內(nèi)蒙古土地整治與精準(zhǔn)扶貧模式研究

金書(shū)明+賈大峰

摘要：內(nèi)蒙古自治區(qū)特別是偏遠(yuǎn)的邊境地區(qū)、牧區(qū)和革命老區(qū)，更面臨著自然環(huán)境惡劣、農(nóng)田草牧場(chǎng)退化、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱和扶持成本加大等諸多問(wèn)題。通過(guò)在宏觀把握土地整治助力精準(zhǔn)扶貧的背景與意義的基礎(chǔ)上，梳理總結(jié)內(nèi)蒙古自治區(qū)土地整治助力精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀，精準(zhǔn)識(shí)別自治區(qū)不同貧困區(qū)域環(huán)境、貧困狀況和影響因素，剖析農(nóng)地整治、建設(shè)用地整治等不同類型土地整治項(xiàng)目通過(guò)土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和社會(huì)生活轉(zhuǎn)變等方面產(chǎn)生的扶貧應(yīng)，系統(tǒng)開(kāi)展土地整治對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理的治貧路徑探索，提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：貧困狀況；精準(zhǔn)扶貧；土地整治

1.內(nèi)蒙度精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀與發(fā)展

1.1內(nèi)蒙古貧困情況分析

2011年，根據(jù)中央扶貧工作會(huì)議精神，結(jié)合自治區(qū)實(shí)際，確定自治區(qū)農(nóng)民年人均純收入2600元以下、牧民年人均純收入3100元以下、具備勞動(dòng)能力的農(nóng)村牧區(qū)人口為新一輪扶貧工作的主要對(duì)象。近年來(lái)，內(nèi)蒙古地區(qū)的“扶貧增收”工作取得了一定成就。截至2015年年底，內(nèi)蒙古貧困人口由2010年年底的258萬(wàn)減少到了80萬(wàn)，累計(jì)減貧178萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由19.7%下降到了6%。但是由于歷史、自然等因素的綜合作用，貧困類型多樣、地區(qū)性貧困問(wèn)題突出、極易出現(xiàn)返貧現(xiàn)象等問(wèn)題依然客觀存在，扶貧工作任重道遠(yuǎn)。主要表現(xiàn)在貧困類型多樣、地區(qū)性貧困問(wèn)題突出、脫貧成果鞏固難且極易出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。

1.2內(nèi)蒙古扶貧現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、政府高度重視扶貧開(kāi)發(fā)工作，連續(xù)2年把扶貧攻堅(jiān)列為全區(qū)民生工作“六大工程”之首。按照習(xí)近平總書(shū)記視察內(nèi)蒙古的講話精神，圍繞精準(zhǔn)扶貧和科學(xué)扶貧，推出并實(shí)施了省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系貧困旗縣、“三到村三到戶”精準(zhǔn)扶貧和金融扶貧富民工程等一系列扎實(shí)有效的重大舉措，有效提高了扶貧的精準(zhǔn)度，新一輪扶貧開(kāi)發(fā)工作成效顯著。

加強(qiáng)了基本農(nóng)田草牧場(chǎng)和水利建設(shè)，以旗縣（市、區(qū)）為單位，農(nóng)區(qū)人均建成2畝節(jié)水灌溉田，設(shè)施農(nóng)業(yè)戶戶均建成 1座溫室大棚；牧區(qū)畜均節(jié)水灌溉飼草料地面積達(dá)到0.18畝，畜均1平方米棚舍；解決了飲水安全問(wèn)題，貧困地區(qū)人畜飲水安全問(wèn)題得到基本解決，自來(lái)水普及率達(dá)70%以上；保障了生產(chǎn)生活用電，消除貧困地區(qū)農(nóng)村牧區(qū)無(wú)電戶，實(shí)現(xiàn)戶戶通電；改善了農(nóng)村牧區(qū)交通，貧困地區(qū)縣城通二級(jí)及以上高等級(jí)公路比例進(jìn)一步提高，全區(qū)60%的建制嘎查村通瀝青（水泥）路，穩(wěn)步提高貧困地區(qū)農(nóng)村牧區(qū)客運(yùn)班車(chē)通達(dá)率；加快了農(nóng)村牧區(qū)危房改造，完成貧困地區(qū)農(nóng)村牧區(qū)困難家庭危房改造40萬(wàn)戶，磚瓦房比例達(dá)85%以上；優(yōu)化了農(nóng)村牧區(qū)教育，貧困地區(qū)農(nóng)村牧區(qū)學(xué)前三年教育毛入園率有較大提高，九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)到93%，高中階段教育毛入學(xué)率達(dá)90%以上；建立了醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)，基本建立貧困地區(qū)旗縣（市、區(qū)）、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)每個(gè)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院有1名全科醫(yī)生，新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療參合率達(dá)到95%；發(fā)展了公共文化，行政嘎查村文化室覆蓋率達(dá)90%以上，文化資源共享工程網(wǎng)絡(luò)覆蓋率達(dá)90%以上，廣播電視覆蓋率達(dá)98%以上，行政嘎查村基本通寬帶；覆蓋了社會(huì)保障，農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度、五保供養(yǎng)制度、醫(yī)療救助制度和臨時(shí)救助制度進(jìn)一步完善，新型農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

