縣級政府生態(tài)治理能力的構成要素及提升路徑

張藝華

(1.閩南師范大學法學與公共管理學院，福建 漳州 363000； 2.華僑大學政治與公共管理學院，福建 泉州 362021)

黨的十九大報告指出，建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。建設生態(tài)文明，實現人與自然和諧共生是新時代中國特色社會主義的基本方略之一。改革開放以來，我國經濟在呈現繁榮發(fā)展的同時，生態(tài)環(huán)境的破壞和資源約束的趨緊也給經濟和社會帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。生態(tài)環(huán)境這種特殊的公共物品具有稀缺性和內在整體性的特點，決定了政府在生態(tài)文明建設中不可替代的領導作用。生態(tài)文明建設，考驗著政府的治理水平和能力，最重要的是政府的生態(tài)治理能力。其中縣級政府是地方政府層級體系中處于承上啟下的最關鍵主體。因此縣級政府生態(tài)治理能力的提升對于生態(tài)文明建設具有重要的地位和作用。當前學術界對于生態(tài)治理能力的研究不多,針對縣級政府生態(tài)治理能力的研究則更鮮見。近期發(fā)表的論文《縣域生態(tài)治理能力：概念、要素與體系構建》[1]，其研究主體雖是縣域，但側重于基礎理論研究?？h級政府在我國地方政府層級上具有特殊地位，其特殊性在于相對中央政府而言，它最能夠全面地掌握本地各方面的信息，直接面對我國的鄉(xiāng)村治理，與人民群眾關系最密切；相對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，它又擁有完整的職能體系，是國家職能最完備的地方層級。這決定了縣級政府具有雙重屬性，即它既是國家方針政策的執(zhí)行者和落實者，又是地方政策的制定者和創(chuàng)新者。為此，本研究以縣級政府為主體，在明確縣級政府生態(tài)治理能力的構成要素的基礎上，結合當前實際分析其面臨的困境及提升路徑，以期推動生態(tài)文明建設的實現。

一、縣級政府生態(tài)治理能力的構成要素

“縣”是地方政府的基本單元，是政府治理與社會發(fā)展的基礎，在國家治理中一直處于關鍵地位。它是《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中所設定的、級別上居于“縣級”，管轄空間上輻射在“縣域”的國家公共權力的執(zhí)行機構?！翱h級”強調縣級政權在國家權力體系中的層次級別或管轄可能，具體就是縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)，其上級一般包括市級、省級和中央級三個層次，其下級為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級。“縣域”則強調縣級政權輻射的空間范圍或地理區(qū)域。縣級政府治理能力是縣級政府滿足縣域公共物品需求的能力集合。[2]229本文中的“縣級政府”是指狹義的政府，指行政級別上相當于縣一級的行政機關體系；縣級政府生態(tài)治理能力是指以生態(tài)文明建設理念為指導，通過發(fā)揮縣級政府主導作用，調動一定的社會公共資源，在處理一定范圍內的地區(qū)生態(tài)環(huán)境的公共事務過程中，所擁有的能力的總和?；趯W者們的相關研究[1，3-4]，根據縣級政府的地位和作用，本研究認為縣級政府生態(tài)治理能力主要包含以下幾個構成要素。

(一)生態(tài)公共服務的供給能力

生態(tài)公共服務是政府的基本職能之一。十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?？h級政府作為廣大人民群眾利益的管理者、提供者、保護者與落實者，其更應該因地制宜、靈活多變地解決地方事務，提供更多優(yōu)質的生態(tài)產品和服務，以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。在現實生活中，有些縣級政府如福建省長泰縣政府能結合本地生態(tài)資源，發(fā)展生態(tài)經濟，帶領群眾發(fā)家致富，在改善生態(tài)環(huán)境的同時實現“綠水青山就是金山銀山”；東山縣政府能結合自身的地理資源優(yōu)勢，開拓發(fā)展海洋經濟，實施漁村鄉(xiāng)村振興工作，讓群眾有更多的獲得感、安全感和幸福感。然而有些縣級政府提供的生態(tài)服務和公共產品與廣大民眾對生態(tài)服務日益增長的美好生活的需求仍然不匹配。因此，縣級政府應當提升其生態(tài)公共服務的供給能力，大力發(fā)展綠色經濟，不斷提供健全的生態(tài)服務體系，加快生態(tài)文化建設，培育生態(tài)文明意識，倡導綠色生活方式，制訂應對生態(tài)危機的相關措施，讓優(yōu)質的自然生態(tài)資源成為人們美好生活的密不可分的一部分。

