攀西資源開發(fā)的歷史邏輯與戰(zhàn)略導(dǎo)向

李 博，張旭輝

（攀枝花學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，四川 攀枝花 617000）

一、引言

1964年，中共中央和毛澤東主席從特殊的時(shí)代背景出發(fā)，做出了三線建設(shè)的重大戰(zhàn)略部署，也由此開啟了新中國成立后黨和國家經(jīng)略西部的第一次高潮。作為三線建設(shè)的重點(diǎn)，攀西地區(qū)的資源開發(fā)成為事關(guān)國防戰(zhàn)備和發(fā)展西部的重要抓手。此后十余年間，舉全國之力，攀西地區(qū)攻克了釩鈦磁鐵礦冶煉這一世界性難題，將這一沉睡億萬年之久的蠻荒之地建設(shè)成為我國戰(zhàn)略后方重要的鋼鐵能源基地，出色地完成了特定歷史背景下國家賦予攀西地區(qū)的戰(zhàn)略任務(wù)。在20世紀(jì)70年代,國家進(jìn)一步將攀西鈦資源的綜合開發(fā)利用納入戰(zhàn)略任務(wù)[1]。但是在改革開放初期，鄧小平同志提出“兩個(gè)大局”的戰(zhàn)略思想之后，國家發(fā)展戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向東部沿海地區(qū)，三線建設(shè)期間興建的大量企業(yè)進(jìn)入調(diào)整改造階段，攀西資源開發(fā)也隨之進(jìn)入一個(gè)相對低潮的時(shí)期。受限于供需格局和技術(shù)水平，攀西資源開發(fā)延續(xù)了三線建設(shè)期間形成的以鋼鐵冶煉為主的發(fā)展方向，攀西豐富的礦產(chǎn)中蘊(yùn)含的，以釩鈦為代表的戰(zhàn)略資源回收利用率極低，大量寶貴的戰(zhàn)略資源變成難以回收的高爐渣，造成極大的資源浪費(fèi)。

在進(jìn)入新世紀(jì)之后，我國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略再次進(jìn)行重大調(diào)整，開始從“沿海優(yōu)先發(fā)展”向“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)進(jìn)[2]，西部大開發(fā)正是在這樣的背景下成為協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措而得以出臺。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局，提出“一帶一路”發(fā)展倡儀，廣大的西部地區(qū)，一舉從內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)腹地而成為全方位對外開放的前沿地帶。在這一大背景下，依托得天獨(dú)厚的資源稟賦，相對先進(jìn)的資源開發(fā)水平和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)以及處于長江經(jīng)濟(jì)帶和南方絲綢之路交匯點(diǎn)的區(qū)位條件，攀西資源開發(fā)在相對沉寂了二十多年之后，再次上升為國家戰(zhàn)略。

2013年國家發(fā)改委正式批準(zhǔn)設(shè)立攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)試驗(yàn)區(qū)，在我國60多個(gè)“國家戰(zhàn)略區(qū)域”中，攀西試驗(yàn)區(qū)是唯一一個(gè)針對“戰(zhàn)略資源”綜合開發(fā)而設(shè)立的專題性試驗(yàn)區(qū)。歷經(jīng)兩年多的發(fā)展，試驗(yàn)區(qū)各方面建設(shè)均取得了豐碩的成果，但也存在著理論認(rèn)識、建設(shè)路徑等多方面的問題亟須解決。這些問題的出現(xiàn)，很重要的原因在于，對新形勢下設(shè)立攀西試驗(yàn)區(qū)的戰(zhàn)略導(dǎo)向出現(xiàn)了認(rèn)知偏差。本文將從歷史與現(xiàn)實(shí)兩個(gè)維度，國家與地方兩個(gè)層面對設(shè)立攀西試驗(yàn)區(qū)的戰(zhàn)略定位進(jìn)行分析，并據(jù)此給出相關(guān)的對策建議，以期為加快推進(jìn)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒與政策啟示。

二、攀西資源開發(fā)：從攀枝花特區(qū)到攀西試驗(yàn)區(qū)