1.3內(nèi)蒙古精準(zhǔn)扶貧的未來(lái)導(dǎo)向

黨的十八屆五中全會(huì)根據(jù)全面建成小康社會(huì)的要求，明確提出了從精準(zhǔn)扶貧到精準(zhǔn)脫貧轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略規(guī)劃。從精準(zhǔn)扶貧到精準(zhǔn)脫貧，雖然只有一字之差，但二者所涉及的內(nèi)容和價(jià)值卻有很大的區(qū)別。精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)的是發(fā)揮扶貧主體的作用，通過(guò)扶貧主體幫扶貧困者脫貧，而精準(zhǔn)脫貧意在通過(guò)一系列的脫貧機(jī)制使貧困者具有自主脫貧的能力?？梢哉f(shuō)，精準(zhǔn)扶貧是精準(zhǔn)脫貧的鋪墊和前奏，精準(zhǔn)脫貧是精準(zhǔn)扶貧的導(dǎo)向和升華。為實(shí)現(xiàn)“人脫貧縣摘帽”的目標(biāo)，應(yīng)立足于精準(zhǔn)，積極探索“靶向式”定位扶貧項(xiàng)目對(duì)象和“結(jié)對(duì)式”配備幫扶部門(mén)干部；重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)脫貧，鼓勵(lì)倡導(dǎo)“訂單式”扶貧模式，全力以赴打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

2.內(nèi)蒙古土地整治助力精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

2.1自治區(qū)土地整治實(shí)施現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古自治區(qū)土地整治工作開(kāi)展較晚，1998年國(guó)家在興安盟安排了一個(gè)災(zāi)毀地復(fù)墾示范區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，2000年國(guó)家在赤峰市元寶山區(qū)、包頭市石拐礦區(qū)安排了2個(gè)煤礦復(fù)墾試點(diǎn)項(xiàng)目，2001年國(guó)土資源部在赤峰市元寶山區(qū)、包頭市九原區(qū)安排了一個(gè)土地整理示范項(xiàng)目和一個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，以后項(xiàng)目逐年增多。

2000年以來(lái)，全區(qū)加大了土地整治力度，制定了一系列配套政策和措施，建立了土地整治項(xiàng)目管理制度和重點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)，實(shí)施了國(guó)家、自治區(qū)、盟市、旗縣級(jí)土地整治項(xiàng)目。截止2009年底，土地整治項(xiàng)目已涉及全區(qū)12個(gè)盟市的86個(gè)旗、縣、區(qū)。全區(qū)共實(shí)施土地整理項(xiàng)目556個(gè)，總投資43.9億元，其中中央投資20.94億元，自治區(qū)投資22.96億元。建設(shè)總規(guī)模328347.69公頃（492.52萬(wàn)畝），新增耕地25732.37公頃（38.6萬(wàn)畝）。自治區(qū)從2010年開(kāi)始，計(jì)劃用三年左右的時(shí)間，開(kāi)展國(guó)家投資24個(gè)億，地方配套資金14個(gè)億的農(nóng)村土地整治重大工程和示范項(xiàng)目建設(shè)。自治區(qū)已安排通遼市、巴彥淖爾市、呼和浩特市、鄂爾多斯市的15旗縣為整體推進(jìn)農(nóng)村土地整治重大工程和示范項(xiàng)目區(qū)域。整體推進(jìn)農(nóng)村土地整治可以說(shuō)是今后一個(gè)時(shí)期土地整治工作的主要方向。通過(guò)各級(jí)土地整治項(xiàng)目的實(shí)施，提前并超額完成了規(guī)劃任務(wù)。主要取得了如下成效：