(二)生態(tài)政策的制定及執(zhí)行能力

政府主要通過公共政策的制定和執(zhí)行來達到治理的目的。公共政策的基本功能在于分配公共資源，規(guī)范社會行為，解決社會問題，增進公共利益，促進社會發(fā)展[5]?？h級政府作為縣域生態(tài)政策的制定者，在面對生態(tài)環(huán)境保護與經濟快速增長之間的矛盾沖突時，要以綠色發(fā)展理念為導向，通過綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的發(fā)展模式帶動生態(tài)環(huán)境與經濟發(fā)展、政治生態(tài)和社會發(fā)展，建立健全其他治理主體的生態(tài)政策和機制。同時，生態(tài)政策的執(zhí)行能力是縣級政府面臨的重要難題?？h級政府的地位決定了執(zhí)行能力是縣級政府最重要的能力。具體而言，首先要提高生態(tài)政策的科學性和可操作性；其次應提高縣級政府及其公務員的素質能力、執(zhí)行意識、責任意識和依法行政意識；最后，應理順執(zhí)行體制，善于運用科學合理有效的執(zhí)行手段，將行政手段、經濟手段和法律手段相結合，講究工作方法，提高生態(tài)政策的有效性和可持續(xù)性。

(三)生態(tài)監(jiān)管執(zhí)法的落實能力

生態(tài)公共監(jiān)管是縣級政府(主要是地方環(huán)保部門)依照各項相關的環(huán)境政策、法律法規(guī)等，以生態(tài)保護為工作中心，結合不同的地方工作重點，運用法律的授權和縣級政府本身所具有的行政管理的相關權限，對環(huán)境質量進行監(jiān)測和監(jiān)控，以及對影響生態(tài)環(huán)境平衡，破壞生態(tài)環(huán)境行為進行的監(jiān)管和監(jiān)督。保護生態(tài)環(huán)境和改善環(huán)境質量是建設生態(tài)文明，實現五位一體總體布局和整個經濟社會健康可持續(xù)發(fā)展的要求。建設生態(tài)文明任重道遠，首要的任務就是將有關環(huán)境保護的相關制度安排和決策落實到位，而這些制度安排和決策落實需要加以有效監(jiān)管。已有的生態(tài)環(huán)境治理經驗顯示，生態(tài)環(huán)境治理的成功與否，關鍵就在于生態(tài)環(huán)境公共監(jiān)管是否具備有效性和持續(xù)性。生態(tài)公共監(jiān)管的能力直接影響到生態(tài)治理的成敗，因此，縣級政府的環(huán)境工作部門除了要抓好宏觀的把控、綜合的施策之外，還應該花更多的功夫來保障生態(tài)監(jiān)管執(zhí)法落實到位，切實保障公平。

