地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展中地方政府行為研究

王 小 增

(福建工程學(xué)院 管理學(xué)院，福建 福州 350118)

一、問題的提出

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，人們對(duì)高等教育的需求不斷增加，作為我國高等教育的重要主體，地方性高校也在迅速擴(kuò)張。但在擴(kuò)張的同時(shí)，地方本科院校，特別是相當(dāng)一部分新建本科院校，其同質(zhì)化、精英化的程度越來越高，人才培養(yǎng)與社會(huì)需求嚴(yán)重脫節(jié)，已無法有效滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，亟待轉(zhuǎn)型發(fā)展。當(dāng)前，我國地方本科院校轉(zhuǎn)型已經(jīng)從零星的試點(diǎn)，開始向全面、快速的方向發(fā)展。

地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展是我國教育領(lǐng)域改革的重大舉措，也是一項(xiàng)新事物，無論是在理論研究還是在實(shí)踐政策設(shè)計(jì)上，都較少有學(xué)者涉獵。從現(xiàn)有文獻(xiàn)資料分析來看：在研究對(duì)象上，轉(zhuǎn)型發(fā)展研究基本是以高校為分析對(duì)象，很少立足于政府角度探討如何引導(dǎo)地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展，僅有個(gè)別文獻(xiàn)在探討轉(zhuǎn)型發(fā)展建議中會(huì)簡要涉及地方政府的作用和角色定位。在研究內(nèi)容上，多以分析地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展中面臨的問題，并據(jù)此提出改進(jìn)對(duì)策與建議，但涉及轉(zhuǎn)型政策激勵(lì)設(shè)計(jì)研究的卻很少。而地方本科院校主要是由地方政府撥款辦學(xué)，并立足服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展。因此，地方政府是地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策制定者和業(yè)務(wù)主管者，發(fā)揮著主導(dǎo)作用，已成為決定轉(zhuǎn)型成敗的關(guān)鍵因素[1]。因此，在轉(zhuǎn)型發(fā)展中，地方政府應(yīng)該如何正確介入并進(jìn)行政策激勵(lì)設(shè)計(jì)，是促進(jìn)我國地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大課題。基于此，本文立足地方政府角度，從當(dāng)前政府介入地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展中現(xiàn)有行為表現(xiàn)出發(fā)，分析現(xiàn)有地方政府行為可能存在的隱患；在此基礎(chǔ)上，探討轉(zhuǎn)型發(fā)展中政策激勵(lì)設(shè)計(jì)的基本思路及其政策引入的關(guān)鍵領(lǐng)域，為地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展研究提供借鑒和參考。

二、地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展中地方政府的行為表現(xiàn)及現(xiàn)實(shí)隱患

(一)地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展中地方政府的行為表現(xiàn)

當(dāng)前，各地方政府及其業(yè)務(wù)主管部門積極引導(dǎo)地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展。地方政府介入行為主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.政策引導(dǎo)

地方政府通過對(duì)各種資源的選擇性配置，提高了各類轉(zhuǎn)型政策的有效性，確保了地方本科院校能在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)快速轉(zhuǎn)型發(fā)展[2]。對(duì)于絕大多數(shù)地方本科院校來說，省級(jí)政府在地方本科院校的資源配置、發(fā)展定位、人事管理等方面處于絕對(duì)的主導(dǎo)地位[3]。而作為公共政策主體，地方政府尤其是省級(jí)政府，積極發(fā)揮了其在政策引導(dǎo)方面的關(guān)鍵性作用。筆者收集的資料顯示，截至目前，我國已有20多個(gè)省市出臺(tái)了專門促進(jìn)當(dāng)?shù)乇究圃盒＾D(zhuǎn)型發(fā)展的相關(guān)指導(dǎo)性意見，一些省份甚至制定了具體的扶持政策，如山東省和河南省已率先采取相關(guān)措施，安排專項(xiàng)資金用于地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2.平臺(tái)搭建

