我國(guó)食品安全多元法律規(guī)制的路徑選擇及其實(shí)現(xiàn)

徐 娟，葉健霖

（廣東海洋大學(xué)法政學(xué)院，湛江 524088）

世界范圍內(nèi)嚴(yán)峻的食品安全形勢(shì)迫使建構(gòu)符合一國(guó)國(guó)情的食品安全監(jiān)管模式成為每個(gè)國(guó)家必須解決的基本現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。目前，世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)均已建立了比較完善的食品安全監(jiān)管體系。符合國(guó)情的監(jiān)管制度的構(gòu)建取決于外部的制度環(huán)境和內(nèi)部的路徑選擇。每一種監(jiān)管模式都必須是外部監(jiān)管制度、內(nèi)部監(jiān)管要求的契合，從而保證政府監(jiān)管有利、制度措施到位，只有這樣才能保證食品安全供應(yīng)，維護(hù)民眾健康福利，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

一、我國(guó)食品安全規(guī)制的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)食品安全事件頻發(fā)，食品安全監(jiān)管效果不盡如人意，從制度建設(shè)到具體執(zhí)法過(guò)程均存在諸多嚴(yán)重問(wèn)題。我國(guó)食品安全法律法規(guī)不健全，效力層次低，重復(fù)立法，無(wú)效立法狀況嚴(yán)重。行政體制中以政府為主導(dǎo)的多頭混合管理導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清，管理混亂。執(zhí)法的運(yùn)動(dòng)式、分段式導(dǎo)致了監(jiān)管的表面性和短期性。以罰代管?chē)?yán)重違反了食品安全監(jiān)管的宗旨和目標(biāo)。

（一）法律法規(guī)不健全、效力層次低

世界上食品安全監(jiān)管效果較好的國(guó)家和地區(qū)食品安全法律制度一般分為兩個(gè)相輔相成的層次。較高層次設(shè)置具有事先性、主導(dǎo)性和綜合預(yù)防性作用的食品安全基本法?；痉ㄗ鳛榫V領(lǐng)性原則規(guī)定用來(lái)調(diào)整立法機(jī)構(gòu)和政府部門(mén)的立法及政策制定等大方向性的行為，不具有強(qiáng)制性、懲罰性，卻是食品安全監(jiān)管不可或缺的頂層制度設(shè)計(jì)。較低層次的具有事后性、強(qiáng)制性和具體執(zhí)法作用的食品安全監(jiān)管法是對(duì)食品生產(chǎn)、銷(xiāo)售等行政相對(duì)人設(shè)定的行為規(guī)范，一般通過(guò)法律條件、行為模式和法律后果三段論式的表述呈現(xiàn)。我國(guó)食品安全法律制度還停留在強(qiáng)制法和硬法的發(fā)展階段，缺乏總攬全局的政策性、指導(dǎo)性的食品安全基本法的調(diào)控。

隨著社會(huì)主義法制體系的建立健全，我國(guó)食品安全法律法規(guī)體系也在不斷完善?！妒称钒踩ā纷鳛槲覈?guó)效力最高的食品安全法規(guī)，為我國(guó)食品安全監(jiān)管奠定了基調(diào)。改革開(kāi)放四十年，我國(guó)逐漸形成了以《食品安全法》為基礎(chǔ)，《產(chǎn)品質(zhì)量法》《食品安全法實(shí)施條例》和《食品生產(chǎn)許可管理辦法》等行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章為輔助的食品安全法規(guī)監(jiān)管體系。但我國(guó)食品安全法律法規(guī)依然缺乏體系性、完整性和可操作性。部門(mén)法規(guī)規(guī)章，甚至地方政府規(guī)章大量存在，導(dǎo)致食品安全法規(guī)數(shù)量太多，規(guī)范過(guò)于寬泛，加之我國(guó)實(shí)行的分段監(jiān)管，法規(guī)具體監(jiān)管范圍及相互之間的銜接相對(duì)比較薄弱，導(dǎo)致食品安全執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)混亂，無(wú)法科學(xué)有效執(zhí)法。