(四)多元主體協(xié)同治理能力

十九大報告指出，著力解決突出環(huán)境問題，構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。對生態(tài)的保護與建設，不光是政府，也是企業(yè)、非政府組織，乃至全社會每個人都應該具有的觀念和意識，并為之積極實踐。沒有大家的積極參與，縣級政府生態(tài)治理很難發(fā)揮效用。首先，企業(yè)是市場主體，企業(yè)的行為與環(huán)境的變化、資源的使用有著密不可分的聯系。企業(yè)是環(huán)境污染的主體，理應承擔起節(jié)約能源、零污排放和綠色生產的生態(tài)責任。其次，社會組織特別是環(huán)保非政府組織在生態(tài)環(huán)境保護中起著不容小覷的作用，應起到既培養(yǎng)公眾的環(huán)保意識，又致力于環(huán)境保護活動；既影響政府的生態(tài)治理決策，又監(jiān)督企業(yè)經營行為的作用。最后，公民是生態(tài)文明建設的建設者。公民參與有助于生態(tài)文明建設理念的完善，有助于轉變政府職能，有助于推進生態(tài)和諧。因此當前縣級政府生態(tài)治理能力提升的關鍵在于構建全員、全方位、全領域的生態(tài)治理網絡，推動政府和非政府組織的良好互動，為公民參與生態(tài)治理提供暢通的渠道。

二、縣級政府生態(tài)治理能力提升面臨的現實困境

近年來，隨著生態(tài)文明戰(zhàn)略不斷向縱深領域推進，以及生態(tài)文明建設水平的逐步提升，各級政府尤其是縣級政府的生態(tài)治理能力也得到較大提升。但是，由于片面發(fā)展觀和政績觀的影響，再加上現行的生態(tài)部門權責不明確，生態(tài)法治的不健全和政-社互動不足等原因，使得縣級政府提升其生態(tài)治理能力仍然面臨以下幾方面的困境。

(一)“經濟中心主義”的片面發(fā)展觀導致經濟增長與環(huán)境保護失衡

在我國的現階段，縣級政府仍然普遍存在著“經濟中心主義”的片面發(fā)展觀和錯誤政績觀[2]231，簡單講就是以“唯GDP論”為信條。在這種發(fā)展觀和政績觀的指導下，縣級政府在為了促進當地經濟短期內實現快速增長，在涉及一些長遠利益、綠色協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展的問題之時，其缺陷就會凸顯無疑。近年來，隨著部分產業(yè)由東部向西部進行轉移，一些污染企業(yè)趁機進入經濟不發(fā)達地區(qū)，盡管上級有關部門多次強調，嚴禁環(huán)境污染企業(yè)進入本地區(qū)，但在“經濟中心主義”的指導下，部分縣級政府官員不僅默許這些污染企業(yè)經營，甚至與他們結成利益共同體，使得生態(tài)治理之路更加舉步維艱[6]。如央視《財經半小時》報道的江蘇省連云港灌云縣生態(tài)環(huán)境遭遇毀滅性打擊事件。事件中，化工業(yè)之所以“青睞”蘇北沿海地區(qū)，是因為長三角地區(qū)一些重污染化工企業(yè)，在當地政府的驅逐下急于尋找落腳點，而蘇北欠發(fā)達地區(qū)則將此視為發(fā)展經濟的大好機會?；I(yè)投資周期短、見效快，一些地方之所以將這些高污染企業(yè)引進來，主要目的還是拉動經濟[7]?？梢?，縣級政府生態(tài)治理能力不足和治理態(tài)度的不堅決，其中很重要的原因就是受到“經濟中心主義”片面發(fā)展觀的影響。