地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展是我國高等教育改革領(lǐng)域的新生事物，面臨各種不確定因素，各地政府除了加強(qiáng)政策引導(dǎo)外，還積極搭建各類平臺(tái)，為轉(zhuǎn)型發(fā)展創(chuàng)造良好條件。一是著力搭建轉(zhuǎn)型發(fā)展的組織平臺(tái)。由各地方政府牽頭、主導(dǎo)成立相關(guān)本地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的組織機(jī)構(gòu)，例如重慶市政府2014年?duì)款^成立了“市屬地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展聯(lián)盟”。二是系列“轉(zhuǎn)型發(fā)展論壇”的舉辦。據(jù)統(tǒng)計(jì)：從2015年10月教育部下發(fā)《轉(zhuǎn)型發(fā)展指導(dǎo)意見》以來，全國各省市均舉辦了一系列地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展論壇，為各類院校探討轉(zhuǎn)型提供了良好的溝通平臺(tái)。三是轉(zhuǎn)型工程或項(xiàng)目的實(shí)施。各地方政府以運(yùn)行平臺(tái)為載體，通過“項(xiàng)目式”引導(dǎo)等方式，積極推進(jìn)地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展，如廣東省專門設(shè)立“本科高校建設(shè)工程”，實(shí)現(xiàn)地方高校成功轉(zhuǎn)型。

3.典型推廣

為了加快推進(jìn)地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展，各地政府積極采取轉(zhuǎn)型典型案例推介、轉(zhuǎn)型試點(diǎn)等多種方式，積極探索適應(yīng)地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。如河南省大力推介黃淮學(xué)院向應(yīng)用型大學(xué)成功轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)，積極引導(dǎo)本省高校轉(zhuǎn)型發(fā)展。福建省2015年底就啟動(dòng)了地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展試點(diǎn)工作，省教育廳網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，截至目前已有18所本科院校提出轉(zhuǎn)型發(fā)展試點(diǎn)申請(qǐng)，形成了全面轉(zhuǎn)型、局部專業(yè)群轉(zhuǎn)型兩種典型模式，涌現(xiàn)出了諸如福建工程學(xué)院等一批有代表性的應(yīng)用技術(shù)類高校。

綜上所述，地方政府積極介入，有力推進(jìn)了地方本科院校的轉(zhuǎn)型發(fā)展。但是總體上來說，我國地方政府仍習(xí)慣于以政治性思維和行政運(yùn)行手段管控高等教育，并根據(jù)自己的價(jià)值偏好和對(duì)形勢的判斷，熱衷于以監(jiān)管者的身份出臺(tái)各種規(guī)章制度，對(duì)地方高校事務(wù)過分干預(yù)[4]，致使地方的大學(xué)管理體制亦尚未有效建立。地方政府的現(xiàn)有行為表現(xiàn)雖然一定程度了提高了地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展速度，但亦可能會(huì)產(chǎn)生較大的現(xiàn)實(shí)隱患。

(二)地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展中地方政府行為的現(xiàn)實(shí)隱患

1.理念上的形式轉(zhuǎn)型

從理念上來講，地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展，在增加其地方適應(yīng)性和貢獻(xiàn)力方面存在較大發(fā)展空間。但在現(xiàn)有地方政府行為表征下，地方本科院校在轉(zhuǎn)型發(fā)展中還是習(xí)慣于傳統(tǒng)的“行政化”運(yùn)作思路，怎么轉(zhuǎn)型、如何轉(zhuǎn)型完全向地方政府的政策文件看齊，存在對(duì)行政權(quán)力依附的風(fēng)險(xiǎn)。而地方政府對(duì)高校內(nèi)部事務(wù)及轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)律缺乏足夠認(rèn)識(shí)，對(duì)各種建設(shè)指標(biāo)缺乏深入了解。因此，地方政府的現(xiàn)有政策設(shè)計(jì)如不能準(zhǔn)確傳遞政策信息、引導(dǎo)科學(xué)轉(zhuǎn)型，極易導(dǎo)致地方高校刻意模仿，僅表現(xiàn)為理念層面的“假轉(zhuǎn)型”[5]。

2.行動(dòng)上的被動(dòng)轉(zhuǎn)型

在我國高等教育管理的制度模式中，需求表達(dá)渠道和傳導(dǎo)機(jī)制不暢、政府“指令性”制度供給過剩、政策超載嚴(yán)重，壓縮了高校自主行動(dòng)的制度空間，尤其是地方高校在與政府對(duì)話中話語能力低、博弈能力弱[6]。事實(shí)上，我國地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展是地方政府主導(dǎo)下的行為，許多地方高校并沒有認(rèn)識(shí)到轉(zhuǎn)型發(fā)展的緊迫性，也沒有轉(zhuǎn)型發(fā)展的強(qiáng)烈意愿。當(dāng)前地方政府在地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展中有“運(yùn)動(dòng)式”推動(dòng)的嫌疑，而對(duì)于眾多地方高校來說，不按照地方政府行為要求去改革轉(zhuǎn)型，其生存和發(fā)展空間將嚴(yán)格受限，致使地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展出現(xiàn)主體性的喪失，僅是行動(dòng)上的被動(dòng)轉(zhuǎn)型。

