民族地區(qū)行政決策終身責(zé)任追究制的法律難題及其解決

周 麗

（鹽城師范學(xué)院，江蘇·鹽城 224000）

一直以來(lái)，我國(guó)法治實(shí)踐過(guò)程中很少出現(xiàn)行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員由于行政決策失誤而被追究責(zé)任的實(shí)際案例，這就表明了在合法訴求的正當(dāng)性構(gòu)建中，行政決策的責(zé)任追究依然存在諸多法律難題，導(dǎo)致合法訴求不能準(zhǔn)確地將責(zé)任輸送至具體主體上，無(wú)法發(fā)揮法律實(shí)效。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》 （簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）中指出，建立重大決策終身責(zé)任追究制度以及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決導(dǎo)致惡劣影響、重大損失的，要嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員以及相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。這一決定的出臺(tái)在社會(huì)上備受關(guān)注，山東、湖北、上海等省市紛紛構(gòu)建重大決策終身追責(zé)制度。然而，就當(dāng)前的實(shí)施情況而言，未能有效發(fā)揮法律的權(quán)威性，仍存在很多法律難題。從當(dāng)前的時(shí)代發(fā)展來(lái)看，行政決策終身責(zé)任追究制的構(gòu)建，必須認(rèn)真剖析這些法律難題，以滿(mǎn)足民族地區(qū)行政決策終身責(zé)任追究制度的合理需求。

一、民族地區(qū)行政決策終身責(zé)任追究制的功能

（一）促進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)

現(xiàn)代政府必須滿(mǎn)足負(fù)責(zé)任的基本特征。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，責(zé)任化的構(gòu)建是滿(mǎn)足公民的根本需求。因此，責(zé)任政府的建設(shè)，是行政法治的根本需求，同時(shí)也是行政法中責(zé)任行政原則的表現(xiàn)，有助于社會(huì)的和諧發(fā)展。如果行政決策中存在重大失誤行為，導(dǎo)致嚴(yán)重后果，就必須承擔(dān)其相應(yīng)的后果，無(wú)論是政治、法律還是道義上的責(zé)任，特別是法律責(zé)任；并且在責(zé)任期間，更應(yīng)該終身追究。民族地區(qū)行政決策終身責(zé)任追究制是民族地區(qū)發(fā)展中杜絕短期政績(jī)觀的保障，有助于民族地區(qū)執(zhí)政理念的實(shí)踐，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，對(duì)權(quán)利進(jìn)行法律監(jiān)督，對(duì)侵權(quán)行為要求賠償。

（二）有助于決策法治化

我國(guó)是社會(huì)主義法治國(guó)家，使用法律治理國(guó)家。在行政領(lǐng)域同樣也需要依法執(zhí)政，保證一切行政行為都包含到憲法和法律中；強(qiáng)調(diào)在任何情況下有權(quán)利便有責(zé)任，這就需要構(gòu)建權(quán)利和責(zé)任的互融機(jī)制，在使用權(quán)利的同時(shí)，必須承擔(dān)相對(duì)應(yīng)的責(zé)任。民族地區(qū)的行政決策責(zé)任追究機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)可以是“過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則”，并以責(zé)任為邊界去使用權(quán)利，以保證行政決策的科學(xué)性、法治性、民主性。政府的決策行為納入到行政行為中，一旦出現(xiàn)重大行政決策失誤，便對(duì)行政主體追究其應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任，以落實(shí)行政決策民主化、法治化。

（三）增強(qiáng)政府公信力

政府公信力即長(zhǎng)期實(shí)踐中的政府行為的外在評(píng)價(jià)，也被稱(chēng)為政府信譽(yù)。一般情況下是社會(huì)和公民對(duì)政府的信任度和認(rèn)可度。如果政府不具備公信力，民眾便不會(huì)相信政府，這對(duì)于一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)是非?？膳碌?。政府公信力不只是體現(xiàn)在言出必行，更加強(qiáng)調(diào)權(quán)利和責(zé)任的一致性。政府只有具有良好的公信力才是負(fù)責(zé)任的政府[1]。如果行政領(lǐng)域的重大決策出現(xiàn)失誤，沒(méi)有相互推卸責(zé)任，這也是政府公信力的重要表現(xiàn)。因此，在當(dāng)前社會(huì)向著新時(shí)代轉(zhuǎn)型的時(shí)期，民族地區(qū)更應(yīng)注重政府公信力，建設(shè)完善的行政決策終身責(zé)任追究制，以增強(qiáng)政府的公信力。

