高校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定工作：問題、緣由與改進(jìn)

翁文香，陳 剛

（安徽工程大學(xué)，安徽 蕪湖 241000）

高校國家獎助學(xué)金制度是黨和政府為幫助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生完成學(xué)業(yè)，實(shí)現(xiàn)最大程度上的教育公平的有力舉措。國家獎助學(xué)金包括國家獎學(xué)金、國家勵志獎學(xué)金和國家助學(xué)金。國家獎學(xué)金旨在表彰少數(shù)品學(xué)兼優(yōu)的拔尖學(xué)生；國家勵志獎學(xué)金旨在鼓勵那些家庭經(jīng)濟(jì)困難且成績優(yōu)異的學(xué)生刻苦學(xué)習(xí)、追求更高層次進(jìn)步；而國家助學(xué)金則面對所有家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生設(shè)立，基本無苛刻的學(xué)業(yè)成績和綜合表現(xiàn)要求，成為一種以“比困難”為基礎(chǔ)的資助。這種“兜底”性制度設(shè)計(jì)在一定程度上有效地化解了一些學(xué)生因家庭經(jīng)濟(jì)困難而無學(xué)可上的風(fēng)險(xiǎn)，但在實(shí)際操作過程中也存在一些問題，值得反思和探索。

一、高校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定工作中存在的問題

按照國家助學(xué)金實(shí)施辦法，貧困生認(rèn)定是申請國家助學(xué)金的基本前提。家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的認(rèn)定一般分以下步驟進(jìn)行：（1）學(xué)生本人填寫家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查表；（2）學(xué)生生源地民政部門對學(xué)生填寫的家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查表蓋章審核；（3）學(xué)生所在班級召開評議會議，對申請貧困認(rèn)定的學(xué)生進(jìn)行評議，并上報(bào)結(jié)果；（4）學(xué)校和院系對各個(gè)班級上報(bào)的困難認(rèn)定結(jié)果進(jìn)行審核和公示。由于具體操作環(huán)節(jié)缺乏明確的指導(dǎo)性意見，導(dǎo)致困難學(xué)生認(rèn)定工作在事實(shí)上存在一定的偏差。

（一）地方民政部門審核不嚴(yán)，真假貧困證明魚目混雜

由地方民政部門審核蓋章的學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查表是高校進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生貧困認(rèn)定的主要依據(jù)之一，也是最有權(quán)威性的合法證明材料。地方政府不是國家獎助學(xué)金的出資方，只需為學(xué)生填寫的家庭低收入證明審核蓋章，卻無需對審核蓋章的失真行為“買單”，在中國“熟人”文化模式下地方政府工作人員本著多一事不如少一事的心態(tài)隨便蓋章，真假貧困證明滿天飛現(xiàn)象見怪不怪。在他們看來，給本地學(xué)生提供低收入證明，鼓勵他們能爭取到更多的國家資源，也是間接地為本地居民“謀福利”，是件“大好事”。地方政府部門的這種“不作為”和“亂作為”從源頭上制造了高校貧困生認(rèn)定工作的局部失真和“信任危機(jī)”。

（二）評議環(huán)節(jié)學(xué)生參與度不高，評議結(jié)果公信力不足

目前，大多數(shù)高校對家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生采取班級評議小組集體評議的方式認(rèn)定學(xué)生家庭困難程度。在這種程序設(shè)計(jì)中，盡管認(rèn)定工作是以班級評議小組的集體評議為依據(jù)，但輔導(dǎo)員和學(xué)生代表在評議過程中仍擁有較大的裁定權(quán)，班級全體學(xué)生未能融入到“決策環(huán)節(jié)”，評議環(huán)節(jié)中權(quán)力的“封閉化”運(yùn)行增大了尋租行為產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。因此，廣大學(xué)生對貧困生認(rèn)定結(jié)果的認(rèn)可度不高，據(jù)一項(xiàng)調(diào)查顯示：“35.26%的學(xué)生認(rèn)為本校國家獎助學(xué)金的評定不夠公平、公正、公開”[1]。