（二）行政體制中多部門(mén)混合監(jiān)管、權(quán)責(zé)不清

我國(guó)實(shí)行的是中央與地方機(jī)構(gòu)分段管理為主，兼顧產(chǎn)品分類(lèi)管理的中央地方共同進(jìn)行的食品安全監(jiān)管模式。多頭治理的行政管理模式容易造成權(quán)責(zé)不清、有功大家爭(zhēng)，有過(guò)互相推的局面。工作流程分段不清，產(chǎn)品種類(lèi)分類(lèi)不細(xì)的交叉管理格局導(dǎo)致消費(fèi)者和企業(yè)出現(xiàn)食品安全問(wèn)題不知道找哪個(gè)部門(mén)具體負(fù)責(zé)的問(wèn)題。如果一種食品從生產(chǎn)到餐桌一條線(xiàn)的食品安全都由一個(gè)專(zhuān)門(mén)的部門(mén)來(lái)監(jiān)管就會(huì)避免權(quán)責(zé)不清、有問(wèn)題找不到部門(mén)負(fù)責(zé)的問(wèn)題出現(xiàn)。鑒于此，美國(guó)的分類(lèi)監(jiān)管模式很值得我們借鑒，每一種食品都有專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管部門(mén)一條龍負(fù)責(zé)，出了問(wèn)題好問(wèn)責(zé)，監(jiān)管就會(huì)更有效。

（三）分段式、運(yùn)動(dòng)式治理

我國(guó)食品安全監(jiān)管由中央及地方機(jī)構(gòu)按照工作流程及產(chǎn)品分類(lèi)分段負(fù)責(zé)，共同管理。食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管工作大致是農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商對(duì)應(yīng)負(fù)責(zé)食品的生產(chǎn)、加工、流通、消費(fèi)四大環(huán)節(jié)。各環(huán)節(jié)劃分不清，缺乏銜接，導(dǎo)致職能與責(zé)任的交叉重疊。由于食品生產(chǎn)到餐桌這一鏈條是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程，同時(shí)各監(jiān)管部門(mén)間權(quán)限、人員、機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)等各環(huán)節(jié)的分配隸屬關(guān)系，各監(jiān)管區(qū)段之間不能無(wú)縫銜接，更不能全覆蓋很容易留下盲區(qū)。同一部門(mén)內(nèi)部也會(huì)出現(xiàn)職責(zé)不清，例如農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品安全的監(jiān)管，但農(nóng)產(chǎn)品的流通又由流通主管部門(mén)監(jiān)管，容易造成流通主管部門(mén)認(rèn)為上級(jí)部門(mén)總體監(jiān)管不需要我來(lái)管。農(nóng)業(yè)部又會(huì)認(rèn)為農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域應(yīng)該由流通主管部門(mén)監(jiān)管，自己不應(yīng)該過(guò)問(wèn)，這就導(dǎo)致留下監(jiān)管空地。美國(guó)在食品安全方面建立了較為全面、科學(xué)的食品安全監(jiān)管體系。相較按照食品類(lèi)別進(jìn)行監(jiān)管的美國(guó)模式，分段式監(jiān)管由于不是一個(gè)部門(mén)分管到底，所以會(huì)導(dǎo)致部門(mén)權(quán)責(zé)不清、扯皮推諉，監(jiān)管不力。

運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管，就是執(zhí)法中俗稱(chēng)的“嚴(yán)打”。當(dāng)發(fā)生食品安全事故時(shí)政府監(jiān)管部門(mén)就會(huì)全員出動(dòng)主動(dòng)出擊對(duì)食品安全違法行為進(jìn)行深度清剿和打擊。運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法由于缺乏深度整治、重點(diǎn)打擊一般難以取得長(zhǎng)久的良好的執(zhí)法效果。嚴(yán)打期一過(guò)，食品安全違法企業(yè)就會(huì)重操舊業(yè)，導(dǎo)致屢打不絕、屢禁不止的局面出現(xiàn)[1]。