（1）促進(jìn)了耕地和基本農(nóng)田保護(hù)，確保了耕地的占補(bǔ)平衡2001年以來(lái)，通過(guò)土地整治項(xiàng)目的實(shí)施，有效增加耕地面積2.57萬(wàn)公頃，保證了全區(qū)耕地面積的基本穩(wěn)定，增加植被覆蓋面積，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)和保持農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，提高了土地利用條件，拉動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為全區(qū)實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)作出重要貢獻(xiàn)。

（2）提高了土地利用率，促進(jìn)了土地資源的可持續(xù)利用通過(guò)土地整治項(xiàng)目的實(shí)施，對(duì)田、水、路、林、村實(shí)行了綜合治理，將9000多公頃的荒草地、鹽堿地等未利用地整理為農(nóng)用地；自治區(qū)的土地整治涉及12個(gè)盟市的86個(gè)旗縣。通過(guò)土地整治，增加了農(nóng)用地，特別是增加了耕地，提高了當(dāng)?shù)氐耐恋乩寐?，極大地改善了土地資源的利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了土地資源的可持續(xù)利用。

（3）推進(jìn)了土地集約利用和城鄉(xiāng)一體化通過(guò)土地整治，一方面，有效地降低了項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)業(yè)單位生產(chǎn)成本，提高了土地產(chǎn)出率，增加了農(nóng)民收入。

（4）改善土地生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境建設(shè)通過(guò)土地整治，提高了防風(fēng)固沙和水土保持能力，對(duì)全區(qū)，尤其自治區(qū)西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境改善發(fā)揮了積極的作用。通過(guò)土地整治項(xiàng)目的實(shí)施，建立防護(hù)林帶、建設(shè)水土保持工程，提高了涵養(yǎng)水源和防止水土流失的能力。

（5）改善了農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展通過(guò)實(shí)施土地整治項(xiàng)目，改善了農(nóng)村生產(chǎn)、居住條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了土地資源的合理利用，有效地推進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。經(jīng)過(guò)土地整治，土地得到平整，道路等級(jí)得到提高，耕作條件得到改善，耕地中的閑散地、廢棄的溝渠、沖溝、墳包、荒草灘變成了整齊的農(nóng)田，呈現(xiàn)出“田成方、渠成網(wǎng)、路成行、樹(shù)貫通、林成片”的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)景觀，原野和村莊換了新貌。通過(guò)村莊整治，改善了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，提高了農(nóng)民生活水平。

2.2自治區(qū)土地整治助力精準(zhǔn)扶貧的挑戰(zhàn)

隨著國(guó)家對(duì)精準(zhǔn)扶貧事業(yè)支持力度的繼續(xù)加大，全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)及建設(shè)力度的加強(qiáng)，扶貧工作面臨著巨大的壓力和困難，對(duì)土地整治助力精準(zhǔn)扶貧提出了更高要求，要實(shí)現(xiàn)2017年全區(qū)266.6萬(wàn)貧困人口脫貧的目標(biāo)，土地整治面臨著更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（1）老少邊窮區(qū)域扶貧難度愈大隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和扶貧攻堅(jiān)進(jìn)程的深入

推進(jìn)，條件較好的貧困地區(qū)逐步走上了富裕的道路。剩余貧困人口大多集中在更為偏遠(yuǎn)的邊境地區(qū)、牧區(qū)和革命老區(qū)。這些地方自然環(huán)境惡劣，交通不便，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，農(nóng)田草牧場(chǎng)退化，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，扶持成本加大。貧困地區(qū)人均通電、通公路和通水費(fèi)用分別是農(nóng)區(qū)的40倍、30倍和4倍，扶貧攻堅(jiān)的難度愈來(lái)愈大。