（三）“貧困生”認(rèn)定以定性為主，量化標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用不足

現(xiàn)行高校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定時(shí)，主要是依據(jù)學(xué)生本人提交的家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查表以及其他較有說服力的證明材料，如家庭成員的疾病證明、家庭低保證等。班級評議的主要方式是評議小組成員根據(jù)申請人提交的證明材料，結(jié)合評議小組成員平時(shí)掌握的相關(guān)情況，對申請人進(jìn)行“模糊評價(jià)”，無法進(jìn)行量化對比。這種定性評價(jià)的結(jié)果在較大程度上依賴于評議小組成員對申請者的“主觀印象”，甚至帶有強(qiáng)烈的感情色彩主觀評價(jià)，未能體現(xiàn)“用數(shù)字說話”原則。

（四）獎助學(xué)金無償享受，“擁擠效應(yīng)”致使甄別難度加大

國家助學(xué)金最大的特點(diǎn)是有限資源的無償享受，能否享受國家助學(xué)金在很大程度上取決于申請者在“比困”中得到其他同學(xué)的“支持”，不需要為此承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，逐漸形成了“我貧困，你給錢”的集體慣性思維，“不要白不要”的心態(tài)更強(qiáng)化了真假貧困的競爭。一些家庭經(jīng)濟(jì)狀況較好的學(xué)生，抱著“試試看”的態(tài)度，成功套取國家獎助學(xué)金，而這種現(xiàn)象又未能得到有效的制止，經(jīng)過“破窗效應(yīng)”的波導(dǎo)，誘發(fā)更多學(xué)生產(chǎn)生“碰碰運(yùn)氣”的機(jī)會主義行為。于是部分高校出現(xiàn)了“真假貧困生”扎堆爭取“貧困生頭銜”的怪現(xiàn)象，高校申請成為貧困生的學(xué)生數(shù)量進(jìn)一步增多，精準(zhǔn)甄別家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的難度進(jìn)一步加大。

二、高校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定“失范”的原因分析

高校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定的“失范”，既有制度頂層設(shè)計(jì)的“制度性漏洞”，又有宣傳教育不到位引發(fā)思想認(rèn)識上的誤區(qū)。

（一）評判標(biāo)準(zhǔn)不明確，“貧困生”認(rèn)定指標(biāo)難以量化

高校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定的依據(jù)是《教育部財(cái)政部關(guān)于認(rèn)真做好高等學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），《意見》將家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生定義為：學(xué)生本人及其家庭所能籌集到的資金，難以支付其在校期間的學(xué)習(xí)和生活費(fèi)用的學(xué)生。事實(shí)上，我國存在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“不均衡”，各地區(qū)地方政府對“貧困”的認(rèn)定有著不同的衡量“口徑”，而學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)困難程度的認(rèn)定因地區(qū)因高校而異，這就導(dǎo)致高校難以用量化的“標(biāo)尺”對來自不同地區(qū)的學(xué)生進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)困難程度統(tǒng)一“丈量”，“高校在實(shí)際的認(rèn)定過程中也基本上都根據(jù)蓋有生源地政府民政部門公章的貧困證明。”[2]

（二）資助政策宣傳不到位，“全民總動員”機(jī)制尚未形成

由于對資助工作宣傳教育不到位，一定比例的學(xué)生對國家獎助學(xué)金功能定位的認(rèn)知還比較模糊，在困難認(rèn)定過程中缺乏民主參與意識。一些學(xué)生認(rèn)為資助工作面對的是家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生，自己不申請國家獎助學(xué)金，困難認(rèn)定跟自己無關(guān)。作為工作多年的一線輔導(dǎo)員，筆者憑借多年的經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)：隨著入學(xué)新生家庭經(jīng)濟(jì)狀況越來越殷實(shí)，對資助工作“排斥”的學(xué)生比例在逐年攀升。當(dāng)班級組織有關(guān)國家獎助學(xué)金的集體活動時(shí)，總有不在少數(shù)的“非貧困生”借種種理由請假，致使高校資助工作的學(xué)生參與積極性不高。在評議環(huán)節(jié)，學(xué)生代表們也很“羞澀”，不愿表達(dá)真實(shí)想法或者人云亦云，無法充分發(fā)揮班級全體學(xué)生的“集體智慧”對申請者進(jìn)行全方位的“立體識別”。