“國家戰(zhàn)略”(National strategy)一詞最早源于英國提出的“大戰(zhàn)略”概念，其后美國軍方對其進(jìn)行了系統(tǒng)性的闡發(fā)。美國在《國防部軍語辭典》中將其定義為:平時(shí)及戰(zhàn)時(shí)，發(fā)展和運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、心理與軍事權(quán)力，以達(dá)成國家目標(biāo)的藝術(shù)與科學(xué)。究其概念而言，蘊(yùn)含著三層含義，即由國家制定、以整個(gè)國家為對象和以國家利益為戰(zhàn)略目標(biāo)指向[3]。以此為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，攀西地區(qū)資源開發(fā)活動的第一個(gè)高潮無疑是“國家戰(zhàn)略”導(dǎo)向下的大規(guī)模戰(zhàn)備和國土開發(fā)計(jì)劃——始于1964年并持續(xù)至20世紀(jì)80年代的“三線建設(shè)”的關(guān)鍵工程。而在此后的二十多年間，攀西資源開發(fā)陷入相對低潮，則同樣與國家戰(zhàn)略重心的轉(zhuǎn)移具有高度的相關(guān)性。

（一）“三線建設(shè)”時(shí)期攀西資源開發(fā)的戰(zhàn)略導(dǎo)向與經(jīng)驗(yàn)啟示

1.“三線建設(shè)”：從全面布局到重點(diǎn)抓手

20世紀(jì)60年代初期,中共中央和毛澤東從當(dāng)時(shí)的國際局勢出發(fā)，提出了將我國各地區(qū)劃分為一線、二線、三線的戰(zhàn)略構(gòu)想，由此也導(dǎo)致了“三五”計(jì)劃設(shè)想中以“解決吃穿用”為主的發(fā)展戰(zhàn)略向以加強(qiáng)戰(zhàn)備，加速“三線建設(shè)”建立戰(zhàn)略后方全面布局的轉(zhuǎn)變[4]。三線建設(shè)由此成為此后近二十年間影響中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略主題詞。

在這個(gè)全面布局中，攀西地區(qū)的資源開發(fā)成為重點(diǎn)抓手，成為三線建設(shè)期間的重中之重，由此開啟了攀西資源大開發(fā)的序幕。對于攀西資源開發(fā)在整個(gè)三線建設(shè)中的地位，毛澤東就曾以極富個(gè)性的話談到：“攀鋼建設(shè)不是鋼鐵廠問題，而是戰(zhàn)略問題”，“攀枝花建不成，我睡不好覺”。[5]以攀西資源開發(fā)為重點(diǎn)，是為了推動三線建設(shè)這個(gè)全局。三線建設(shè)這個(gè)全局，從戰(zhàn)略目標(biāo)來看，又有國防戰(zhàn)備和經(jīng)略西部，平衡國內(nèi)生產(chǎn)力布局的雙重考量。

從國防戰(zhàn)備的角度來看，攀枝花的優(yōu)勢主要有二：一是地處中國腹地的攀西大裂谷之中，隱蔽性強(qiáng)，是建設(shè)戰(zhàn)略大后方的理想之地。對此，周恩來總理曾指出：“除了攀枝花（位于西南川滇交界處）以外，我國周圍各省都是第一線。東南沿海，舟山是最前邊，東南幾省是第一線。對東南亞來說，南邊幾省是第一線。對印度來說，西藏是第一線。對修正主義，西北、東北各省是第一線。但是各省相互來說又都是二線三線。比如，西藏有事，內(nèi)地都是三線。真正的三線是陜南、甘南、攀枝花?！盵6]二是資源豐富且互補(bǔ)，具有能支撐鋼鐵工業(yè)獨(dú)立發(fā)展的資源優(yōu)勢。當(dāng)時(shí)在攀枝花鋼鐵工業(yè)選址問題上存有較大的爭議。毛澤東在聽了有關(guān)專家的匯報(bào)后說“樂山地址雖寬，但無鐵無煤，如何搞鋼鐵？攀枝花有鐵有煤，為什么不在那里建廠？釘子就釘在了攀枝花。”[7]