（四）以罰代管、指標(biāo)式執(zhí)法

目前我國(guó)審批發(fā)證是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)必經(jīng)的程序，這也成為行政主管部門(mén)直接通過(guò)審批材料，而非現(xiàn)場(chǎng)檢查監(jiān)督對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的方式。當(dāng)企業(yè)生產(chǎn)未達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，主管部門(mén)就會(huì)以罰款作為不合格產(chǎn)品在市場(chǎng)流通的成本。這種以罰代管的行為嚴(yán)重扭曲了真正的食品安全監(jiān)管的目標(biāo)，使一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)將辦案處罰業(yè)績(jī)作為年度考核的一個(gè)主要內(nèi)容，執(zhí)法者不是積極指導(dǎo)警示食品經(jīng)營(yíng)者不違法，確保流通環(huán)節(jié)的安全，而是等著食品經(jīng)營(yíng)者違了法再去處罰，以收獲業(yè)績(jī)[2]。這種做法給了行政機(jī)關(guān)權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)。監(jiān)管部門(mén)對(duì)產(chǎn)品不符合生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)具有驅(qū)逐出市場(chǎng)的權(quán)利，企業(yè)若想在市場(chǎng)生存就必須付出極大的生存成本，這些成本又成為企業(yè)繼續(xù)進(jìn)行違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的誘因，依此惡性循環(huán)，造成監(jiān)管不力的嚴(yán)重后果。目前我國(guó)的法律法規(guī)對(duì)食品安全日常監(jiān)管只劃分權(quán)限并沒(méi)有規(guī)定如何監(jiān)管，導(dǎo)致日常監(jiān)管隨心所欲的混亂局面。

二、域外食品安全規(guī)制典型模式考察

縱觀世界各國(guó)食品安全規(guī)制模式，美國(guó)和歐盟的食品安全監(jiān)管模式是行之有效的監(jiān)管模式的典型代表。美國(guó)的多部門(mén)合作和歐盟的單一部門(mén)統(tǒng)一管理都是值得思考和借鑒的食品安全監(jiān)管模式。

（一）美國(guó)的多部門(mén)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管模式

建立以科學(xué)分析為依據(jù)，強(qiáng)而有力靈活有效的措施監(jiān)控食品生產(chǎn)銷(xiāo)售企業(yè)的行為是美國(guó)成為世界上食品安全監(jiān)管最好的國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)。從最初由州和地方政府擔(dān)任主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，發(fā)展到目前聯(lián)邦及州政府聯(lián)合監(jiān)管，并構(gòu)建了聯(lián)邦、州、地區(qū)相互獨(dú)立且密切協(xié)作的、覆蓋全國(guó)的三級(jí)立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。在聯(lián)邦層面，美國(guó)構(gòu)建了由三個(gè)主要部門(mén)、四個(gè)協(xié)助政府部門(mén)、兩個(gè)支持機(jī)構(gòu)以及六個(gè)協(xié)調(diào)組織構(gòu)成的治理網(wǎng)絡(luò)。治理機(jī)構(gòu)多維和治理過(guò)程網(wǎng)絡(luò)化是美國(guó)食品安全監(jiān)管的重要特征。美國(guó)食品安全監(jiān)管卓有成效，健全的食品安全治理機(jī)構(gòu)功不可沒(méi)。政府食品安全派出機(jī)構(gòu)和各州各地方食品安全監(jiān)控機(jī)構(gòu)旨在良性互動(dòng)，形成一個(gè)全網(wǎng)覆蓋的有效監(jiān)管體系。嚴(yán)密的食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)系統(tǒng)、完善的食品安全規(guī)制機(jī)制及有效的食品安全追溯與召回制度均是美國(guó)食品安全監(jiān)管的特色及成功經(jīng)驗(yàn)。