(二)現行生態(tài)部門權責不明確，導致縣級政府生態(tài)監(jiān)管能力不足

生態(tài)治理的困境一定程度上也是由于政府部門權責定位不清、地區(qū)與地區(qū)之間的利益分配不均衡等因素造成的。當前，許多政府部門都具有生態(tài)治理的權力，主要分散在國土、發(fā)改委、環(huán)保、農業(yè)、林業(yè)等多個部門。具體的治理實踐過程往往涉及多個部門，但是這些部門之間的權責并不明晰。一些生態(tài)治理機關之間權責交叉甚至沖突，再加上跨區(qū)域之間“條”和“塊”的不對稱等因素，時常會造成監(jiān)管弱化或者無力現象。生態(tài)環(huán)境作為一種公共物品，外部性是其基本特點，地方的利益分割導致其整體性、系統(tǒng)性的生態(tài)治理體系的構建和實施受到制約[8]。近幾年來，一些縣級政府在治理環(huán)保問題的方法上遵循 “污染視頻曝光—引發(fā)網民關注—當地部門壓力增大—雷厲風行解決”的老套路[9]，如2018年3月網絡上發(fā)布的“河北邢臺寧晉縣一村莊的灌溉農田的水井水質變紅的”事件[10]。理順縣級政府生態(tài)部門權責權限，各部門相互協(xié)調配合，真正落實縣級政府生態(tài)監(jiān)管能力，是解決非法排污屢禁不止等問題的重要措施。

(三)生態(tài)法治不健全，導致縣級政府生態(tài)治理能力的剛性保障乏力

生態(tài)治理需要法治，法治的基本要求是實行良法基礎上的善治，即“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是本身制定良好的法律”[11]。從立法的程序看,一部法律的制定和出臺要經過提案、征求意見、審議、表決等程序，這個過程實際上就是在了解民意、匯聚民智、凝聚社會共識，生態(tài)環(huán)境的相關立法，能夠有效促進社會公眾廣泛地參與生態(tài)環(huán)境的治理。當前環(huán)境法的實效性不足正逐漸成為中國環(huán)境法治實踐中的一個比較突出的問題。單從數量上看，近幾年來環(huán)境立法在整個部門的立法中增長速度是最快的，早期環(huán)境立法數量少的狀況已經基本得到解決了，主要的環(huán)境問題都已經做到了“有法可依”。但是環(huán)境法在生態(tài)治理中的實際效能卻沒有達到預期的設想和要求，部分地區(qū)的環(huán)境污染以及生態(tài)的惡化程度十分嚴重，環(huán)境形勢仍舊十分嚴峻。環(huán)境相關立法有效性匱乏,已經成為制約縣級政府生態(tài)治理能力提升的因素之一。

另外，縣級政府的執(zhí)行力不足和監(jiān)管的不到位，也造成了相關環(huán)境法律在執(zhí)行落地的過程中遭遇重重阻礙。一些地方就出現了污染企業(yè)寧可交環(huán)境違法罰款，也不愿對污水進行自覺處理的現象，原因就在于違法成本低。一些縣級政府，在生態(tài)執(zhí)法過程中仍然存在不公平甚至違法等問題，而這會損害政府的公信力，從而導致生態(tài)治理的遲滯。2016年1月，最高檢發(fā)布的15起公益訴訟案例中，有7個地方的環(huán)保局由于履行職能不到位而被通報批評[12]。因此，相關環(huán)境立法還不夠完善，縣級政府在執(zhí)行上也存在不到位，這兩個方面都成為制約縣級政府生態(tài)治理能力提升的重要因素。

(四)政-社互動不足，導致社會力量參與生態(tài)治理的能力不強

治理理論認為，治理的主體不僅僅是政府，還包括更多主體的參與。這些參與主體包括地方的企事業(yè)單位、社會組織和廣大人民群眾。隨著我國生態(tài)環(huán)境的日益惡化，多元主體希望能更加切實地參與到縣級政府的生態(tài)治理實踐中來。近年來各種類型的民間環(huán)保組織逐漸得到發(fā)展，像“自然之友”、北京“地球村”等在各個方面都為生態(tài)治理作出了不可磨滅的貢獻。如2017年4月，民間環(huán)保組織兩江環(huán)保推進了“河北、天津超大滲坑污染”事件的治理進程[13]。然而，我國當前的生態(tài)治理仍然是政府主導型模式，環(huán)境保護的政策與行動都是自上而下推動的方式。這種政府主導之下被動的形式，缺乏可靠的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，通常會受到環(huán)保主管部門的態(tài)度影響，并且參與的效果得不到相應的保證，公眾缺乏自主性。社會參與度低、參與渠道不順暢、政府與公民有效溝通合作機制的缺失以及缺乏完善的監(jiān)督獎懲機制成為制約縣級政府生態(tài)治理能力提升的困境之一。

