以西南少數(shù)民族為例分析教育政策法規(guī)實施效果

李 玲 蔡文伯 楊建剛

（1.石河子大學 政法學院，新疆·石河子 832000；2.石河子大學 新疆少數(shù)民族教育發(fā)展與教育政策研究中心，新疆·石河子 832000；3.石河子高級中學，新疆·石河子 832000）

教育關系到人類知識的傳承、技能的培育、品德的樹立。我國自古就是一個重視教育的國家，孔子開辦私塾促進了我國古代教育事業(yè)的發(fā)展。中華人民共和國成立以來，更是從立法上確立了教育的重要地位，近年來，教育越來越受到黨和政府及全體國民的重視，但由于我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，教育資源的分配也呈現(xiàn)出地區(qū)間的差異，相對于經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，我國少數(shù)民族地區(qū)受經(jīng)濟發(fā)展水平等多種因素的制約，教育水平也相對較低。西南地區(qū)是我國少數(shù)民族聚居地，也是我國少數(shù)民族人口最多的地區(qū)，該地區(qū)少數(shù)民族群眾受教育水平的高低，直接關系到我國人民整體的受教育水平。為了給包括西南少數(shù)民族地區(qū)在內(nèi)的所有少數(shù)民族學生營造一個良好的教育環(huán)境，政府部門先后頒布了多項教育政策法規(guī)，這些政策法規(guī)針對少數(shù)民族地區(qū)實際情況，取得了良好的效果，但是我們也應當看到其中也存在一些問題，需要我們重視并改進。

少數(shù)民族教育政策法規(guī)是指針對少數(shù)民族的特殊情況，結合少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，考慮少數(shù)民族的傳統(tǒng)習俗等具體情形，制定出臺的旨在促進少數(shù)民族地區(qū)的教育水準，提高少數(shù)民族群眾受教育程度，從而提高少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，提高少數(shù)民族群眾的幸福感的一系列教育政策制度。西南少數(shù)民族教育政策法規(guī)既包括國家頒布實施的有關西南地區(qū)的民族教育政策法規(guī)，也包括西南地區(qū)各省市進行的民族教育實踐。針對西南少數(shù)民族地區(qū)教育發(fā)展過程中遇到的教育基礎設施不足、師資力量薄弱等問題，政府通過立法、頒布相關促進政策等措施為少數(shù)民族地區(qū)的民族教育保駕護航，比如支教計劃就解決了西南少數(shù)民族地區(qū)教師資源不足，教師綜合素質低等現(xiàn)實問題。呼吁東中部等地區(qū)的優(yōu)秀大學生主動到西南等少數(shù)民族地區(qū)義務支教，這一政策為西南少數(shù)民族地區(qū)的教育事業(yè)增添了活力和動力，極大地緩解了西南少數(shù)民族地區(qū)師資力量不足的問題，同時也加強了漢族和少數(shù)民族之間的聯(lián)系，增進了各民族間的感情。加上西南少數(shù)民族地區(qū)的各省市區(qū)根據(jù)國家制定的政策法規(guī)，結合本地區(qū)實際情況變通執(zhí)行，由此形成了具有針對性的地區(qū)政策法規(guī)實踐。

一、西南少數(shù)民族地區(qū)教育政策法規(guī)實施的積極效果

（一）形成了系統(tǒng)完整的教育政策法規(guī)體系

近些年，我國針對西南少數(shù)民族地區(qū)的教育，出臺了一系列的優(yōu)惠政策和法規(guī)，比如設置了專門的教育補助資金?？顚Ｓ?，在高等教育的招考上給予加分的特殊優(yōu)惠政策，對西南少數(shù)民族的教育提供對口幫扶，保證西南民族地區(qū)的孩子受教育權等。這些政策或者法規(guī)相互配合，共同服務于西南少數(shù)民族地區(qū)的教育發(fā)展事業(yè)，逐漸形成了一個完整的規(guī)范體系，在各項政策法規(guī)不斷完善的同時，西南少數(shù)民族地區(qū)的教育也呈現(xiàn)出法制化、規(guī)范化的發(fā)展趨勢，政策法規(guī)有其天然的剛性和強制性，這種強制力使得西南少數(shù)民族地區(qū)的教育發(fā)展有了堅強的后盾支撐。