二、民族地區(qū)行政決策終身責(zé)任追究制的法律難題

行政決策主體和相關(guān)工作人員，由于違法使用行政決策權(quán)承擔(dān)的不利法律后果，即為行政決策責(zé)任。也就是說(shuō)在重大行政決策領(lǐng)域，主要關(guān)注的是個(gè)人責(zé)任，即行政首長(zhǎng)或者是其他相關(guān)責(zé)任人員。當(dāng)前，民族地區(qū)重大行政決策終身責(zé)任追究制度，由于存在諸多缺陷難以有效落實(shí)。

（一）行政決策界定困難

站在公法責(zé)任起因的角度上，通常情況下是由于公權(quán)力的行使行為不當(dāng)或違法；而站在法律適用的角度上來(lái)說(shuō)，則需要對(duì)公權(quán)力行使的行為進(jìn)行判斷。首先需要對(duì)該權(quán)力行為的具體屬性進(jìn)行確定，之后才能分析權(quán)力適用于哪種法律規(guī)范。也就是說(shuō)公權(quán)力行為只有確定為行政決策行為之后，才能使用規(guī)范行政決策行為來(lái)判斷其合法性。即需要對(duì)行政決策進(jìn)行界定。然而在民族地區(qū)，由于法律活動(dòng)和政治實(shí)踐的交叉性，要想對(duì)一個(gè)決策進(jìn)行明確較為困難。目前，從民族地區(qū)行政訴訟的受案范圍來(lái)看，依然受到具體行政行為的局限性限制，一些行政決策并不能有效追責(zé)。

（二）責(zé)任形式追究困難

當(dāng)前的公共行政學(xué)中指出，決策是決策者為了實(shí)現(xiàn)想象中的狀態(tài)，在社會(huì)限制的途徑中，選擇一個(gè)行動(dòng)計(jì)劃的漸進(jìn)過(guò)程。從根本上看，這種過(guò)程便是政治行為。同時(shí)，我國(guó)政治實(shí)踐中法律在頒布之前通常會(huì)通過(guò)行政決策試行，在成熟之后再正式立法，在這種情況下行政決策也就會(huì)承擔(dān)多種政治功能。即行政決策的首要責(zé)任便是政治責(zé)任，其次是法律責(zé)任。我國(guó)主要是使用問(wèn)責(zé)制來(lái)實(shí)現(xiàn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)個(gè)人政治責(zé)任，若出現(xiàn)由于決策的失誤導(dǎo)致重大損失或者惡劣影響[2]，便可對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部采取問(wèn)責(zé)制。責(zé)任的形式較多，輕者公開(kāi)道歉，重者免職。在2005年的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》中便出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部的引咎辭職、責(zé)令辭職的規(guī)定，體現(xiàn)了政治責(zé)任、法律責(zé)任的雙重責(zé)任屬性。但是，與法律責(zé)任相比，政治責(zé)任與政府行為并無(wú)關(guān)系，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是政策是否出現(xiàn)失誤，這會(huì)影響到追責(zé)機(jī)制的合理性，不利于責(zé)任主體的積極性，同時(shí)還無(wú)法追究非領(lǐng)導(dǎo)干部的政治責(zé)任。

責(zé)任主體確定困難

1.集體決策減輕個(gè)人責(zé)任。行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制由行政首長(zhǎng)個(gè)人對(duì)部門(mén)作出的行政決策承擔(dān)責(zé)任，而有些行政首長(zhǎng)則會(huì)選擇集體的形式來(lái)進(jìn)行決策，并不明確自己的決策態(tài)度，依照人數(shù)多少來(lái)決定，甚至有些責(zé)任部門(mén)會(huì)將決策提交到人大、地方黨委等，共同討論決策的可行性。因此，很大程度上弱化了行政首長(zhǎng)的個(gè)人責(zé)任，同時(shí)形成惰政懶政。

