基于“立體城市”視角下三規(guī)合一的思考

姚喜軍

摘要：本文通過相關(guān)文獻資料的查閱對“空間規(guī)劃”、“立體規(guī)劃”等概念進行了淺析，在此基礎(chǔ)上，從“三規(guī)合一”可操作可復(fù)制的角度出發(fā)，給出了切實可行的切入點，同時，本文提出了“立體城市”視角下的三規(guī)合一延伸出的地下空間用地審批、不動產(chǎn)登記等諸多土地政策問題，為今后的土地制度改革研究提供思路和方法。

關(guān)鍵詞：空間規(guī)劃；立體規(guī)劃；三規(guī)合一；內(nèi)蒙古

1.引言

“立體城市”這個概念近幾年來被炒得比較熱，有的人也稱之為“理想城市”，可是為什么總是停留在討論層面，甚至連一個試點也沒有見到呢。筆者認為在很大程度上是由兩個障礙因素所決定。一是空間立體規(guī)劃的欠缺，二是土地制度的制約。為了滿足城市對土地的需求，填補需求缺口，城市除了向高空和地下發(fā)展外，就剩下向城市郊區(qū)農(nóng)村索取集體土地這一唯一途徑，但是，隨著2015年1月5日，國土資源部、農(nóng)業(yè)部在京聯(lián)合召開視頻會議，部署新常態(tài)下耕地保護工作重大行動——落實永久基本農(nóng)田劃定和規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地管理工作。3月30日，國土資源部辦公廳、農(nóng)業(yè)部辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于切實做好106個重點城市周邊永久基本農(nóng)田劃定工作有關(guān)事項的通知》（國土資廳發(fā)〔2015〕14號）的下發(fā)，城市規(guī)模邊界的擴張、向農(nóng)村要地這一途徑越來越難，政策、制度倒逼我們要向高空和地下索取發(fā)展空間，筆者認為，今后的城市建設(shè)用地集約利用將向地下挖潛[1、2]。

2“空間規(guī)劃”和“立體規(guī)劃”的幾點思考

我國規(guī)劃體系仍由經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃體系和空間規(guī)劃兩大序列組成，目前應(yīng)把重點放在眾多空間規(guī)劃的統(tǒng)籌上，以及空間規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃的銜接上。而不是盲目地將社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃進行整合，遠期隨著空間與非空間因素日益相互影響，我們可以適時考慮開展經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃的整合。中共中央國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹執(zhí)行。其中特別提到構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度，著力解決因無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)導(dǎo)致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞，環(huán)境污染等問題。

2.1“空間規(guī)劃”和“立體規(guī)劃”的異同

筆者認為“立體規(guī)劃”是在“立體城市”視角下的狹義的“城市空間規(guī)劃”。其主要包括“地上空間規(guī)劃”“地表空間規(guī)劃”“地下空間規(guī)劃”和“空中規(guī)劃”?！暗厣峡臻g規(guī)劃”對應(yīng)目前的“城市總體規(guī)劃”以及控制性詳規(guī)?！翱罩幸?guī)劃”筆者認為是一個城市未來立體交通的規(guī)劃，但就目前的技術(shù)水平，以及市場需求而言，單獨編制“空中規(guī)劃”的意義不大，加之目前城市立交等空中交通均與地上物相連接，因此可將“空中規(guī)劃”與“地上規(guī)劃”合并。“地表規(guī)劃”對應(yīng)目前的“土地利用總體規(guī)劃”是對土地資源合理布局的一個用途管制。實際上就是把地上若干建筑合理的布局[3]。