（二）教育基礎設施不斷完善，教育水平明顯提高

教育資源分配的不均衡集中體現(xiàn)在教育基礎設施、教育環(huán)境、師資力量等方面。隨著國家對西南少數(shù)民族教育事業(yè)的支持和投入，西南少數(shù)民族地區(qū)的教育基礎設施得到了極大改善，主要體現(xiàn)在：第一，學校數(shù)量增多，且在地理位置上的分布也更加合理，由于少數(shù)民族地區(qū)地形復雜，主要以山地為主，人口相對較少，加上學校在地理分布上的不合理，使得西南少數(shù)民族地區(qū)的學生往往要走很遠的山路才能上學?，F(xiàn)如今，合理的布局加上數(shù)量上的增多，使得西南少數(shù)民族地區(qū)學生可以就近入學。第二，學校的教育設施逐步實現(xiàn)了現(xiàn)代化，西南少數(shù)民族地區(qū)的孩子也能享受現(xiàn)代化的多媒體教學、擁有寬敞明亮的教室，實現(xiàn)了德智體美的全面發(fā)展。第三，在師資力量上，改變了以往一個學校只有幾個老師，一個老師要身兼數(shù)職的狀況，越來越多的大學生自愿前來義務支教，也有很多大學生愿意留下來為西南少數(shù)民族地區(qū)的教育事業(yè)奉獻終身，教師的數(shù)量和質量相比之前都有了較大的提高。

（三）教育的發(fā)展促進了經(jīng)濟的進步

“扶貧先扶智”，西南少數(shù)民族地區(qū)教育的落后首先是由經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定的，教育作為上層建筑的內(nèi)容是由經(jīng)濟基礎決定的，但是教育的發(fā)展對經(jīng)濟發(fā)展具有重要的反作用，通過教育可以提高西南少數(shù)民族地區(qū)人民的綜合素質，提高其知識素養(yǎng)、勞動技能，使其能更好地發(fā)揮主觀能動性，在市場經(jīng)濟和全球化的浪潮中能夠緊跟時代前進的步伐，結合本地區(qū)實際情況，抓住機遇發(fā)展經(jīng)濟，西南少數(shù)民族地區(qū)有天然的旅游資源優(yōu)勢，一些受過良好教育的少數(shù)民族群眾能夠審時度勢，充分利用本地區(qū)的旅游資源發(fā)展農(nóng)家樂，極大地改善了經(jīng)濟條件。正是由于教育政策法規(guī)的落實，才使得越來越多的少數(shù)民族群眾接受了教育、開闊了眼界?？梢哉f，西南少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展在一定程度上也得益于少數(shù)民族教育政策法規(guī)的貫徹落實。

二、教育政策法規(guī)在西南少數(shù)民族地區(qū)的實踐中突顯出的問題

（一）教育政策法規(guī)在內(nèi)容上忽視了對民族文化的傳承

教育是文化傳承的重要途徑，少數(shù)民族地區(qū)的教育不僅要傳授中華民族文化還應當成為少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的重要傳播渠道，很多少數(shù)民族都有自己的民族語言，語言作為文化的載體，是少數(shù)民族幾千年來歷史的積淀和文化縮影。少數(shù)民族地區(qū)教育政策法規(guī)主要是從保障少數(shù)民族地區(qū)孩子的受教育權出發(fā)，強調(diào)受教育權是公民的基本權利和義務，而忽略了我國的民族教育應當承擔起傳承民族文化的重任，我國現(xiàn)行的教育政策法規(guī)很少有涉及到民族文化傳承的內(nèi)容，這是民族教育功能的重大缺失。中華人民共和國建立初期，我國在民族教育上還強調(diào)擁有本民族語言文字的少數(shù)民族在小學、中學教育中應當適用本民族的語言，但是，隨著各地區(qū)、各民族間的交流日益頻繁，各少數(shù)民族特別重視對漢語的學習，我國的民族教育政策法規(guī)也規(guī)定使用民族語言的學校應當從小學一年級開設漢語課，《全日制民族中小學漢語教學大綱》和《關于在有關省區(qū)試行中國少數(shù)民族漢語水平等級考試的通知》等政策法規(guī)都是從制度上確立了民族教育中漢語的重要作用，有使民族語言斷裂從而導致民族文化斷層的風險。