（2）土地整治難以促進(jìn)扶貧資源完全整合致貧既有自然、生態(tài)、資源、基礎(chǔ)設(shè)施等環(huán)境因素，也有教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素，還有人口素質(zhì)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、體制機(jī)制等因素。扶貧攻堅(jiān)需要因地制宜，因戶施策，采取針對(duì)性措施?，F(xiàn)有貧困嘎查村人均耕地不足5畝，水澆地不足1畝，西部牧區(qū)貧困嘎查草牧場(chǎng)面積人均不足200畝，貧困人口中小學(xué)文化程度及以下的占貧困人口總數(shù)的60%。缺乏資金技術(shù)，不善經(jīng)營(yíng)管理，沒(méi)有形成可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)困難，增收致富渠道狹窄，而現(xiàn)階段通過(guò)土地整治作為平臺(tái)，“各出一盤(pán)菜、同辦一桌席”，整合各方資源通力攻堅(jiān)還具有較大難度。

（3）土地整治資金難以支撐扶貧需求扶貧工作重點(diǎn)縣占全區(qū)旗縣總數(shù)的56%，而地區(qū)生產(chǎn)總值僅占全區(qū)的30.2%，重點(diǎn)縣一般預(yù)算收入占全區(qū)的19.1%，可用財(cái)力有限。雖然近幾年土地整治促進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)的投入逐年增加，但仍與全區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)面臨的形勢(shì)和任務(wù)不相適應(yīng)，需要進(jìn)一步加大投入和支持力度。

（4）耕地基礎(chǔ)條件差，土地整治難以迅速實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化內(nèi)蒙古在經(jīng)過(guò)幾次大規(guī)模的開(kāi)荒后，耕地面積比建國(guó)初期增加了一倍多，但由于投入少，基礎(chǔ)條件差，農(nóng)田基本建設(shè)跟不上，農(nóng)業(yè)投入不足，水利設(shè)施、防護(hù)林及道路等工程建設(shè)不配套，重用輕養(yǎng)，導(dǎo)致耕地土壤沙化、鹽堿化、貧瘠化問(wèn)題發(fā)生。同時(shí)，內(nèi)蒙古多數(shù)耕地的開(kāi)發(fā)歷史僅一二百年，地多人少，人均耕地多，歷史上形成的廣種薄收、粗放經(jīng)營(yíng)習(xí)慣在大部分農(nóng)村仍在沿襲。

（5）保護(hù)耕地和提高耕地產(chǎn)能的任務(wù)艱巨，難以通過(guò)土地整治實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)內(nèi)蒙古是全國(guó)13個(gè)糧食重點(diǎn)生產(chǎn)省區(qū)之一，是國(guó)家耕地保有量超過(guò)億畝的4個(gè)省區(qū)之一，但約2/3的耕地處于水土流失區(qū)域，大多數(shù)地區(qū)貧水，荒漠化和水土流失問(wèn)題嚴(yán)重。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程日益加快，各項(xiàng)建設(shè)不可避免地將占用耕地，整治環(huán)境污染用地，建設(shè)生態(tài)文明用地都需要占用一定數(shù)量的耕地。因此，保護(hù)耕地和提高耕地質(zhì)量與產(chǎn)能的任務(wù)已然十分艱巨，更缺乏耕地指標(biāo)跨省流轉(zhuǎn)周轉(zhuǎn)的資金保障機(jī)制，難以通過(guò)土地整治轉(zhuǎn)變用地結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

