表達；其次，共同體成員的利益是相互獨立的；最后，公共利益有排除私意的意愿。另一種觀點則認(rèn)為，公共利益并不真實存在，很難得到界定。蔡志芳認(rèn)為：“公共利益的不確定性和流動性的重要特征，使其在很大程度上只能被描述而無法被定義。”張千帆的觀點是，在實踐過程中，“公共利益”是一個非常難以界定的概念，法院難以制定出可操作的判斷標(biāo)準(zhǔn)。各國立法對“公共利益”的界定不盡相同，主要包括概括試、列舉式、排除式或者以上幾種方式的結(jié)合。我國2004年修訂后的《憲法》第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄锻恋毓芾矸ā返诙l也規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”然而，《憲法》和《土地管理法》都沒有對“公共利益”做出進一步具體的解釋，也沒有列舉公共利益的類型或者采取排除法列舉非公共利益的情況。可以看出我國的公共利益的界定方式是概括式界定。

鑒于“概括式”這種類型的公共利益界定方式在土地征收過程中出現(xiàn)了種種問題，筆者認(rèn)為，在立法上要有一個新的明確具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)。列舉式和排除式相結(jié)合的界定方法，是目前適合我國國情的解決方案。列舉式和排除式相結(jié)合，再輔以概括性的一般條款，對于排除的范圍，以下三種情況，應(yīng)當(dāng)明確被排除在“公共利益”之外：第一是征收必須是明確地服務(wù)于某具體的公共利益。如果只是概括的說明為了“公共利益”，應(yīng)當(dāng)被禁止。第二，純粹是基于地方財政收入進行的征收，土地征收必須是等價有償?shù)模徽鞯丶w土地所有權(quán)人為了公共利益的犧牲不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)擴充國家甚至地方政府財政為目的的功能。最后，出于個人利益的征收必須被排除，這是在土地征收中應(yīng)當(dāng)被普遍遵守的原則。

（二）“公正補償”替代“適當(dāng)補償”

我國《土地管理法》所確立的集體土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)以適當(dāng)補償為基礎(chǔ)，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將“公正補償”替代“適當(dāng)補償”作為征地補償?shù)男聵?biāo)準(zhǔn)?！肮a償”強調(diào)的是補償標(biāo)準(zhǔn)的客觀性，以被征收財產(chǎn)的客觀價值為判斷標(biāo)準(zhǔn)。具體結(jié)合我國國情，征地補償應(yīng)當(dāng)依照公平市場價格進行計算，而公平市場價格又應(yīng)當(dāng)是在土地最優(yōu)利用下的價格，并非僅僅以土地當(dāng)前用途為標(biāo)準(zhǔn)。在補償方式上，如果僅僅是征地后的貨幣補償，不僅單一而且還不利于解決各年齡段和各類失地農(nóng)民的實際需求。在西方發(fā)達國家的土地征收補償是建立在完善的社會保障體系中，失地農(nóng)民的補償如果不合理也不會影響到以后的生存。所以，先階段對征地補償?shù)姆绞揭黄曝泿叛a償?shù)膯我活愋?，與社會保障制度相結(jié)合，這樣才能給有利于保障被征地后農(nóng)民的生存發(fā)展問題。

（三）構(gòu)建與土地征收制度相配套的土地征購制度

如前文所述，由于我國在土地所有權(quán)取得的單一性，國家對土地一級市場的壟斷以及土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的非市場化，使得在土地征收環(huán)節(jié)很難有公共利益和商業(yè)利益的區(qū)分。商業(yè)性開發(fā)用地不應(yīng)被納入國家土地征收的客體范圍，但可以基于其他用地制度得以解決。國家土地征購制度和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度是目前學(xué)界探索出路呼聲最高的兩種制度。征購是指國家機關(guān)通過合同方式取得相對人財產(chǎn)所有權(quán)的行為，是行政主體以合同方式取得集體、私人財產(chǎn)權(quán)的一種公法行為。征購出賣人獲得的是標(biāo)的物出賣的協(xié)商價格，而被征收人獲得的是國家對他們的補償。建立土地征購制度是解決土地征收制度性矛盾的出路，也可以解決公共利益范圍界定難的問題。

我國憲法規(guī)定了土地征收的“公共利益”條款，該條款是將征收行為限定在一個法律允許的范圍內(nèi)，那么在征收制度之外，勢必需要另一制度以解決因商業(yè)利益所需的建設(shè)用地使用權(quán)這一需求。集體經(jīng)營性建設(shè)用地這幾年在學(xué)界呼聲很高，但筆者認(rèn)為，這一制度還需不斷探索和完善，在城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)民作為個體勞動者，長期生活較為封閉的農(nóng)村，他們很可能因為集體用地入市不顧長遠(yuǎn)利益，僅僅追求獲得土地增值收益，這樣會帶來極大的土地資源特別是耕地資源的浪費和破壞。土地征購制度中由社會管理者對土地資源利用做出長遠(yuǎn)考慮，對于不同用地需求設(shè)置不同的國家土地所有權(quán)取得制度，更有利于土地資源開發(fā)利用的可持續(xù)發(fā)展。土地征購制度，適用商業(yè)用地領(lǐng)域，將集體所有的土地名義上由國家購買再以拍賣的方式出讓。土地征購價格為市場價格，征購?fù)恋厮?，除依法?guī)定繳納的各種稅費外，歸被征購人。建立土地征購制度，符合我國現(xiàn)行的土地公有制度，有利于土地資源的保護和合理利用。出讓土地的集體組織中的權(quán)利人可以獲得充分的土地對價，被征地農(nóng)民失地后生存發(fā)展得到解決的同時，也解決了政府對失地農(nóng)民面臨的困境而承受的社會負(fù)擔(dān)。

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