3.模式上的發(fā)展趨同

數(shù)量眾多的地方本科院校在傳統(tǒng)發(fā)展模式上基本是以“研究型”大學(xué)或者高水平大學(xué)為模板的，這才導(dǎo)致了當(dāng)前對(duì)高等教育轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求。但當(dāng)前在地方政府主導(dǎo)下，各地方本科院校大張旗鼓進(jìn)行轉(zhuǎn)型發(fā)展，有出現(xiàn)新一輪發(fā)展趨勢趨同的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是各省市均提出應(yīng)用型大學(xué)的轉(zhuǎn)型目標(biāo)。而應(yīng)用型高校只是大學(xué)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)之一，如果用這個(gè)單一目標(biāo)要求所有地方本科院校，勢必會(huì)讓地方本科院校出現(xiàn)新一輪的發(fā)展趨同[7]。

三、地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展中地方政府政策激勵(lì)的設(shè)計(jì)

(一)地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展中地方政府政策激勵(lì)設(shè)計(jì)基本思路

地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展是高等教育領(lǐng)域出現(xiàn)的新課題，涉及面較廣，在充分發(fā)揮地方高校主動(dòng)性的同時(shí)，如何有效發(fā)揮地方政府作用在一定程度上成為決定轉(zhuǎn)型發(fā)展成功與否的關(guān)鍵因素。

諾思曾指出，制度對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體效應(yīng)最大化，起到基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性作用[8]147。地方政府作為制度和公共政策的主體，要有良好的介入態(tài)度和正確的政策激勵(lì)設(shè)計(jì)理念，以促進(jìn)地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展。從宏觀層面來講，在地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展中，地方政府應(yīng)從主導(dǎo)者角色向引導(dǎo)者和服務(wù)者角色轉(zhuǎn)變，有效提供相關(guān)制度和激勵(lì)政策。

地方政府在地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展中要實(shí)現(xiàn)從主導(dǎo)者向引導(dǎo)者和服務(wù)者轉(zhuǎn)變，就必須充分發(fā)揮好公共政策制定主體的作用，在轉(zhuǎn)型發(fā)展激勵(lì)政策的設(shè)計(jì)中，要有準(zhǔn)確定位和正確理念。筆者認(rèn)為，要有效推進(jìn)地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展，地方政府關(guān)鍵應(yīng)在管理理念、管理方式等方面進(jìn)行以“管理、辦學(xué)、評(píng)估”相互分離為核心的轉(zhuǎn)變。在地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，地方政府應(yīng)走出傳統(tǒng)的管理模式，將辦學(xué)自主權(quán)、管理權(quán)和所有權(quán)分開，明確政府的責(zé)任。

(二)地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展中地方政府政策激勵(lì)的關(guān)鍵領(lǐng)域

為了有效推進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，地方政府必須引入和實(shí)施多樣化、有效的政策激勵(lì)制度。要防止地方政府行為在地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展中可能產(chǎn)生的隱憂，從微觀層面來講，筆者認(rèn)為地方政府政策在設(shè)計(jì)激勵(lì)系統(tǒng)時(shí)應(yīng)特別重視的關(guān)鍵領(lǐng)域是：加強(qiáng)教育管理體制改革，增強(qiáng)辦學(xué)主體自主權(quán)；加強(qiáng)對(duì)地方高校辦學(xué)的科學(xué)評(píng)估，運(yùn)用政策手段引導(dǎo)社會(huì)資源支持地方高等教育發(fā)展；構(gòu)建發(fā)揮市場在轉(zhuǎn)型發(fā)展中的決定性作用機(jī)制及相關(guān)配套性政策措施，以實(shí)現(xiàn)有效轉(zhuǎn)型發(fā)展。

1.加強(qiáng)教育體制改革

為了促進(jìn)地方高校的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，作為轉(zhuǎn)型主體，地方本科院校必須在專業(yè)設(shè)置、考試招生、教師招聘、職稱評(píng)聘、財(cái)務(wù)管理等方面具有辦學(xué)自主性，可以自主選擇轉(zhuǎn)型目標(biāo)和路徑。就地方政府層面而言，地方政府要嘗試建立高等教育領(lǐng)域的政府管理權(quán)力清單和明細(xì)，明確地方政府高等教育權(quán)力邊界，扎牢限制政府權(quán)力試圖擴(kuò)張的“籠子”，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)地方本科院校的賦權(quán)增能。