（6）區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化，土地整治力度亟待提高根據(jù)自治區(qū)耕地分布的特點(diǎn)，各區(qū)域耕地生態(tài)環(huán)境具有明顯的區(qū)域特點(diǎn)和質(zhì)量降低情況。一是河套、西遼河及土默川平原灌溉農(nóng)業(yè)區(qū)，雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好，生產(chǎn)力水平較高，但因不合理的灌溉，土壤次生鹽漬化漸趨嚴(yán)重，化肥、農(nóng)藥和地膜等導(dǎo)致的環(huán)境污染逐年加重；二是大興安嶺南麓嫩江流域旱作農(nóng)業(yè)區(qū)，年平均降水量多在400毫米左右，土壤基礎(chǔ)肥力較高，旱作農(nóng)業(yè)比較穩(wěn)定，但由于經(jīng)營(yíng)粗放，土壤肥力下降明顯，局部坡耕地水土流失加劇，耕地生產(chǎn)力降低；三是西遼河上游、燕山山地丘陵、陰山南北丘陵及鄂爾多斯高原旱作農(nóng)業(yè)區(qū)，屬于農(nóng)牧交錯(cuò)生態(tài)脆弱帶，降水少，土壤基礎(chǔ)肥力低，季風(fēng)變化強(qiáng)烈，地形起伏較大以及掠奪性開(kāi)發(fā)利用，形成干旱瘠薄，水土流失，風(fēng)蝕沙化、低產(chǎn)脆弱的生態(tài)經(jīng)濟(jì)特征。全區(qū)性的耕地生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，主要是水土流失，風(fēng)蝕沙化、肥力下降和灌區(qū)次生鹽漬化等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，沙化耕地面積占自治區(qū)耕地總面積的23.5%，全區(qū)坡耕地中66%的面積有嚴(yán)重水土流失問(wèn)題。

3.內(nèi)蒙古自治區(qū)土地整治精準(zhǔn)治貧路徑探索

探索開(kāi)展土地整治對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理的治貧路徑，設(shè)計(jì)土地整治扶貧主體、扶貧對(duì)象、扶貧方式、扶貧內(nèi)容和扶貧保障的綜合性精準(zhǔn)推進(jìn)方案，建立因地制宜、分類推進(jìn)的土地整治精準(zhǔn)扶貧靶項(xiàng)路徑。

3.1土地整治精準(zhǔn)識(shí)別路徑

土地整治精準(zhǔn)識(shí)別是指運(yùn)用工程、技術(shù)等對(duì)扶貧地區(qū)土地利用產(chǎn)生不利影響的因素進(jìn)行整治，以此將貧困者平等、無(wú)遺漏地納入扶貧體系，最終使土地利用達(dá)到適宜或最佳狀態(tài)，而這種狀態(tài)與被整治土地單元的自然、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境要素相吻合，并能實(shí)現(xiàn)土地整治技術(shù)應(yīng)達(dá)到的功能。而傳統(tǒng)式土地整治扶貧缺乏對(duì)貧困群體的細(xì)致研究，對(duì)底層貧困者的具體脫貧需求、貧困程度不明。同時(shí)，由于扶貧對(duì)象瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)，未精確到村到戶，扶貧項(xiàng)目到底幫了誰(shuí)、幫了哪些方面，扶貧主體不明。因此筆者認(rèn)為，應(yīng)從時(shí)間與空間兩個(gè)維度進(jìn)行土地整治精準(zhǔn)識(shí)別。

（1）土地整治精準(zhǔn)治貧時(shí)間維度選擇

當(dāng)土地整治扶貧地區(qū)被定位后，需要進(jìn)一步對(duì)土地整治從時(shí)間維度上進(jìn)行判斷。土地整治時(shí)間維度選擇是指在一定時(shí)期一定的生產(chǎn)力水平的條件下對(duì)土地整治開(kāi)發(fā)可行性和位序進(jìn)行評(píng)估和分析，選擇在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)開(kāi)展土地整治，以達(dá)到最佳社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。從時(shí)間維度上講，土地整治主要受土地整治潛力、土地整治迫切度和農(nóng)戶意愿三個(gè)方面影響。

（2）土地整治治貧空間維度識(shí)別

土地整治治貧空間維度識(shí)別，就是對(duì)土地整治項(xiàng)目規(guī)模從空間維度上進(jìn)行“度”的測(cè)量與把握。規(guī)模太小，達(dá)不到預(yù)期的效果和各項(xiàng)資源的浪費(fèi)，效益不高；規(guī)模太大，資金需求大，另外整治出來(lái)的耕地可能會(huì)超出了扶貧地區(qū)農(nóng)業(yè)勞力生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力。土地整治空間維度識(shí)別可以從兩個(gè)角度進(jìn)行分析，一是從需求角度，即土地整治區(qū)內(nèi)多少農(nóng)地需要進(jìn)行整治；二是從供給角度，即以土地整治扶貧資金量和可用資源來(lái)確認(rèn)土地整治區(qū)內(nèi)農(nóng)地整治規(guī)模。