三、提升縣級政府生態(tài)治理能力的路徑選擇

面對現實困境與挑戰(zhàn)，縣級政府應通過以下路徑，積極提升生態(tài)治理能力。

(一)進一步強化縣級政府生態(tài)責任意識

縣級政府生態(tài)責任意識直接影響到生態(tài)治理的行為和效果?？h級政府是發(fā)展當地經濟的掌舵人和生態(tài)治理的直接操作者，雙重身份使其在處理經濟發(fā)展與環(huán)境保護之間處于比較矛盾的境地。福建省永泰縣、廈門海滄區(qū)、泰寧縣、德化縣和長汀縣作為第一批國家生態(tài)文明建設示范縣，這些縣級政府的生態(tài)治理能力對比一些其他生態(tài)治理能力薄弱的縣，有著共同的特點。主要是：領導掛帥，責任落實到位?？梢?，強化縣級政府的環(huán)境責任意識是提升縣級政府生態(tài)治理能力的先決條件。當然，有些縣級政府在生態(tài)建設方面仍然存在不作為、濫作為、干預執(zhí)法等行為。近日中央電視臺曝光了山西三維集團違規(guī)傾倒排放工業(yè)廢渣、廢水事件，對沿途村莊百姓帶來極大危害，引發(fā)廣泛關注[14]。大力推進生態(tài)文明建設，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的關鍵就在于縣級政府要處理好生態(tài)環(huán)境與經濟發(fā)展的關系，嚴肅追求不作為、濫作為、失職瀆職人員的責任，真正貫徹和執(zhí)行生態(tài)文明建設。

縣級政府應當以綠色發(fā)展理念為指導，進一步明確生態(tài)治理的主體責任，進一步調整縣級政府的職能體系，積極探索生態(tài)服務型政府的建設路徑。首先，要落實治理責任，加強領導?？h級政府要在生態(tài)治理中充分顯現主導作用，必須明確本地區(qū)內環(huán)境保護和生態(tài)治理的責任，充分調動政府官員生態(tài)治理的主動性和創(chuàng)造性，明確各部門的生態(tài)治理責任，確保權責清晰可循，并進行生態(tài)治理的監(jiān)督和檢查，積極改變乃至消除權責不對等的現象。其次，要對政府部門職能體系進行創(chuàng)新調整，對各部門的生態(tài)治理職能進行清晰的梳理，以解決各部門之間生態(tài)治理職能的重復、交叉和缺位問題；同時，做好生態(tài)治理的合理規(guī)劃與布局，積極探索跨部門、跨區(qū)域的生態(tài)治理協(xié)調機制，以真正提升縣級政府的生態(tài)治理效率和治理能力。

(二)建立健全生態(tài)治理的保障機制

提升縣級政府的生態(tài)治理能力，保障機制是關鍵。首先，要形成生態(tài)保護的監(jiān)督制度。應積極探索、建立企業(yè)排污許可制，監(jiān)督和執(zhí)法要形成垂直管理體系，破解監(jiān)督執(zhí)法難題；開通生態(tài)污染舉報的線上渠道，線上線下治理雙管齊下；對于新開發(fā)的企業(yè)項目要進行詳細科學的評估，杜絕高污染不達標項目的運行。其次，要健全官員績效考核和領導問責制?？h級政府要以生態(tài)治理效果為導向，增加生態(tài)績效考核權重，建立差異化的績效考核機制[15]；建立與環(huán)境保護工作相掛鉤的明確的獎懲制度和干部晉升制度。再次，要完善生態(tài)信息公開制度?？h級政府要及時披露污染事件及相關企業(yè)的信息，對環(huán)境污染評估結果予以公示；同時探索、建立生態(tài)信用體系，并將之與企業(yè)的發(fā)展相掛鉤，以倒逼企業(yè)進行排污處理。最后，應完善生態(tài)補償機制。多年來，我國關于生態(tài)環(huán)境保護的經濟政策的出臺較為緩慢，甚至存在著嚴重缺位現象，使得保護者與破壞者、受益者與受害者在生態(tài)效益及其產生的相關經濟利益之間存在分配嚴重不合理的情況，比如當重大生態(tài)破壞事件發(fā)生時，破壞者可以不用或者只需少量承擔破壞生態(tài)的責任與罰金，而受害者不僅得不到應有的利益反而要承擔更為重大的生態(tài)修復責任。要解決這類問題，必須盡快建立健全生態(tài)補償機制。