“地下空間規(guī)劃”，九十年代以后我國注意到地下空間的科學(xué)合理開發(fā)利用與管理，逐步著手法規(guī)的制定。1991年4月建設(shè)部在武漢召開了第一次全國城建人防工作會議，提出：我國城市地下空間的開發(fā)建設(shè)要加強管理，要走上法制軌道。1991年12月第一次全國城市地下空間開發(fā)利用研討會專家呼吁加快地下空間建設(shè)的立法。1992年12月第二次全國城市地下空間開發(fā)利用研討會上，對城市地下空間管理的立法問題進行了專題研究。1993年列入建設(shè)部立法計劃，1995年8月份完成草稿。建設(shè)部先后在1995年10月、1996年5月、12月召開了三次論證和審定會，進行了多次協(xié)調(diào)和修改，完成了《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，并于1997年10月24日經(jīng)建設(shè)部常務(wù)會議通過，1997年12月1日起施行。

為貫徹《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)（2015）61號）文件要求，內(nèi)蒙古自治區(qū)2016年印了《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于加快推進全區(qū)地下綜合管廊建設(shè)的實施意見》（內(nèi)政辦發(fā)（2016）12號）。

綜合上述三個《規(guī)劃》的情況，筆者認為，未來城市“立體規(guī)劃”是上述三規(guī)合一[4]。

2.2建立統(tǒng)一規(guī)范編制機制難點

（1）明確由誰來牽頭的問題

目前三個規(guī)劃分屬兩個部門負責編制實施，如何實現(xiàn)三個規(guī)劃的合一，存在由誰來牽頭的問題。

（2）應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃編制原則，制定合理的對接程序，

為使三規(guī)合一后的立體規(guī)劃保持高度的一致性，避免多層皮，應(yīng)制定統(tǒng)一的規(guī)劃指導(dǎo)原則、理念、思路。同時，對三規(guī)的編制時序，對接程序做出明確規(guī)定。做到不管由誰來牽頭，三規(guī)都可按程序走。

2.3開展“三規(guī)合一”應(yīng)做到兩統(tǒng)一

（1）制定統(tǒng)一的土地分類標準

“規(guī)劃”要統(tǒng)一，首先用地分類體系應(yīng)做到統(tǒng)一。目前，城市用地分類與規(guī)劃用地建設(shè)標準2011和土地利用現(xiàn)狀分類標準2007是兩套分類體系，其目的、適用范圍、類別數(shù)目、分類原則等都不盡相同。國土部門“建設(shè)用地總規(guī)?！卑ǔ青l(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、交通運輸用地規(guī)模、水利設(shè)施用地規(guī)模和特殊用地規(guī)模的總和，城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模只是城鄉(xiāng)用地規(guī)模中的一部分；可是根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》《城市規(guī)劃基本術(shù)語標準》以及規(guī)劃部門所制定的相關(guān)規(guī)定明確：“城鄉(xiāng)建設(shè)用地”應(yīng)包含城鎮(zhèn)、村莊建設(shè)用地，其中“城鎮(zhèn)建設(shè)用地”（城市建設(shè)用地）的含義則包括居住用地、公共設(shè)施用地、工業(yè)用地、倉儲用地、對外交通用地、道路廣場用地、市政公用設(shè)施用地、綠地和特殊用地等；而“鄉(xiāng)、村建設(shè)用地”則包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)以及農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地。由于土地分類含義的差異，簡單地按字面意思將兩個規(guī)劃系統(tǒng)中的“城鎮(zhèn)建設(shè)用地”相比較，必然導(dǎo)致數(shù)據(jù)不相符[5]。

（2）規(guī)范統(tǒng)一的制圖標準、格式

根據(jù)多年編制土地利用總體規(guī)劃的經(jīng)驗，目前，城市規(guī)劃，土地規(guī)劃等各類規(guī)劃所用制圖軟件不盡相同，各部門也有各自的制圖標準和要求。例如：城市規(guī)劃采用的是由Autodesk（歐特克）公司于1982年開發(fā)的一款自動計算機輔助設(shè)計軟件，用于二維繪圖、詳細繪制、設(shè)計文檔，其特點市平面制圖方便快捷。土地利用總體規(guī)劃目前主要采用的是MapGis和ArcGis兩款軟件，MapGis是國產(chǎn)軟件，其特點是平面制圖可實現(xiàn)拓撲處理，邊界基本實現(xiàn)無縫銜接，缺點是操作程序繁瑣。ArcGis軟件是由ESRI公司開發(fā)的系列產(chǎn)品，其特點是可以實現(xiàn)邊界無縫銜接，以及強大的數(shù)據(jù)庫管理功能。對比分析上述三款軟件，認為ArcGis系列軟件比較適合作為“三規(guī)合一”的制圖軟件。