3.2土地整治精準(zhǔn)幫扶路徑

土地整治精準(zhǔn)幫扶是指土地整治扶貧措施差異化、造血化、創(chuàng)新化。長(zhǎng)期以來(lái)，解決貧困問(wèn)題一直被看成是政府或有社會(huì)責(zé)任感的慈善機(jī)構(gòu)仲出援助之手，被稱為“輸血式扶貧”，這樣并不能使貧困群體從根本上脫貧，相反卻使這一龐大群體的依賴性日益增強(qiáng)，使投入其中的經(jīng)濟(jì)資源也無(wú)從發(fā)揮效率。且扶貧措施針對(duì)性差，方式單一。而精準(zhǔn)幫扶則要求，通過(guò)挖掘、滿足貧困者的真實(shí)需求，有針對(duì)性的按需差異化幫扶，刺激其內(nèi)在脫貧動(dòng)力與創(chuàng)造力，實(shí)現(xiàn)由輸血到造血的轉(zhuǎn)變。

（1）以改善貧困地區(qū)生活條件為前提，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治農(nóng)村建設(shè)用地整治以推進(jìn)土地節(jié)約集約利用為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以“空心村”、廢棄地、閑置地整治和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)用地整治為重點(diǎn)，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)。嚴(yán)格控制增減掛鉤規(guī)模與范圍，合理使用節(jié)余指標(biāo)，確保土地增值收益返還貧困地區(qū)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（2）以改善貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境為目的，切實(shí)加強(qiáng)土地生態(tài)環(huán)境整治要以提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，整體推進(jìn)土地生態(tài)環(huán)境整治。加快部署推進(jìn)全區(qū)土地整治規(guī)劃確定的土地復(fù)墾重大工程和生態(tài)建設(shè)地區(qū)農(nóng)田整治重大工程。積極實(shí)施貧困地區(qū)土地生態(tài)環(huán)境整治示范工程，在加強(qiáng)退化土地生態(tài)環(huán)境建設(shè)和生態(tài)功能區(qū)保護(hù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合退耕還林、退牧還草，治理水土流失，推進(jìn)土地生態(tài)環(huán)境綜合整治，提高退化土地生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力，增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力。

（3）以改善貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件為重點(diǎn)，大力推進(jìn)農(nóng)用地綜合整治。農(nóng)用地整治指通過(guò)綜合整治耕地及其間的道路、林網(wǎng)、溝渠、零星建設(shè)用地等，有效耕地面積的增加和耕地質(zhì)量的提高。土地整治中農(nóng)用地整治任務(wù)是以大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點(diǎn)，加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按照“田成方、樹(shù)成行、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排”的標(biāo)準(zhǔn)，大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。通過(guò)土地整治和扶貧開(kāi)發(fā)相結(jié)合的途徑，堅(jiān)持土地整治項(xiàng)目和資金安排向貧困地區(qū)傾斜，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民鞥收和農(nóng)村發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在廣大貧困地區(qū)大力推進(jìn)以農(nóng)用地整治為重點(diǎn)的土地整治工作，以田地平整、農(nóng)田水利、田間道路等項(xiàng)目工程建設(shè)為依托，著力改善貧困地區(qū)生產(chǎn)條件。

（4）以機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力，切實(shí)發(fā)揮土地整治在促進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)中的平臺(tái)作用。建立健全以政府為主導(dǎo)、以土地整治為平臺(tái)、部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、整合資金、集中投入的扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)制，努力形成大扶貧格局，整合各方力量共同促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展。以實(shí)施土地整治項(xiàng)目為契機(jī)，加強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)民的培訓(xùn)，提高農(nóng)民自身發(fā)展和脫貧致富能力。積極探索市場(chǎng)化運(yùn)作模式，吸引社會(huì)資金參與土地整治和扶貧開(kāi)發(fā)工作。對(duì)基礎(chǔ)條件較差的貧困村，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，按照“整體推進(jìn)、基礎(chǔ)先行、面貌改善、提升功能”的思路，堅(jiān)持基礎(chǔ)設(shè)施、新型村莊、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)管理綜合配套，抓好村莊整治，優(yōu)化村容村貌，改善生活生產(chǎn)條件。同時(shí)加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，增強(qiáng)貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