從經(jīng)略西部，平衡國內(nèi)生產(chǎn)力布局的角度來看，攀西地區(qū)也具有區(qū)位優(yōu)勢。針對西南三線建設(shè)彭德懷元帥曾提出“一點(diǎn)一線一片”構(gòu)想，并利用“鐘擺原理”，通過攀枝花鋼鐵基地的建設(shè)，帶動貴州六盤水煤炭資源的開發(fā)；通過成昆鐵路串聯(lián)“兩點(diǎn)一線”，既可為重慶工業(yè)發(fā)展提供原料保障，重慶的工業(yè)設(shè)備又可便捷地支持攀枝花和六盤水工業(yè)基地的建設(shè)；既可確保國防戰(zhàn)備目標(biāo)的達(dá)成，又可在西南地區(qū)建成一個(gè)龐大的地域經(jīng)濟(jì)綜合體，進(jìn)而帶動大西南整體的工業(yè)化進(jìn)程。

這雙重目標(biāo)的達(dá)成，在技術(shù)層面上則歸結(jié)為攻克釩鈦磁鐵礦冶煉這一世界性的難題[8]。經(jīng)過廣大建設(shè)者和全國科技精英的努力，從1965年開始，歷時(shí)兩年半，共經(jīng)歷1 200多次實(shí)驗(yàn)，終于探索出了在普通高爐中冶煉攀西磁鐵礦的工藝流程，解決了橫亙在攀西資源綜合利用過程中最大的技術(shù)難題，成為中國鋼鐵工業(yè)發(fā)展史上技術(shù)攻關(guān)的典范[9]。1971年攀鋼順利出鋼，1974年成材，標(biāo)志著基地一期工程的基本建成。一座以鋼鐵為主，包括煤炭、電力、化工等多個(gè)工業(yè)門類的“百里鋼城”，在不到10年的時(shí)間里，奇跡般地出現(xiàn)在昔日的“不毛之地”。

2.“三線建設(shè)”時(shí)期攀西資源開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

“三線建設(shè)”是我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下進(jìn)行的規(guī)模最大、持續(xù)時(shí)間最長的國土開發(fā)計(jì)劃。攀枝花鋼鐵基地作為“三線建設(shè)”時(shí)期的重點(diǎn)抓手和標(biāo)志性工程，堪稱全球冶金工業(yè)發(fā)展史上的一個(gè)典范，至今對攀西試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)具有重大的借鑒意義。

首先，以明確的戰(zhàn)略目標(biāo)為指引，統(tǒng)籌安排資源開發(fā)路徑。三線建設(shè)的出臺根源于嚴(yán)峻的國際形勢和國內(nèi)東西部經(jīng)濟(jì)不平衡的現(xiàn)實(shí)考慮。在制定這一重大戰(zhàn)略決策時(shí)，其戰(zhàn)略導(dǎo)向就十分清晰。其首要目的是滿足國防戰(zhàn)備的需求，其次則是平衡國內(nèi)經(jīng)濟(jì)布局，“在縱深地區(qū)建立一個(gè)工農(nóng)結(jié)合的、為國防和農(nóng)業(yè)服務(wù)的比較完整的戰(zhàn)略后方基地”。[10]具體到攀西資源開發(fā)，在選址問題因?yàn)槊珴蓶|的親自拍板而明確要“釘在攀枝花”之后，關(guān)于攀西資源開發(fā)的目標(biāo)就嚴(yán)格按照“出礦、奪鐵、保鋼、成材”的順序展開，其后的體制創(chuàng)新、資源調(diào)配、技術(shù)攻關(guān)和配套建設(shè)無不在這一總目標(biāo)的指引下有序展開，漸次推進(jìn)。