3.“立體規(guī)劃”延伸出的土地政策制度思考

目前在《城市規(guī)劃》和《土地利用總體規(guī)劃》中的土地政策、制度已經(jīng)相對比較完善，但是《地下空間規(guī)劃》延伸出的種種土地供應(yīng)、產(chǎn)權(quán)登記等問題目前還有待進一步研究、完善。

3.1混合功能的建筑和用地如何審批

混合功能用地是今后一個趨勢，城市功能的混合，建筑功能的混合，一棟樓里可以有農(nóng)業(yè)，可以有一點點好的不污染的加工業(yè)，也可以有學(xué)校、有醫(yī)院、居住。這樣的城市用地，建筑用地如何審批，如何供地需要我們進一步研究；土地是斑塊化供地，一兩百畝一塊，在混合功能的城市，權(quán)屬上不容易界定。

3.2地下空間土地政策缺乏

（1）政策現(xiàn)狀

目前，地下空間的管理還是照搬地上，從規(guī)劃管理、供地方式、出讓價格、產(chǎn)權(quán)、登記管理等都是參考地上用地來管理。缺乏單獨、系統(tǒng)的地下空間管理制度。

（2）存在的問題

地下土地資源的權(quán)利內(nèi)涵、性質(zhì)不明確；地下空間（資源）供應(yīng)方式及利用強度應(yīng)有針對性管理；地下空間不動產(chǎn)登記存在爭議，缺乏相關(guān)規(guī)章制度。

4.結(jié)語

實現(xiàn)多規(guī)合一是一個長久之計，不能急于求成，過快或強行整合，整合后的規(guī)劃可能更糟。我們要有清醒的頭腦，保持一個系統(tǒng)性思維。先從“二規(guī)合一”或“三規(guī)合一”做起，從簡單入手，積累些經(jīng)驗。為今后的大空間規(guī)劃，多規(guī)合一打一個良好的基礎(chǔ)。

理順編制機制和制定統(tǒng)一的編制規(guī)范是“立體規(guī)劃”得以實現(xiàn)的兩個基石，缺一不可。首先應(yīng)在明確牽頭部門的基礎(chǔ)上，制定一個很好的多部門對接機制，在充分調(diào)查研究基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一的多規(guī)都遵守的規(guī)劃編制規(guī)范，這樣，“三規(guī)”才可以在形式上做到基本統(tǒng)一。

參考文獻：

[1]張春霞.城市中心區(qū)域地下空間規(guī)劃與地下建筑設(shè)計[J].河南科學(xué)， 2009， 27（1）：95-97.

[2]于文愨，顧新.立體城市規(guī)劃理念和實現(xiàn)路徑探索——《城市總體規(guī)劃改革與創(chuàng)新》地下空間規(guī)劃問題研究[J].地下空間與工程學(xué)報， 2015， 11（01）：1-9.

[3]陳銀蓉，梅昀，汪如民，等.城市化過程中土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)的思考[J].中國人口·資源與環(huán)境， 2006， 16（01）：30-34.

[4]李相然.試論城市的立體規(guī)劃與立體開發(fā)[J].寧夏工學(xué)院學(xué)報：自然科學(xué)版， 1996（4）：16-20.

[5]盧依川.土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”體系研究[D].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)， 2012.

[6]安翠娟.發(fā)揮國土規(guī)劃在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用[J].西部資源， 2009（03）：29-30.

[7]張利平，叢岳君，段燕平.內(nèi)蒙古中西部地區(qū)地質(zhì)地貌的MAPGIS土地利用現(xiàn)狀分析[J].西部資源， 2011（04）：93-96.