（二）以歐盟為代表的協(xié)同監(jiān)管模式

歐盟的超國(guó)家屬性致使其食品的生產(chǎn)、流通與消費(fèi)跨越多國(guó)邊界，這使得食品安全管理的難度加大。歐洲食品安全監(jiān)管也有過(guò)危機(jī)，經(jīng)過(guò)數(shù)十年的探索形成了以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為中心理念，多層治理體系并存的治理格局，也成為世界各國(guó)創(chuàng)新食品安全監(jiān)管模式的模板。在我國(guó)當(dāng)前堅(jiān)持共建共享共治的社會(huì)治理格局的大背景下，歐盟以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為中心的多層統(tǒng)一監(jiān)管食品安全治理體系對(duì)中國(guó)具有啟示和借鑒意義。

1.以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為中心的監(jiān)管機(jī)制。歷史上影響巨大的瘋牛病事件促使歐盟改變了其食品安全監(jiān)管理念。由“強(qiáng)證據(jù)性”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦A(yù)防性”。瘋牛病事件促使人們意識(shí)到?jīng)]有嚴(yán)格的科學(xué)證據(jù)證明危險(xiǎn)的存在，并不代表危害就不存在，也有可能當(dāng)時(shí)的科學(xué)技術(shù)無(wú)法檢測(cè)到危害存在的可能性。歐盟食品安全監(jiān)管在食品質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)收益和民眾獲利方面均取得豐碩成果，其以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為中心的監(jiān)管機(jī)制發(fā)揮了重要作用。

2.歐盟、成員國(guó)和企業(yè)三層并存的治理體系。歐洲食品安全局是歐盟食品安全管理的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)是提供政策建議，建立各成員國(guó)食品安全機(jī)構(gòu)之間密切合作的信息網(wǎng)絡(luò)，評(píng)估食品安全風(fēng)險(xiǎn)，向公眾發(fā)布相關(guān)信息，獨(dú)立地對(duì)直接或間接與食品安全有關(guān)的事件提出科學(xué)建議，由歐盟共同體和成員國(guó)執(zhí)行食品安全管理政策[3]。歐洲食品安全監(jiān)管改革的基本出發(fā)點(diǎn)是，歐盟食品安全局應(yīng)該代表所有國(guó)家，而非某一國(guó)家的利益。食品安全局進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的科學(xué)評(píng)估，并不介入任何風(fēng)險(xiǎn)管理事項(xiàng)，充分代表歐盟而非成員國(guó)的利益[4]。區(qū)別于一國(guó)的地域局限歐盟將食品安全問(wèn)題上升為區(qū)域問(wèn)題，成員國(guó)和企業(yè)，特別是銷(xiāo)售商依然承擔(dān)著在食品安全局統(tǒng)一監(jiān)管格局中食品安全管制的任務(wù)。

3.全程覆蓋的食品安全規(guī)制方式。（1）完善公開(kāi)的法規(guī)和制度。法律法規(guī)和制度的健全是任何規(guī)制行為行之有效的基礎(chǔ)和前提?；诤献?、透明、公開(kāi)原則歐盟考慮利益相關(guān)者及部門(mén)協(xié)作的一致性建立了各部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，在公眾積極參與下構(gòu)建全新的、全方位的有序的食品安全規(guī)制格局。（2）生產(chǎn)者首要責(zé)任及全部責(zé)任追溯制度。食品安全衛(wèi)生規(guī)則規(guī)制從農(nóng)田到餐桌整個(gè)食品流轉(zhuǎn)過(guò)程；明確食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者首要責(zé)任原則，加強(qiáng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的安全衛(wèi)生意識(shí)，強(qiáng)制企業(yè)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分析及關(guān)鍵點(diǎn)控制體系；要求所有食品及其成分均具有危害可追溯性。