3.3土地整治精準(zhǔn)管理路徑

（1）加強(qiáng)基層組織建設(shè)，把好“人才關(guān)”

土地整治是從編制規(guī)劃、制定政策、籌集資金，到組織實(shí)施都要在各級(jí)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，集中各部門(mén)的優(yōu)勢(shì)，形成人力、物力、財(cái)力的合力，綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、工程和科技手段，取得經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一的綜合效益。同時(shí)注重加強(qiáng)基層組織建設(shè)，打牢基層組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和致富帶頭作用，切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，密切聯(lián)系群眾，為土地整治扶貧項(xiàng)目順利實(shí)施提供強(qiáng)有力的組織保障。

（2）因地制策，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃

在土地整治扶貧中，土地整治要與實(shí)施土地用途管制相結(jié)合，對(duì)不符合規(guī)劃確定用途的土地，要通過(guò)開(kāi)展土地整治進(jìn)行調(diào)整，圍繞土地整治規(guī)劃，綜合考慮各種工程措施和群眾意愿，做好工程設(shè)計(jì)，確保工程按設(shè)計(jì)實(shí)施，為扶貧地區(qū)整治工作營(yíng)造較好的氛圍。以深化土地制度改革為契機(jī)，理清和明確土地權(quán)屬關(guān)系，一是土地整治前要依據(jù)土地調(diào)查和土地登記資料，認(rèn)真做好整理前權(quán)屬狀況的確認(rèn)；二是對(duì)涉及土地權(quán)屬調(diào)整的一定要依法確認(rèn)調(diào)整后的權(quán)屬，進(jìn)行變更登記，防止引發(fā)土地糾紛；三是要注意保護(hù)農(nóng)民利益，穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)整理后確需對(duì)承包地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，要充分尊重原土地承包經(jīng)營(yíng)者的意愿，努力盤(pán)活農(nóng)村土地資源，增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入。

（3）嚴(yán)格監(jiān)管，?？顚Ｓ?/p>

必須嚴(yán)格按財(cái)政預(yù)算管理的有關(guān)要求，嚴(yán)格執(zhí)行資金的使用和管理制度要規(guī)范項(xiàng)目預(yù)算的編制和申報(bào)；要強(qiáng)化項(xiàng)目評(píng)估和預(yù)算審查，確保項(xiàng)目預(yù)算的真實(shí)、可靠和可行；要強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的管理和監(jiān)督檢查，追蹤問(wèn)效要按照事前審查、事中監(jiān)督、事后檢查的要求，建立健全資金監(jiān)督檢查制度，定期不定期地開(kāi)展項(xiàng)目資金專項(xiàng)檢查，強(qiáng)化資金的管理監(jiān)督，嚴(yán)禁資金被擠占挪用，切實(shí)把全部資金用于項(xiàng)目建設(shè)和管理；要建立健全項(xiàng)目承擔(dān)單位資金內(nèi)部稽核制度，并自覺(jué)接受財(cái)政審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)的監(jiān)督檢查，確保資金使用效果。

（4）精準(zhǔn)管控，發(fā)揮示范作用

土地整治項(xiàng)目涉及土地平整、農(nóng)田水利、田間道路、林網(wǎng)工程等環(huán)節(jié)，專業(yè)技術(shù)水平要求很高。除項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人和監(jiān)理外，還需要扶貧地區(qū)政府部門(mén)成立督查組深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢查，一是按照規(guī)劃設(shè)計(jì)和施工圖紙進(jìn)行施工監(jiān)督，維護(hù)工程規(guī)劃設(shè)計(jì)的嚴(yán)肅性；二是按照設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)施工中的材料進(jìn)行取樣檢驗(yàn)，凡是不合格的材料一律不準(zhǔn)使用；三是對(duì)每一項(xiàng)工程都進(jìn)行隨時(shí)檢查，發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題及時(shí)處理；四是對(duì)項(xiàng)目建設(shè)形成的各類文檔、財(cái)務(wù)資料進(jìn)行了組卷建檔，并指派專人專柜管理，確保了信息資料的完整。

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