（三）職責(zé)不夠明晰，違約懲罰機(jī)制不夠健全

貧困生認(rèn)定，生源地政府和所在高校在事實(shí)上形成了一種短期的委托代理關(guān)系，即高校委托生源地政府對學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)狀況作出鑒定，為高?？茖W(xué)決策提供依據(jù)?！暗捎诙叽嬖谑聦?shí)上的利益不相關(guān)和長期利益制約的缺失，地方政府部門履職行為的不確定性就會增加?！盵3]通過對《意見》的解讀，筆者發(fā)現(xiàn)《意見》對學(xué)生生源地政府應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)以及“違約”應(yīng)如何追責(zé)等還是空白，生源地政府實(shí)際處于“有權(quán)無責(zé)”的“空白地帶”?！皩W(xué)生既是國家獎助學(xué)金的直接受益者，也是其道德風(fēng)險(xiǎn)的直接制造者和受害者。”[3]對于“偽貧困生”套取國家資助的行為如何處理，在資助工作的全過程如何進(jìn)一步明確申請者的責(zé)任，相關(guān)政策法規(guī)還沒有做出明確的規(guī)定。

（四）缺乏信息共享平臺，信息中轉(zhuǎn)傳遞失真

當(dāng)前家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定過程中的突出“瓶頸”在于生源地政府和學(xué)生所在高校間存在信息鏈上的“斷裂”。如上所述，在家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定過程中兩者形成了一種短期的委托代理關(guān)系，但現(xiàn)實(shí)中兩者之間又未能搭建起直接溝通的平臺，而是通過“利益當(dāng)事人”即學(xué)生進(jìn)行信息的“中轉(zhuǎn)”傳遞，導(dǎo)致信息在傳輸中出現(xiàn)“失真”。若一位家庭經(jīng)濟(jì)尚可的學(xué)生到屬地民政部門開具家庭貧困證明，民政部門工作人員若逐一實(shí)地調(diào)查真?zhèn)尾⒉滑F(xiàn)實(shí)，若當(dāng)面拒絕則會承擔(dān)巨大的“人情風(fēng)險(xiǎn)”，最終只能是“委曲求全”，出現(xiàn)主觀“蓋章”現(xiàn)象。

三、高校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定工作的改進(jìn)

為了把好學(xué)生資助工作的“入門關(guān)”，實(shí)現(xiàn)國家資助政策的“精準(zhǔn)幫扶”，確保資助資源的“最優(yōu)配置”，積極改進(jìn)和完善家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定工作已是當(dāng)務(wù)之急。

（一）借力大數(shù)據(jù)技術(shù)，堅(jiān)持困難認(rèn)定工作“定量”與“定性”相結(jié)合

針對傳統(tǒng)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定易受“主觀因素”影響等弊端，一些高校已開始試點(diǎn)大數(shù)據(jù)技術(shù)。如西安電子科技大學(xué)專門研發(fā)設(shè)計(jì)“智慧助困系統(tǒng)”，將學(xué)生的相關(guān)信息采集錄入，通過大數(shù)據(jù)分析，自動生成家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生建議名單。目前，全國各大高校已普遍采用校園一卡通消費(fèi)系統(tǒng)，對學(xué)生在校期間的日常消費(fèi)信息全部記錄在冊。在家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的認(rèn)定過程中，借用“智慧助困系統(tǒng)”，堅(jiān)持多渠道采集信息，降低困難認(rèn)定對家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查表的依賴，將學(xué)生提交的家庭經(jīng)濟(jì)情況和校園“一卡通”消費(fèi)情況結(jié)合起來，“定量”與“定性”相結(jié)合，多部門聯(lián)動，從多個(gè)“側(cè)面”對申請困難認(rèn)定的學(xué)生進(jìn)行綜合評價(jià)，以有效增強(qiáng)貧困生認(rèn)定結(jié)果的可靠性。