三、食品安全多元規(guī)制模式的正當(dāng)性

我國(guó)日益嚴(yán)峻的食品安全形勢(shì)、現(xiàn)存的食品安全監(jiān)管模式的落后和失效迫切需要食品安全監(jiān)管模式的創(chuàng)新。建立有效的食品安全多元規(guī)制模式，既關(guān)涉我國(guó)食品安全問(wèn)題的有效監(jiān)管，亦關(guān)乎民眾的生命安全與健康福利，更關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定，以及中華民族的偉大復(fù)興。解決我國(guó)日益嚴(yán)峻的食品安全問(wèn)題，保障民眾的健康福利，是踐行新時(shí)期“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的執(zhí)政要求的基本體現(xiàn)，也是全面建成小康社會(huì)的根本要求。但是，食品安全問(wèn)題的治理并非簡(jiǎn)單的法令頒布、政策執(zhí)行就可實(shí)現(xiàn)的，而是一個(gè)復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)、機(jī)制創(chuàng)新與政策優(yōu)化的過(guò)程，牽涉諸多利益相關(guān)方的博弈[5]。這一系列制度設(shè)計(jì)與創(chuàng)新，在實(shí)施層面都需要以法的安全價(jià)值理論、平等發(fā)展權(quán)理論、多元價(jià)值平衡理論作為基礎(chǔ)和指導(dǎo)。

（一）法的安全價(jià)值理論

眾所周知，法的價(jià)值是一個(gè)多元價(jià)值體系。學(xué)者關(guān)于法的基本價(jià)值、主要價(jià)值甚至法的價(jià)值目標(biāo)各抒己見(jiàn)，觀點(diǎn)各異。但安全是法的基本價(jià)值，社會(huì)秩序良好有賴(lài)于法律治理帶來(lái)的社會(huì)安全穩(wěn)定。傳統(tǒng)自由主義法治理論將維護(hù)社會(huì)和個(gè)體安全狀態(tài)作為法治社會(huì)的治理目標(biāo)?；舨妓固貏e強(qiáng)調(diào)法的安全價(jià)值的地位，他認(rèn)為人的安全相當(dāng)于人間至高無(wú)上的“法律”。[6]同樣，雷加森斯·西克斯也認(rèn)為：“法律本身并不是一種純粹的價(jià)值，而是一個(gè)旨在實(shí)現(xiàn)某些價(jià)值的規(guī)范體系。如果法律秩序不表現(xiàn)為一種安全的秩序，那么它根本就不能算是法律”[7]。從法律價(jià)值的角度來(lái)講，所謂安全，是指通過(guò)法律力求實(shí)現(xiàn)的、社會(huì)系統(tǒng)基于其要素的合理結(jié)構(gòu)而形成的安定狀態(tài)，以及主體對(duì)這種狀態(tài)的主觀體驗(yàn)、認(rèn)知和評(píng)價(jià)[8]。我國(guó)當(dāng)前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，利益訴求多樣、社會(huì)矛盾層生，安全更應(yīng)該成為社會(huì)治理和發(fā)展的前提和首要目標(biāo)。