2.上級(jí)決策削弱個(gè)人責(zé)任。在我國(guó)行政機(jī)構(gòu)中，下級(jí)行政機(jī)關(guān)受到上級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)以及監(jiān)督。民族地區(qū)有些行政機(jī)關(guān)便會(huì)憑借上級(jí)行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，來(lái)削弱個(gè)人的責(zé)任，并強(qiáng)調(diào)上級(jí)機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)性權(quán)力，說(shuō)明本級(jí)機(jī)關(guān)只是決策程序，借以逃避責(zé)任。

3.更換崗位拋棄原有責(zé)任。有些行政機(jī)關(guān)人員會(huì)選擇更換崗位不承擔(dān)原有的責(zé)任，即去往異地為官，或者退休[3]。部分民族地區(qū)只追究在崗的負(fù)有行政錯(cuò)誤的人員，并未處理退休人員；若是在追究前以及調(diào)離原有的單位，僅僅是向現(xiàn)有的單位提出建議，并未強(qiáng)制追責(zé)。

三、民族地區(qū)行政決策終身責(zé)任追究制問(wèn)題的解決措施

研究民族地區(qū)行政決策終身責(zé)任追究制的原因主要是由于當(dāng)前的制度構(gòu)建無(wú)法落實(shí)對(duì)決策者的真正追責(zé)。在以上的法律困難分析中能夠看出，當(dāng)前的規(guī)范構(gòu)建缺陷較多，都對(duì)民族地區(qū)行政決策終身責(zé)任追究制的真正落實(shí)產(chǎn)生了不同阻礙。因此，積極采取相關(guān)措施解決這些法律問(wèn)題，對(duì)民族地區(qū)的法治建設(shè)和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展具有重大現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

（一）明確行政決策界定范圍

行政決策終身責(zé)任追究制構(gòu)建的前提便是行政決策的界定。從當(dāng)前來(lái)看，傳統(tǒng)的行政法學(xué)中關(guān)于行政行為類(lèi)型劃分已不能滿(mǎn)足現(xiàn)代行政行為的需要，有些新型的行政行為很難融入行政法學(xué)中。因此，實(shí)踐中也就無(wú)法進(jìn)行合理規(guī)范，退而使用單獨(dú)立法進(jìn)行規(guī)制。然而，若無(wú)法合理界定行政決策，便會(huì)造成行政決策構(gòu)建失去法治性。

1.注重行政決策的政策性宣傳。把行政決策看為抽象行政行為，或者是具體行政行為的程序性實(shí)現(xiàn)，并將行政行為看待是追究責(zé)任的載體，以對(duì)行政行為的責(zé)任追究，來(lái)落實(shí)對(duì)行政決策的追責(zé)。但需要注意的是，不能將行政決策看作為程序性事項(xiàng)，這主要是由于行政決策不僅具備獨(dú)立的品格，同時(shí)還是一種復(fù)合行政行為。

2.完善使用固定概念外延的目錄制度。即先擱置模糊的行政決策，再采用目錄的形式，將行政決策強(qiáng)制性固化，防止出現(xiàn)范圍的多變。這種方式與我國(guó)當(dāng)前行政決策的規(guī)定是相符的，同時(shí)還避免了行政決策模糊的困難[4]。然而這種防止只是短暫性的，這是由于行政決策具備時(shí)空動(dòng)態(tài)性，且范圍不可控。

（二）健全責(zé)任追究制度體系

責(zé)任追究制度體系的構(gòu)建，其內(nèi)容主要有責(zé)任主體、追責(zé)主體以及責(zé)任形式等。針對(duì)我國(guó)當(dāng)前面對(duì)的行政決策終身責(zé)任追究尚未統(tǒng)一的情況，應(yīng)站在以下角度上逐步健全：

1.責(zé)任主體的角度。主要是決策機(jī)構(gòu)和最終決策者方面，其中決策機(jī)構(gòu)的責(zé)任需要準(zhǔn)確到個(gè)人，遵循黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告精神。這里提到的責(zé)任主體主要有行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員。具體情況應(yīng)依照對(duì)決策方案持有的態(tài)度來(lái)實(shí)現(xiàn)集體責(zé)任的分配，真正落實(shí)集體決策承擔(dān)集體責(zé)任。因此，需要記錄有關(guān)決策的辯論、探討以及投票等內(nèi)容[5]，并做好備案，若記錄上顯示對(duì)決策保持強(qiáng)烈認(rèn)可的應(yīng)嚴(yán)厲追究其責(zé)任；若顯示對(duì)決策反對(duì)的，則可不予追究。