數(shù)量眾多的地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展，必將導(dǎo)致現(xiàn)有地方本科院校類型、發(fā)展模式與定位產(chǎn)生差異，傳統(tǒng)單一的教育管理體制必然面臨變革。因此，地方政府應(yīng)按照分類指導(dǎo)的原則，逐步探索針對(duì)不同類型地方本科院校的教育管理體制和模式，從而推動(dòng)地方本科院校的靈活轉(zhuǎn)型、科學(xué)發(fā)展。

2.構(gòu)建轉(zhuǎn)型發(fā)展評(píng)估機(jī)制

地方政府要發(fā)揮引導(dǎo)者和服務(wù)者的作用，對(duì)地方本科院校實(shí)現(xiàn)從微觀、直接管理向宏觀、間接管理轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵是要利用好政策實(shí)施和評(píng)價(jià)的工具，構(gòu)建科學(xué)合理的轉(zhuǎn)型發(fā)展評(píng)估機(jī)制。

地方政府要積極引導(dǎo)增加參與地方本科院校轉(zhuǎn)型評(píng)估的主體，重視并實(shí)施第三方評(píng)估，實(shí)現(xiàn)官方和非官方評(píng)估主體的有機(jī)結(jié)合。在地方政府層面，應(yīng)根據(jù)地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展實(shí)際，制定不同類型院校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)建立跟蹤檢查和定期評(píng)估制度；在非官方主體層面，鼓勵(lì)行業(yè)企業(yè)等第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施對(duì)地方本科院校轉(zhuǎn)型情況和發(fā)展質(zhì)量的有效評(píng)估。

此外，鑒于當(dāng)前多數(shù)地方高校提出向應(yīng)用型大學(xué)轉(zhuǎn)型的事實(shí)，必須修訂和完善現(xiàn)有評(píng)價(jià)體系，以強(qiáng)化服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)能力為導(dǎo)向，用科學(xué)評(píng)價(jià)體系推進(jìn)地方本科院校實(shí)現(xiàn)真轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)真發(fā)展。

3.營造轉(zhuǎn)型發(fā)展環(huán)境

一方面，地方政府可積極參與到地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展中，通過舉辦轉(zhuǎn)型發(fā)展研討會(huì)和培訓(xùn)班等形式，為轉(zhuǎn)型發(fā)展?fàn)I造良好的氛圍和輿論環(huán)境，增強(qiáng)其轉(zhuǎn)型發(fā)展的信心；另一方面，地方政府可運(yùn)用其特殊角色搭建政府、企業(yè)、高校之間的合作共享平臺(tái)，從而為地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展提供資源支持。

此外，地方政府還應(yīng)大力培育各類市場主體，為轉(zhuǎn)型發(fā)展?fàn)I造公平競爭的市場環(huán)境。同時(shí)，地方政府應(yīng)大力培育和扶持與轉(zhuǎn)型發(fā)展相關(guān)的高等教育中介組織，可通過引導(dǎo)設(shè)立地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展聯(lián)盟組織等形式，增強(qiáng)地方高?！氨F(tuán)”發(fā)展的意識(shí)，提高應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的能力。

4.搭建支撐配套體系

地方政府和教育主管部門應(yīng)制定和完善地方性法規(guī)，為高校、企業(yè)、行業(yè)之間的合作提供制度保障。一方面，要加快出臺(tái)鼓勵(lì)各類企業(yè)、行業(yè)組織參與地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展的稅收優(yōu)惠、投資扶持等方面的激勵(lì)機(jī)制，吸引優(yōu)質(zhì)社會(huì)資源補(bǔ)充和豐富地方高等教育，提高地方本科院校辦學(xué)實(shí)力和轉(zhuǎn)型發(fā)展動(dòng)力。

另一方面，作為地方本科院校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源的主渠道，地方政府應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政性撥款的導(dǎo)向性功能。地方政府應(yīng)結(jié)合各地實(shí)際情況，完善相關(guān)財(cái)政扶持政策，對(duì)實(shí)施轉(zhuǎn)型發(fā)展的地方本科院校給予傾斜性財(cái)政支持。此外，積極創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展的經(jīng)費(fèi)支持方式，探索地方政府和社會(huì)資本合作的模式，以滿足地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的實(shí)際需要。