（二）改進(jìn)評議方式，推廣實(shí)施“二輪認(rèn)定”新辦法

在傳統(tǒng)評議環(huán)節(jié)，班級普通學(xué)生的參與積極性不高，評議小組成員的“態(tài)度”往往決定評議結(jié)果。在資助工作中如何融入全體學(xué)生的“智慧”，如何建立“糾錯(cuò)糾偏”機(jī)制，確保困難認(rèn)定的結(jié)果與學(xué)生的真實(shí)狀況“不偏離”，這是精準(zhǔn)扶貧背景下高校學(xué)生資助工作難以回避的現(xiàn)實(shí)問題。為了化解這些難題，安徽部分高校在實(shí)踐基礎(chǔ)上探索出了“二輪認(rèn)定”辦法。“二輪認(rèn)定”是指通過兩次評議來確定學(xué)生的最終困難程度：第一輪評議即班級召開全體學(xué)生班會，班級全體成員對申請困難認(rèn)定的學(xué)生進(jìn)行投票，得出初步結(jié)論。第二輪評議即班級評議小組結(jié)合申請者的實(shí)際消費(fèi)狀況對前一輪投票結(jié)果“再審議”，其實(shí)質(zhì)是對第一輪評議結(jié)果的“糾錯(cuò)糾偏”。如有學(xué)生礙于情面不愿向班級所有學(xué)生訴說自己的“不幸”，其有可能會在第一輪投票中“失利”，有了“糾錯(cuò)糾偏”機(jī)制后，其可以通過個(gè)性化的方式選擇向評議小組成員小范圍訴說自己的困難，經(jīng)過評議小組調(diào)查核實(shí)后，在一定限度內(nèi)對初次評議結(jié)果做相應(yīng)調(diào)整。通過連續(xù)幾年的運(yùn)行和跟蹤調(diào)查，實(shí)踐證明“二輪認(rèn)定”辦法較以往相比，既體現(xiàn)了班級學(xué)生集體決策的民主過程，又防止了過于完全依賴選票的極端情況，本著“尊重選票，不惟選票”的原則，發(fā)動班級全體同學(xué)的智慧來“辨別”家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生，又對特殊情況給予人性化的關(guān)懷，“增強(qiáng)了家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助工作的學(xué)生參與性和民主性”[4]，能夠在一定程度上實(shí)現(xiàn)對家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的有效界定。

（三）轉(zhuǎn)變思路，探索國家獎助學(xué)金“激勵使用”新機(jī)制

“轉(zhuǎn)變資助觀念，實(shí)現(xiàn)從無償式資助向回報(bào)式資助轉(zhuǎn)變,是解決當(dāng)前家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定工作困難問題的有效手段?！盵5]美國從20世紀(jì)80年代以來，逐步對資助體系做出調(diào)整，“第一個(gè)方面就是降低助學(xué)金的比例，增加助學(xué)貸款和校園工讀方面的資金投入”[6]，對學(xué)生實(shí)施有條件的資助。我國已有多所高校開展獎助學(xué)金獲得者參加義務(wù)勞動的試點(diǎn)，如南華大學(xué)規(guī)定，國家勵志獎學(xué)金獲得者至少須參加32小時(shí)的義務(wù)勞動；國家一等、二等、三等助學(xué)金獲得者至少須參加20小時(shí)、16小時(shí)和12小時(shí)的義務(wù)勞動，引導(dǎo)受資助學(xué)生常思肩負(fù)之責(zé)、時(shí)懷感恩之心。

設(shè)學(xué)生當(dāng)年獲得的獎助學(xué)金為N元，按照每B元一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)，將N元折換成對應(yīng)的責(zé)任值n，即n=N/B,然后提供相應(yīng)的機(jī)會，讓每位受益者通過努力來賺取責(zé)任值(表1)。

表1 為學(xué)生提供的機(jī)會及相應(yīng)責(zé)任系數(shù)