2.追責(zé)主體的角度。除了明確行政機(jī)關(guān)為追責(zé)主體，還必須指出責(zé)任認(rèn)定主體、追責(zé)啟動(dòng)主體。對(duì)于責(zé)任認(rèn)定主體，便是決定是否對(duì)行政決策主體進(jìn)行追責(zé)的主體；而追責(zé)啟動(dòng)主體，便是監(jiān)督并建議追責(zé)主體的主體。行政決策會(huì)影響到行政責(zé)任人的權(quán)利，基于此，建議給予公民提出追責(zé)建議的權(quán)利，幫助行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查。為了避免行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)利的現(xiàn)象，需要給予法院責(zé)任認(rèn)定主體的權(quán)力，也就是給予法院審查行政決策的權(quán)力。

3.責(zé)任形式的角度。行政決策終身追責(zé)的形式至關(guān)重要，必須了解政治責(zé)任和法律責(zé)任的形式。界定法律責(zé)任和政治責(zé)任[6]，避免責(zé)任主體找尋各種理由來(lái)減弱自己應(yīng)該承擔(dān)的相關(guān)責(zé)任。同時(shí)，比如引咎辭職等責(zé)任形式，是決策者都必須承擔(dān)的責(zé)任，可對(duì)具有黨員身份的決策者優(yōu)先追責(zé)，并交給黨委或黨組進(jìn)行處理；如果不具備黨員身份，則可交給有關(guān)機(jī)關(guān)處理。這種方式下可有效防止決策者遮蓋責(zé)任。

（三）完善配套制度建設(shè)

在明確了行政決策范圍和健全追究體系后，則需要逐步完善配套制度。行政決策的研究主要在兩個(gè)方面，即形成決策程序和構(gòu)建責(zé)任追究制度。其中決策程序是保證決策的合理性和法治性。社會(huì)中存在的任何系統(tǒng)，都無(wú)法單獨(dú)存在，對(duì)于民族地區(qū)行政決策終身責(zé)任追究制的構(gòu)建來(lái)說(shuō)，同樣也需要相關(guān)配套制度的構(gòu)建。

1.評(píng)估制度的構(gòu)建。決策的好壞、失誤與否都需要進(jìn)行評(píng)估。行政決策非常抽象、宏觀，要想實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)決策就需要經(jīng)過(guò)多個(gè)行政行為，而這些行政行為中是否存在問(wèn)題就需要進(jìn)行有效評(píng)估，從而及時(shí)糾正錯(cuò)誤，或者終止[7]，同時(shí)明確整個(gè)決策中的責(zé)任主體。評(píng)估的內(nèi)容有以下幾點(diǎn)：決策的實(shí)現(xiàn)成果與制定的目標(biāo)是否相符；決策中的成本和效益如何；享受決策的主體評(píng)價(jià)如何。

2.賠償制度的構(gòu)建。行政決策中如果出現(xiàn)失誤，就會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重?fù)p失。因此決策者必須擔(dān)負(fù)起行政決策中產(chǎn)生的損失。當(dāng)前我國(guó)并未頒布專(zhuān)門(mén)的行政決策賠償制度。西方有些學(xué)者提出，行政賠償責(zé)任便是行政責(zé)任[8]，這種說(shuō)法雖然不全面，但明確了行政賠償責(zé)任與行政責(zé)任的相關(guān)性。行政決策終身責(zé)任追究，不能只是強(qiáng)調(diào)決策者的決策責(zé)任，還必須注重決策者的賠償責(zé)任。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，“不以規(guī)矩，不能成方圓”，國(guó)家需要發(fā)展，民族需要進(jìn)步。如果一個(gè)國(guó)家沒(méi)有法律，便無(wú)責(zé)任，任何法治也就成為一種形式。因此，行政決策終身責(zé)任追究制的建設(shè)是民族地區(qū)社會(huì)發(fā)展的必然選擇。民族地區(qū)行政決策終身責(zé)任追究制的構(gòu)建需要綜合各個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，站在行政決策范圍、追責(zé)體系建設(shè)以及有關(guān)配套制度完善的角度上，重視行政決策決定的過(guò)程記錄，明確決策責(zé)任主體；通過(guò)決策評(píng)估體系，賠償制度，實(shí)現(xiàn)行政決策終身責(zé)任追究制的合理構(gòu)建。