其次，以體制創(chuàng)新為保障，提升資源配置效能。1965年初，中央幾乎同時(shí)批準(zhǔn)設(shè)置安達(dá)（大慶）特區(qū)和攀枝花特區(qū)，以解決多頭管理和條塊分割問題。在攀枝花特區(qū)建立冶金部和四川省委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，下設(shè)冶金、礦山、煤炭、交通等9個(gè)專業(yè)指揮部，以便于對有限的資金、人才和物資進(jìn)行全面規(guī)劃、集中領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理和專業(yè)協(xié)作。與大慶特區(qū)主要為解決行政管理和生活問題相比，攀枝花特區(qū)在新中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)史上無疑更具有開創(chuàng)性意義。這種“條塊結(jié)合，部委為主，地方為輔”的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，一方面強(qiáng)調(diào)冶金部的主導(dǎo)作用，確保了國家戰(zhàn)略意圖在地方層面能得到有效貫徹，并提高全國范圍內(nèi)的資源配置效率；另一方面通過將四川省委吸納進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)體制中，以兼顧地方利益，亦便于調(diào)動地方積極性。如果說深圳蛇口工業(yè)區(qū)是改革開放后我國對外開放的第一塊試驗(yàn)田的話，那么成立更早的攀枝花特區(qū)則是新中國歷史上第一個(gè)綜合工業(yè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，對當(dāng)前階段攀西資源開發(fā)和攀西試驗(yàn)區(qū)建設(shè)而言，仍具有啟發(fā)性。在當(dāng)前攀西資源開發(fā)的頂層制度設(shè)計(jì)——攀西試驗(yàn)區(qū)部省聯(lián)席會議制度中，我們不難發(fā)現(xiàn)前后兩個(gè)歷史時(shí)期在制度設(shè)計(jì)上的連續(xù)性和繼承性。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，攀西戰(zhàn)略資源的綜合開發(fā)和利用已不能采取計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國家大包大攬的方式進(jìn)行，但由于事涉國家戰(zhàn)略安全，在發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用的同時(shí)，強(qiáng)化國家戰(zhàn)略指引，優(yōu)化政府規(guī)劃、財(cái)稅、金融、科研政策的導(dǎo)向性設(shè)計(jì)，以動員、引導(dǎo)社會資源向關(guān)鍵項(xiàng)目集中配置，構(gòu)建新形勢下“集中力量辦大事”的新機(jī)制依然具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

再次，以技術(shù)創(chuàng)新為突破，提升資源綜合開發(fā)利用效率。攀西地區(qū)資源儲備得天獨(dú)厚，但作為高鈦型礦，要實(shí)現(xiàn)在普通高爐中的冶煉則是一項(xiàng)工業(yè)強(qiáng)國多年攻關(guān)未能突破的世界性難題，成為全球冶金領(lǐng)域的一塊“禁區(qū)”。蘇聯(lián)專家更加直白地講，攀枝花礦“好看不好用”，是“呆礦”，幾乎宣布了攀枝花釩鈦磁鐵礦的“死刑”。[11]在中蘇關(guān)系破裂之后，意味著對這一“禁區(qū)”的突破只能依靠國內(nèi)自身力量。1964年，在攀枝花鋼鐵工業(yè)基地大規(guī)模上馬的同時(shí)，冶金部集中全國的科技精英108人開始了向世界冶金難題的攻關(guān)之路。廣大科技人員因陋就簡，在極其惡劣的生產(chǎn)、生活條件下，僅用不到兩年的時(shí)間攻克了用普通高爐冶煉高鈦型釩鈦磁鐵礦的世界難題，打開了攀西資源寶庫的大門，書寫了世界冶金史上屬于中國的輝煌。這一成功的技術(shù)攻關(guān)，奠定了攀西資源開發(fā)最堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)，也厚植了攀西地區(qū)敢為人先、銳意創(chuàng)新的城市精神。在這個(gè)意義上，攀西地區(qū)在持續(xù)數(shù)十年的資源開發(fā)過程中無不踐行著“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”的深刻意涵。

（二）沉寂與低潮

改革開放之后，隨著國際大環(huán)境的趨緩，國內(nèi)發(fā)展戰(zhàn)略從以戰(zhàn)備為中心轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。在鄧小平同志“兩個(gè)大局”戰(zhàn)略思想的指導(dǎo)下，國家通過策略性的區(qū)域尺度重組和“梯度”差別性制度供給，引發(fā)了全國生產(chǎn)力布局空間尺度的重大調(diào)整與相應(yīng)的治理形式的重構(gòu)。由此，戰(zhàn)備時(shí)期一線、二線、三線的劃分轉(zhuǎn)變?yōu)闁|中西三大地帶的區(qū)域架構(gòu)，區(qū)域發(fā)展思路也由之前的平衡開發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)闁|部優(yōu)先，各類要素均向東部沿海地區(qū)傾斜。因此，盡管1992年四川省即向國務(wù)院報(bào)送了《關(guān)于建立攀西資源綜合開發(fā)區(qū)的報(bào)告》，提出在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，在攀西建立我國內(nèi)陸第一個(gè)按經(jīng)濟(jì)特區(qū)體制和政策運(yùn)行的資源開發(fā)區(qū)的構(gòu)想，但并未得到國家批復(fù)[12]。廣大的中西部地區(qū)在改革開放的前二十年里，從發(fā)展速度到發(fā)展質(zhì)量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部沿海。三線建設(shè)期間興建的大量企業(yè)開始進(jìn)入調(diào)整期，攀西地區(qū)作為計(jì)劃體制下的寵兒盡管仍保持了較快的增速，但和東部沿海比較，則無疑地陷入了相對的沉寂與低潮。