(三)加快生態(tài)治理公眾參與平臺的建設

生態(tài)環(huán)境的好壞與生活息息相關，權利主張也是公眾參與政治的重要內容和重要環(huán)節(jié)。一是要加強政務信息公開，公示生態(tài)治理的每個階段，讓整個治理過程透明化，以助于化解公眾對政府的信任危機，重塑政府公信力。二是要積極發(fā)揮社會組織的影響力。合理引導公眾的利益訴求，促進政府和公眾的充分溝通，發(fā)揮“政民橋梁”的積極作用，避免“小不滿而亂大謀”，把矛盾解決在萌芽狀態(tài)。鼓勵公眾對生態(tài)環(huán)境的破壞等污染行為進行舉報，由此形成人人監(jiān)督、人人參與、人人治理的社會治理模式。三是積極探索合理有效的利益補償機制，讓利益受損者獲得合理的補償，使各方的利益關系得以平衡。四是應逐步建立公眾參與的生態(tài)文明建設保護長效機制。地方政府應在積極創(chuàng)造條件，滿足公眾對環(huán)境治理的知情權和參與權的同時，通過設立生態(tài)民間組織發(fā)展扶持資金，構建生態(tài)民間組織公共信息平臺，培育、鼓勵和引導社會組織合法開展各種環(huán)境保護的社會監(jiān)督和公益活動。

(四)引導全社會樹立生態(tài)文明意識

縣級政府必須引導全社會樹立生態(tài)文明意識，通過公眾廣泛參與提高政府生態(tài)治理能力。一是要普及生態(tài)保護和治理知識，將生態(tài)教育納入學生教育范圍，從小培養(yǎng)公民的生態(tài)保護意識，從思想上入手才能使問題得到根源性的解決；同時利用互聯網，開通生態(tài)政務和環(huán)保舉報公眾平臺，使全社會廣泛地參與生態(tài)治理。二是要引導公眾養(yǎng)成綠色生活方式和習慣，在生活中積極踐行生態(tài)環(huán)保理念，倡導綠色出行、低碳消費，促進垃圾的分類和回收，合理使用和節(jié)約能源資源。三是通過創(chuàng)建生態(tài)文明的相關活動，激勵全社會公眾共同參與生態(tài)文明建設。比如，通過專業(yè)化的考核、評價等方式，開展綠色示范企業(yè)、城市和社區(qū)等評優(yōu)創(chuàng)先活動。通過綠色教育和引導方式，逐步在社會上培育出生態(tài)文明主流價值觀，全社會攜手建設生態(tài)文明的綠色家園。

四、結語

由于生態(tài)治理的系統(tǒng)性、復雜性決定了縣級政府生態(tài)治理能力的提升絕非一日之功，也不能急于求成。這需要縣級政府轉變職能，承擔生態(tài)責任，發(fā)展生態(tài)經濟，重視生態(tài)教育，在生態(tài)治理中切實發(fā)揮主導作用。當然，政府為生態(tài)文明建設唯一主體的觀念，早已不能適應我國全面發(fā)展的需要。縣級政府在今后生態(tài)文明建設過程中必須加快構建以政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的生態(tài)治理體系，匯聚各方資源，實現生態(tài)建設力量多元化。

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