每一學(xué)年末計(jì)算學(xué)生所獲得的責(zé)任值總和（設(shè)為M）。若M＞n，則該生下年度同樣可以申請獎助學(xué)金，根據(jù)M的具體數(shù)值來確定該生是否在同等條件下優(yōu)先獲得獎助學(xué)金或獲得更高檔次的助學(xué)金。若M＜n，則對該受益者進(jìn)行預(yù)警，提醒其需要加倍努力，如果M的數(shù)值太過小，則考慮在下一學(xué)年對其獎助學(xué)金的申請金額進(jìn)行降級，同時(shí)引導(dǎo)其通過助學(xué)貸款或勤工助學(xué)度過經(jīng)濟(jì)上的難關(guān)。

獎助學(xué)金的“激勵使用”從兩個(gè)層面為高校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的甄別提供更為“寬松”的環(huán)境。從操作層面來看，申請者在獲得“貧困生身份”的同時(shí)還需付出辛勤的勞動，其實(shí)質(zhì)是提高了“貧困”的門檻，在一定程度上，對申請困難認(rèn)定的學(xué)生進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆至?，一部分學(xué)生開始通過助學(xué)貸款、勤工助學(xué)等方式獲得資助。從道德層面來看，獎助學(xué)金不再是“免費(fèi)的午餐”，其受助者“飲水思源”，積極通過自身的努力贏得其他學(xué)生的認(rèn)同，強(qiáng)化了周圍其他學(xué)生對國家獎助學(xué)金制度的心理認(rèn)同和情感認(rèn)同，一些“偽貧困生”開始退出貧困生行列，有效避免了真假貧困生惡性競爭的局面。

（四）強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)、構(gòu)建信息共享平臺

針對貧困生認(rèn)定過程中出現(xiàn)的“政策性漏洞”，學(xué)生資助政策頂層設(shè)計(jì)應(yīng)出臺較為完善的貧困生認(rèn)定工作實(shí)施細(xì)則。建議在已有《意見》的基礎(chǔ)上，明確地方政府負(fù)有為本行政區(qū)域內(nèi)的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生如實(shí)開具家庭收入證明的職責(zé)，對開具的低收入證明本著“誰蓋章、誰審核、誰負(fù)責(zé)”的原則，進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。對開具虛假收入證明，刻意隱瞞學(xué)生真實(shí)家庭經(jīng)濟(jì)狀況等弄虛作假行為進(jìn)行嚴(yán)肅追責(zé)。

學(xué)生是國家獎助學(xué)金制度的最終受益者，也可能是政策底線的突破者，為了落實(shí)申請學(xué)生的責(zé)任，可嘗試推廣“學(xué)生誠信檔案袋”制度，其要義在于在學(xué)生獎助學(xué)金申請之初，須先簽訂誠信責(zé)任書，保證所提供的申請材料都真實(shí)可靠，如在評審過程中任一環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)弄虛作假，將承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，并計(jì)入其本人的“誠信檔案”，畢業(yè)離校時(shí)，其“誠信檔案”放入學(xué)生學(xué)籍檔案，以有效遏制申請者提供虛假材料或通過其他途徑騙取資助現(xiàn)象的發(fā)生。

搭建高校和生源地政府間的信息溝通平臺是破解“偽貧困生”問題的不二法寶。政府與高校聯(lián)動，積極探索以縣級學(xué)生資助中心為突破口，構(gòu)建全國范圍內(nèi)學(xué)生資助中心與各大高校信息共享的網(wǎng)絡(luò)平臺，縣級學(xué)生資助中心負(fù)責(zé)將本行政區(qū)域內(nèi)貧困學(xué)生的真實(shí)家庭狀況錄入信息系統(tǒng)，高校將學(xué)生在校的受資助狀況和校園卡“一卡通”消費(fèi)情況也納入其中，實(shí)現(xiàn)兩者間的信息數(shù)據(jù)共享；加強(qiáng)對數(shù)據(jù)庫信息資源的動態(tài)管理，及時(shí)調(diào)整并錄入變動后的信息。網(wǎng)絡(luò)共建、信息共享可打通貧困認(rèn)定過程中的信息壁壘，有效突破信息鏈“瓶頸”，真正實(shí)現(xiàn)貧困生認(rèn)定工作從起點(diǎn)到終點(diǎn)的公平、公正。