（三）攀西再出發(fā)

經(jīng)過改革開放后二十多年的高速發(fā)展，在東部優(yōu)先戰(zhàn)略的指引下，小平同志兩個(gè)大局之一的“沿海率先發(fā)展”目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。但長期采用非均衡的發(fā)展模式也導(dǎo)致東部沿海地區(qū)與其余地區(qū)發(fā)展差距的不斷擴(kuò)大，使得另一個(gè)大局——促進(jìn)內(nèi)地更快發(fā)展，成為國家不得不重視的問題。1999年國家正式出臺西部大開發(fā)戰(zhàn)略，開啟了我國在市場經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)略西部的新一輪高潮。“十一五”期間，進(jìn)一步明確提出以“推進(jìn)東中西部良性互動”為核心的涵蓋西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。

從上述對于中國60多年來區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的回溯中可以發(fā)現(xiàn)，中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的演變，同時(shí)受到國內(nèi)因素和國際形勢兩方面的重大影響。在戰(zhàn)略目標(biāo)的設(shè)定上，也同時(shí)兼顧國內(nèi)和國際兩個(gè)重大方向。三線建設(shè)的實(shí)施，首要的目標(biāo)是在惡劣的國際形勢下，滿足國防戰(zhàn)備的需求，其次才是平衡國內(nèi)經(jīng)濟(jì)布局，是一個(gè)主要基于國際形勢做出的被動的戰(zhàn)略選擇。在改革開放階段，區(qū)域發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)入東部，但基本上仍是順應(yīng)國際形勢的波動而做出的調(diào)整，還是相對被動的[13]。直到2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)，一方面全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入低潮，中國長期的以出口導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯耐庀蛐徒?jīng)濟(jì)已后繼乏力；另一方面，隨著中國整體實(shí)力的增強(qiáng)，已成長為具有國際影響力的大國，中國的發(fā)展戰(zhàn)略才真正地展現(xiàn)出自主性。

十八大以來，習(xí)近平總書記統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局，提出“一帶一路”發(fā)展倡儀，為西部的發(fā)展注入了新的動能，廣大的西部地區(qū)，一舉從內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)腹地而成為全方位對外開放的前沿地帶。攀西資源開發(fā)在相對沉寂了二十多年之后，再次上升為國家戰(zhàn)略，從而創(chuàng)設(shè)了其二次創(chuàng)業(yè)和跨越發(fā)展的良機(jī)。在地方層面，更有不少人期待，試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，能夠一如半個(gè)多世紀(jì)前的攀枝花特區(qū)或20世紀(jì)80年代的深圳特區(qū)那樣，為攀西帶來超常規(guī)的發(fā)展奇跡。然而，不得不說，這種對試驗(yàn)區(qū)的認(rèn)識是不全面的，其期望值也可能過高了。只有將攀西試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立放置在全局的大背景下，從動態(tài)的角度把握其在中國特殊區(qū)域戰(zhàn)略演進(jìn)譜系中的功能與定位，才能設(shè)置出更符合實(shí)際的建設(shè)路徑，科學(xué)地推進(jìn)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。

三、攀西試驗(yàn)區(qū)在中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略譜系中的定位

近10年來，我國已陸續(xù)劃定了近60項(xiàng)“國家戰(zhàn)略區(qū)域”，以進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略[14]。這些國家戰(zhàn)略區(qū)域分別被冠以不同的名稱，如經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開發(fā)區(qū)、綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。雖然都被冠以“國家級”，但從全局的視野來看則是一個(gè)分層的體系，從而構(gòu)成了中國當(dāng)前區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相對完整的譜系。以這一圖譜為參照，我們便可以將攀西試驗(yàn)區(qū)放置其中，從而明確其戰(zhàn)略定位，并進(jìn)一步清晰其發(fā)展導(dǎo)向。