（二）平等發(fā)展權(quán)理論

發(fā)展一直是人類(lèi)社會(huì)生存繁衍的第一要?jiǎng)?wù)。改革開(kāi)放四十年，我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)，但社會(huì)發(fā)展不平衡也比較突出。目前，只有以民生保障為依歸，全力發(fā)展社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)，切實(shí)保障人們各項(xiàng)權(quán)益，保證平等參與，才能實(shí)現(xiàn)新時(shí)代偉大的中國(guó)夢(mèng)?！鞍l(fā)展權(quán)是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán)，象征著人類(lèi)尊嚴(yán)和榮耀”[9]。國(guó)際社會(huì)也非常重視各國(guó)及其人們平等發(fā)展的權(quán)益。1972年塞內(nèi)加爾人凱巴·姆巴耶發(fā)表了一個(gè)具有劃時(shí)代意義的演說(shuō)，由此將發(fā)展權(quán)定性為基本人權(quán)。演說(shuō)指出：“所有的基本人權(quán)和自由必須與生存權(quán)、不斷提高生活水平的權(quán)利聯(lián)系在一起，即與發(fā)展權(quán)相聯(lián)系，發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)人權(quán)，人類(lèi)沒(méi)有發(fā)展就不能生存?！盵10]發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)人權(quán)的理念為國(guó)際社會(huì)普遍接受始于1986年聯(lián)大通過(guò)的《發(fā)展權(quán)利宣言》?！栋l(fā)展權(quán)利宣言》第1條第1款規(guī)定“發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán)，由于這種權(quán)利，每個(gè)人和所有各國(guó)人民均有權(quán)參與、促進(jìn)并享受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治發(fā)展，在這種發(fā)展中，所有人權(quán)和基本自由都能獲得充分實(shí)現(xiàn)?！笔称肥蔷S持人生命的物質(zhì)保障，也是人發(fā)展的基礎(chǔ)。當(dāng)前在我國(guó)食品安全形勢(shì)嚴(yán)峻、城鄉(xiāng)食品安全水平差距巨大的情況下，有序高效的食品安全監(jiān)管模式的選擇關(guān)系到食品的安全健康供應(yīng)和人民福祉，甚至社會(huì)穩(wěn)定，這些都是平等地維護(hù)和實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的應(yīng)有之意。

（三）多元利益平衡理論

始于康德的將理性人視為唯一目的的理論，一直是傳統(tǒng)法治理論的基石。利益是主體進(jìn)行行為的直接驅(qū)動(dòng)力，也是社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力和矛盾根源。法國(guó)著名哲學(xué)家霍爾巴克就曾指出：“利益就是人們行動(dòng)的唯一動(dòng)力，人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同利益有關(guān)。人們出于利己之本性，無(wú)時(shí)無(wú)刻不在為自身利益的最大化而算計(jì)著。”[11]法律的背后是利益，是不同利益的表達(dá)和平衡。食品安全法規(guī)應(yīng)該以維護(hù)消費(fèi)者食品安全利益為目標(biāo)，對(duì)不符合國(guó)家規(guī)定的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行處罰，保護(hù)人們合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)安寧穩(wěn)定。在消費(fèi)者的食品安全權(quán)益和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的收益之間食品安全法規(guī)做出權(quán)衡，認(rèn)為人們的食品安全權(quán)應(yīng)該優(yōu)先保護(hù)。國(guó)家對(duì)一種食品做出監(jiān)管規(guī)定時(shí)需要綜合考慮人們的健康安全、潛在的危害，還必須考慮對(duì)傳統(tǒng)倫理道德、文化傳統(tǒng)的影響和人們的心理接受度。只有這樣才能保證食品安全法規(guī)在現(xiàn)實(shí)生活中實(shí)際運(yùn)用的效果，保護(hù)人們食品安全利益，維護(hù)食品流通秩序。

四、我國(guó)食品安全多元規(guī)制模式的構(gòu)建

我國(guó)當(dāng)前處在大變革大發(fā)展時(shí)期，社會(huì)主體多元、群體利益多樣，加之廣土眾民國(guó)情下的復(fù)雜治理格局，加劇了我國(guó)食品安全監(jiān)管的不可控性和難度。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，監(jiān)管的網(wǎng)絡(luò)化，主體多元化也成為必然趨勢(shì)。創(chuàng)新政府主導(dǎo)，市場(chǎng)、第三方組織和消費(fèi)者平等參與的，行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)規(guī)制相結(jié)合的規(guī)制模式是我國(guó)食品安全多元治理的理性選擇。