（一）國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的層次

從資源導(dǎo)向性配置與權(quán)力下放角度分析，迄今為止的特殊區(qū)域戰(zhàn)略措施可分三個(gè)層次：一是經(jīng)濟(jì)特區(qū)，以深圳為代表。這種區(qū)域設(shè)立于改革開放初期，一方面享有計(jì)劃體制下資源導(dǎo)向性配置的特殊利益，同時(shí)中央政府給予非常大的自主性權(quán)力，擔(dān)負(fù)建設(shè)國際競爭力區(qū)域，探索改革開放路徑的任務(wù)。二是全面型改革試驗(yàn)區(qū)，以浦東新區(qū)和濱海新區(qū)為代表，享有全方位體制機(jī)制創(chuàng)新的權(quán)力，并得到國家明確和具體的政策支持，但中央政府基本不進(jìn)行直接的導(dǎo)向性資源配置。在發(fā)展動力上從直接的國家政策傾斜轉(zhuǎn)向地方制度的自主創(chuàng)新。其承擔(dān)的戰(zhàn)略任務(wù)亦從單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向探索全方位的體制創(chuàng)新問題。三是專題型改革試驗(yàn)區(qū)，如重慶市和成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、山西資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。這類區(qū)域享有在特定改革領(lǐng)域“先行先試”的權(quán)力，以探索解決特定的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題為目標(biāo)，中央政府在利益方面基本上沒有直接的輸送安排。這類區(qū)域是目前在全國布局最廣泛的一類戰(zhàn)略區(qū)域，涵蓋四大板塊和四類主體功能區(qū)，覆蓋面擴(kuò)大，但空間尺度逐步縮小，逐漸向省區(qū)類似區(qū)域發(fā)展延伸，體現(xiàn)出在國家層面的“三圈六核”宏增長極基本確定之后，力圖構(gòu)建區(qū)域增長極和區(qū)域內(nèi)“次增長極”的戰(zhàn)略意圖，可以更好地結(jié)合地方的比較優(yōu)勢并調(diào)動其積極性。

（二）攀西試驗(yàn)區(qū)在國家層面的戰(zhàn)略定位

與50多年前三線建設(shè)中攀枝花特區(qū)在整個(gè)中國戰(zhàn)略版圖中的重要性相比，今日的攀西試驗(yàn)區(qū)在國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略譜系中的層級無疑是下降了。綜合評判，我們認(rèn)為攀西試驗(yàn)區(qū)在全國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中處于第三層次，也即專題型改革試驗(yàn)區(qū)。其建設(shè)的主要目標(biāo)在試驗(yàn)區(qū)建設(shè)規(guī)劃中被表述為“建成世界級釩鈦產(chǎn)業(yè)基地、我國重要的稀土研發(fā)制造中心和有色金屬深加工基地，打造資源富集地科學(xué)開發(fā)利用資源的示范區(qū)”。兩大基地的建設(shè)目標(biāo)是對試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的攻堅(jiān)性要求，著眼于為國防軍工和國民經(jīng)濟(jì)重要部門提供戰(zhàn)略資源保障，這就要求攀西地區(qū)在釩鈦稀土資源的綜合開發(fā)利用上，加大科技攻關(guān)，取得20世紀(jì)60年代攻克釩鈦磁鐵礦冶煉難題這種實(shí)質(zhì)性突破性的進(jìn)展，為國防軍工、航空航天、高端制造等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供戰(zhàn)略保障。示范區(qū)建設(shè)目標(biāo)的提出則要求攀西地區(qū)通過其“先行先試”的探索，形成合理高效的資源開發(fā)體制機(jī)制，以對全國200多座資源型城市（鎮(zhèn)）轉(zhuǎn)型發(fā)展提供引領(lǐng)示范性作用。

從經(jīng)略西部，構(gòu)筑全方位對外開放格局的角度進(jìn)行分析，攀西試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)意義則更加深遠(yuǎn)。20世紀(jì)90年代，費(fèi)孝通先生以80歲高齡，親赴攀西實(shí)地考察，提出了關(guān)于大西南開發(fā)的“一點(diǎn)一線一面”的初步設(shè)想：由涼山州與攀枝花市合作建立攀西開發(fā)區(qū)（一點(diǎn)）。以這個(gè)開發(fā)區(qū)為中心，重建由成都經(jīng)攀西及云南出境，西通緬、印、孟的南方絲綢之路（一線），為大西南的現(xiàn)代化開發(fā)奠定基礎(chǔ)。進(jìn)而以攀西為基點(diǎn)，以南方絲綢之路為動脈，輻射云南迪慶、麗江，貴州六盤水（內(nèi)圈），聯(lián)系重慶、貴州和昆明三個(gè)工業(yè)城市，輻射范圍擴(kuò)散至云貴川渝的整個(gè)大西南[15]。費(fèi)孝通先生同時(shí)指出，這個(gè)“一點(diǎn)一線一面”的設(shè)想是一個(gè)比較全面和長期的設(shè)想，只能在實(shí)踐中由點(diǎn)到線、由線到面，循序漸進(jìn)，逐步實(shí)施[16]。二十多年后，全面推進(jìn)攀西資源開發(fā)的條件更趨成熟。隨著“一帶一路”倡議和“長江經(jīng)濟(jì)帶”戰(zhàn)略的實(shí)施，攀西地區(qū)依托得天獨(dú)厚的資源優(yōu)勢、相對雄厚的技術(shù)積累和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，充分發(fā)揮其地處長江經(jīng)濟(jì)帶和南方絲綢之路交匯點(diǎn)的區(qū)位優(yōu)勢，構(gòu)筑東聯(lián)長江經(jīng)濟(jì)帶，西接南亞東南亞各國的內(nèi)陸開放高地，既保障國家戰(zhàn)略安全又積極參與全球競爭的西部工業(yè)重鎮(zhèn)當(dāng)是攀西試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的題中之義。

（三）攀西試驗(yàn)區(qū)在地區(qū)層面的戰(zhàn)略定位

自四川省委十屆三次全會提出實(shí)施“三大發(fā)展戰(zhàn)略”、推進(jìn)“兩個(gè)跨越”的總體部署以來，多點(diǎn)多極支撐發(fā)展已成為四川破解成都“一枝獨(dú)秀”，促進(jìn)全省協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措?！岸帱c(diǎn)”就是要做強(qiáng)市州經(jīng)濟(jì)梯隊(duì)，“多極”就是要做大區(qū)域經(jīng)濟(jì)板塊，形成新的增長極。攀西試驗(yàn)區(qū)在四川省“十三五”規(guī)劃（綱要）中與天府新區(qū)、國際空港經(jīng)濟(jì)區(qū)一道被明確為區(qū)域發(fā)展新引擎，成為打造攀西特色經(jīng)濟(jì)區(qū)最重要的發(fā)力點(diǎn)，并帶動整個(gè)攀西地區(qū)的清潔能源、特色立體農(nóng)業(yè)發(fā)展。攀西試驗(yàn)區(qū)作為四川重點(diǎn)培育的新興增長極的戰(zhàn)略定位日漸清晰。

四川省既是南方絲綢之路的起點(diǎn)，也是長江經(jīng)濟(jì)帶腹地，還是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的前端。在四川積極融入“一帶一路”，主動參與“長江經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)的全方位對內(nèi)對外開放格局下，攀西地區(qū)作為四川連接云南，通往西南沿?？诎逗洼椛鋿|南亞的最近點(diǎn)和重要樞紐，正成為四川向南出海大通道和中國西部銜接中印緬孟經(jīng)濟(jì)走廊乃至于海上絲綢之路的重要節(jié)點(diǎn)。其作為四川南向開放門戶的戰(zhàn)略價(jià)值也正彰顯，費(fèi)老當(dāng)初設(shè)想的“一點(diǎn)一線一面”正在成為現(xiàn)實(shí)。

四、結(jié)論與展望

攀西地區(qū)的資源開發(fā)作為新中國成立后國家經(jīng)略西部的一個(gè)縮影，50余年來的繁盛與沉寂，無不受到國家戰(zhàn)略調(diào)整的重大影響而成為宏觀層面的戰(zhàn)略在中觀和微觀層面的現(xiàn)實(shí)投射。在某種意義上，區(qū)域發(fā)展的績效總是表現(xiàn)為地區(qū)行為主體在實(shí)踐中或主動或被動地響應(yīng)國家戰(zhàn)略及其調(diào)整的結(jié)果。攀西資源開發(fā)的第一個(gè)高潮及其后的低潮對此提供了一個(gè)極具說服力的歷史樣本。而在今后的較長一個(gè)時(shí)期，攀西試驗(yàn)區(qū)建設(shè)能否順利推進(jìn)，將歷史賦予攀西地區(qū)的第二次創(chuàng)業(yè)和跨越發(fā)展良機(jī)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的“價(jià)值躍遷”，同樣受到這一邏輯的支配。