（一）主導(dǎo)型規(guī)制：政府規(guī)制

在傳統(tǒng)的“政治國(guó)家-市民社會(huì)”的二元社會(huì)架構(gòu)下，市場(chǎng)的逐利性、市場(chǎng)主體的多元及道德素質(zhì)的參差不齊導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”的狀況是必然的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)我國(guó)的長(zhǎng)久影響下，政府作為食品安全及整個(gè)國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)的主導(dǎo)者和掌控者的思維一直籠罩著整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。食品安全監(jiān)管模式由市場(chǎng)主導(dǎo)的多頭混治向政府主導(dǎo)、多元主體平等參與的多元共治模式的轉(zhuǎn)變，并不意味著可以忽視政府在食品安全監(jiān)管中的作用，而是要保證政府在食品安全監(jiān)管過(guò)程中的平等主體地位和有效監(jiān)管方式。政府作為與社會(huì)分離的力量，始終擔(dān)當(dāng)掌握公共權(quán)力、分配公共資源、維護(hù)公共利益的重要角色。政府監(jiān)管不僅不可或缺，而且應(yīng)該在重新定位政府食品安全監(jiān)管功能的基礎(chǔ)上將政府監(jiān)管置于食品安全監(jiān)管的主導(dǎo)地位。

創(chuàng)新食品安全監(jiān)管模式需要調(diào)整政府在食品安全監(jiān)管中的角色和功能定位，凸顯政府在食品安全治理中的主導(dǎo)地位的同時(shí)，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)政府平等參與的主體地位。第一，實(shí)現(xiàn)發(fā)證式監(jiān)管向服務(wù)型監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。政府作為與企業(yè)平等的食品安全監(jiān)管參與者，在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面就要實(shí)現(xiàn)由發(fā)證式監(jiān)管到服務(wù)型監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，嚴(yán)格按照市場(chǎng)準(zhǔn)入資格條件審查企業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境、生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)流程、規(guī)范程度、產(chǎn)品質(zhì)量等要素。第二，設(shè)立獨(dú)立于政府的第三方檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)，加大社會(huì)力量對(duì)檢驗(yàn)檢疫工作的參與，取消食品安全認(rèn)證終身制，實(shí)行認(rèn)證認(rèn)可年檢制度。第三，建立動(dòng)態(tài)性、系統(tǒng)性的食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是從源頭對(duì)食品安全進(jìn)行管理的措施，也是食品安全監(jiān)管的基礎(chǔ)。第四，設(shè)立開(kāi)放式的信息公開(kāi)機(jī)制，多元共治模式下避免信息壟斷，保證信息公開(kāi)流通、平等獲取。第五，懲罰方式由罰款式懲罰轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)退出機(jī)制式懲罰。建立嚴(yán)格的食品安全信用體系，從嚴(yán)從重處理食品安全違法違規(guī)行為。

（二）主體型規(guī)制：市場(chǎng)規(guī)制

在整個(gè)食品生產(chǎn)銷(xiāo)售環(huán)節(jié)中，企業(yè)應(yīng)該是食品安全監(jiān)管的首要責(zé)任人和主要監(jiān)管者。市場(chǎng)規(guī)制主要是指食品市場(chǎng)的利益相關(guān)者，如生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者等通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全的規(guī)制。市場(chǎng)規(guī)制主要是通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格、信譽(yù)、信用、產(chǎn)權(quán)、信息和消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)指數(shù)等經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行規(guī)制，具有規(guī)制的動(dòng)力強(qiáng)、規(guī)制的效果持久等特點(diǎn)[12]。以生產(chǎn)企業(yè)作為主力的市場(chǎng)監(jiān)督管理模式具有介入早，效率高，覆蓋全面的優(yōu)勢(shì)，良好有序的市場(chǎng)監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)食品安全有效監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)。傳統(tǒng)規(guī)制模式下較多地強(qiáng)調(diào)政府等外在力量對(duì)食品安全的監(jiān)督和管理，創(chuàng)新型食品安全規(guī)制模式需要更多地發(fā)揮企業(yè)、市場(chǎng)自身的主動(dòng)性、積極性，利用企業(yè)履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任和安全生產(chǎn)機(jī)制，以保障食品安全監(jiān)管的有力實(shí)現(xiàn)。