在前文中，我們從歷史與現(xiàn)實(shí)兩個(gè)維度，國家和地方兩個(gè)層面闡述了攀西資源開發(fā)在不同時(shí)期，不同層面的戰(zhàn)略導(dǎo)向問題，并認(rèn)為客觀而清楚地認(rèn)識這種定位是在今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)攀西試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的根本前提。但正如同在不同的歷史時(shí)期戰(zhàn)略重心會演進(jìn)一樣，國家和地方在戰(zhàn)略定位上同樣可能存在不一致甚至沖突的地方。50多年前，在攀枝花鋼鐵基地選址上，四川省與國家之間便存在分歧。在計(jì)劃體制之下，科層制的決策模式?jīng)Q定了上級政府能依托其對政治權(quán)力的壟斷，以較小的成本化解這種利益沖突[17]。而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，相關(guān)利益主體更加多元，戰(zhàn)略沖突的范圍大幅擴(kuò)展，協(xié)調(diào)成本則大幅上升。如何確定不同戰(zhàn)略目標(biāo)之間的優(yōu)先次序，如何平衡資源開發(fā)與保護(hù)間的矛盾，如何確定市場機(jī)制與政府干預(yù)之間的行動邊界，都是當(dāng)前試驗(yàn)區(qū)建設(shè)推進(jìn)過程中亟須回答的問題。

在此，我們試圖提供一個(gè)導(dǎo)向性的解決上述問題的思路：以國家利益優(yōu)先原則整合攀西資源開發(fā)，在此前提之下，協(xié)調(diào)市場機(jī)制，激活地方發(fā)展動能和創(chuàng)新潛力，科學(xué)地推進(jìn)攀西資源開發(fā)。這并不意味著采取計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下由國家包辦一切，也不是強(qiáng)制性企業(yè)按政府指令形式，而是將增進(jìn)國家利益作為市場經(jīng)濟(jì)活動的基本出發(fā)點(diǎn)和最終落腳點(diǎn)。這也是多數(shù)發(fā)達(dá)國家在對稀缺資源進(jìn)行開發(fā)時(shí)所遵循的原則。在攀西資源的新一輪開發(fā)中，贛南和包頭稀土資源開發(fā)過程中的教訓(xùn)值得記取。

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[8]中共中央黨史研究室,中央檔案館.中共黨史資料：第74輯[Z].北京：中共黨史出版社，2000:189.轉(zhuǎn)引自楊學(xué)平.論三線建設(shè)與攀枝花城市化進(jìn)程[J].濮陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào),2011（6）:123-128,136.

[9]劉呂紅,闕敏.“三線”建設(shè)與四川攀枝花城市的形成[J].唐都學(xué)刊,2010（10）:58-62.

[10]國家計(jì)委檔案.《1965年計(jì)劃綱要（草案）》[M]//轉(zhuǎn)引自：鄭有貴,張鴻春.三線建設(shè)和西部大開發(fā)中的攀枝花[M].北京：當(dāng)代中國出版社,2013:31.

[11]鄭有貴,張鴻春.三線建設(shè)和西部大開發(fā)中的攀枝花[M].北京:當(dāng)代中國出版社，2013:70-71.

[12]周振華.試論國家級生態(tài)經(jīng)濟(jì)與資源開發(fā)實(shí)驗(yàn)區(qū)[J].國土經(jīng)濟(jì),1999(4):16-18.

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[14]晁恒,馬學(xué)廣,李貴才.尺度重構(gòu)視角下國家戰(zhàn)略區(qū)域的空間生產(chǎn)策略[J].經(jīng)濟(jì)地理，2015（5）:1-8.

[15]費(fèi)孝通.涼山行:上[J].瞭望周刊，1991（35）:4-6.

[16]費(fèi)孝通.涼山行:中[J].瞭望周刊，1991（36）:5-6.

[17]張旭輝,李博,史仕新,等.攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)試驗(yàn)區(qū)利益協(xié)調(diào)模式設(shè)計(jì)[J].開發(fā)研究,2015（1）:26-29.