（三）輔助型規(guī)制：組織規(guī)制

傳統(tǒng)“政治國(guó)家-市民社會(huì)”的二元社會(huì)架構(gòu)因社會(huì)組織的興起面臨解構(gòu)。當(dāng)前食品安全監(jiān)管形勢(shì)復(fù)雜，主體多元，利益多樣，監(jiān)管主體混亂的格局呼喚中間組織和社會(huì)多元主體的參與。組織規(guī)制作為新興的管理模式在我國(guó)政府主導(dǎo)的規(guī)制傳統(tǒng)中應(yīng)該予以重視，并有望成為我國(guó)新時(shí)期食品安全規(guī)制的普遍形式和基礎(chǔ)力量。組織規(guī)制“具有規(guī)制成本低、規(guī)制效力強(qiáng)和規(guī)制方式靈活的特點(diǎn)”。社會(huì)組織以其“專(zhuān)業(yè)性、靈活性、紐帶性?xún)?yōu)勢(shì)”成為食品安全多元治理中不可或缺的成員[13]。

作為獨(dú)立于政府和私人主體之外的組織機(jī)構(gòu)，社會(huì)組織具有：準(zhǔn)公共性、非強(qiáng)制性、獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性和民間性的特征[14]。與其他監(jiān)管形式一樣，組織也必然具有自身的缺陷，切實(shí)發(fā)揮組織在食品安全監(jiān)管中的作用需要確保其獨(dú)立性，同時(shí)注重組織的專(zhuān)業(yè)性，規(guī)范運(yùn)作，才能監(jiān)督到位。第一，健全制度機(jī)制，保證社會(huì)組織的獨(dú)立性。社會(huì)組織應(yīng)該是獨(dú)立于政府的第三方主體，跟政府和民眾均不具有利益瓜葛。避免政府社會(huì)不分，導(dǎo)致社會(huì)規(guī)制缺乏公信力和權(quán)威性。第二，擴(kuò)大組織的專(zhuān)業(yè)職能、充分發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，加大政府放權(quán)力度，將專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域工作交給社會(huì)組織完成。第三，加強(qiáng)社會(huì)組織的體系建設(shè)，規(guī)范運(yùn)作，明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)，形成有效約束機(jī)制，增強(qiáng)其食品安全規(guī)制權(quán)威性和公信力。

（四）自主型規(guī)制：民眾規(guī)制

作為食品安全狀況的最早感知者、食品安全的最終受益者，消費(fèi)者是最有權(quán)利參與到多元共治食品安全規(guī)制模式中的主體。食品安全規(guī)制取得實(shí)效的確少不了消費(fèi)者參與。公眾對(duì)于食品安全治理的積極參與、理性參與、有效參與程度，在一定意義上，直接決定著食品安全治理的實(shí)效[15]。民眾應(yīng)該成為多元治理模式中的基礎(chǔ)力量。

我國(guó)封建社會(huì)“官本位”思想濃厚，如何調(diào)動(dòng)消費(fèi)者參與食品安全監(jiān)管的積極性是關(guān)鍵問(wèn)題。首先，培育公共精神，鼓勵(lì)積極參與，增強(qiáng)民眾的主體意識(shí)、維權(quán)意識(shí)和公民意識(shí)以合理性形式參與社會(huì)治理。其次，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該積極進(jìn)行食品安全知識(shí)的宣傳和教育，提高民眾的食品安全意識(shí)，通過(guò)普遍強(qiáng)大的民眾力量預(yù)防食品安全存在的風(fēng)險(xiǎn)。再次，信息暢通，理性參與，增強(qiáng)民眾與政府、企業(yè)之間、民眾之間的信息交流，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。最后，建立具體的獎(jiǎng)懲機(jī)制，既鼓勵(lì)民眾舉報(bào)監(jiān)督食品安全不合格事件，也要預(yù)防和監(jiān)督民眾單純?yōu)榱双@利進(jìn)行舉報(bào)的不當(dāng)監(jiān)督行為。