（二）教育政策法規(guī)的操作性和實用性有待提高

利用政策法規(guī)來為民族教育保駕護航就是要借助政策法規(guī)的規(guī)范性作用，但是只有當政策法規(guī)具有可行性、可操作性的時候才能真正發(fā)揮其規(guī)范和保護的作用。針對民族教育的政策法規(guī)，一方面在教育的普及上確實發(fā)揮了其不可替代的功能；但是另一方面，一些政策法規(guī)的可操作性和實用性還有待提高。就可操作性而言，目前針對西南少數(shù)民族教育的重大問題大多體現(xiàn)在2002年頒布的《關于深化改革加快發(fā)展民族教育的決定》中，然而西南地區(qū)的少數(shù)民族人口較多，且各民族教育中存在的問題會隨著時間的推移、經(jīng)濟條件的改善、社會其他政策的影響而不斷改變，因此，民族教育的可操作性應當進一步加強。

就西南少數(shù)民族政策法規(guī)的實用性而言，如果僅從少數(shù)民族青少年接受教育的比例、受教育程度的提高上來說，民族地區(qū)教育的政策法規(guī)確實已經(jīng)發(fā)揮了重要的作用，但是從教育的目的上來看，其效果還不盡如人意。教育的目的是促進人的全面發(fā)展，少數(shù)民族地區(qū)學生雖然因為享受著考試加分等優(yōu)惠政策，但是，以大學生就業(yè)而言，不管是少數(shù)民族學生還是漢族學生，他們面臨的就業(yè)環(huán)境是一樣的，用人單位更看重的是工作能力而不會因為是少數(shù)民族就給予過多的關照。此外，少數(shù)民族學生通過高考加分政策進入大學，在大學的學習過程中有可能會在學習能力、知識儲備等多個方面處于劣勢，而使少數(shù)民族學生體驗過多的失敗感而阻礙其繼續(xù)努力學習深造。

（三）教育政策法規(guī)的立法層次不高，強制力度不夠

雖然我國已經(jīng)先后制定、頒布、修改、完善了一系列的教育政策法規(guī)，比如2006年修改了《中華人民共和國義務教育法》增加了許多關于民族教育的條款，同時增加了民族教育的優(yōu)惠政策、少數(shù)民族地區(qū)孩子平等接受教育的權利等內(nèi)容；2013年云南省又出臺了《云南省少數(shù)民族教育促進條例》，但是大多數(shù)的教育政策法規(guī)都是由教育主管部門或者地方政府頒布的，相對來說層次不高，強制力度有限，雖在一定程度上為西南少數(shù)民族地區(qū)的教育發(fā)展提供了制度上的依據(jù)，但效果并不理想。

（四）教育政策法規(guī)的執(zhí)行力度較弱且監(jiān)管缺失

政策法規(guī)的生命在于落實，只有把政策法規(guī)落到實處，才能發(fā)揮它的效用。由于西南地區(qū)的少數(shù)民族文化各異，很多少數(shù)民族還在沿用自己本民族的語言，加上老一輩的少數(shù)民族群眾接受教育的機會有限，受教育水平較低，因此，他們對于促進少數(shù)民族地區(qū)教育的政策法規(guī)不能準確理解。此外，有些政策法規(guī)受制于當?shù)氐膶嶋H情況，相關部門不能嚴格地予以執(zhí)行，又因其缺乏懲罰性，致使民族教育政策法規(guī)的作用得不到充分發(fā)揮。教育政策法規(guī)實施的監(jiān)管不力，也使得教育政策法規(guī)流于形式。

三、西南少數(shù)民族教育政策法規(guī)發(fā)揮作用的路徑分析

（一）完善教育政策法規(guī)，使民族教育承擔起傳承民族文化的重任

確立少數(shù)民族教育中雙語教學的重要地位，學校教育要兼顧漢語和少數(shù)民族語言，不可偏廢。對于有本民族語言文字的少數(shù)民族，要提倡少數(shù)民族學生在學習中使用自己的本民族語言，根據(jù)當?shù)貙嶋H情況平衡適用兩種語言教學的比例，同時還應當培養(yǎng)少數(shù)民族學生熱愛本民族語言的意識。由于受到市場經(jīng)濟的影響，很多少數(shù)民族群眾為了適應經(jīng)濟時代的要求，放棄了自己孩子學習本民族的語言文字的機會，從小教孩子使用漢語，使?jié)h語在少數(shù)民族地區(qū)得到普及，而忽視了本民族語言的傳授。雖然推廣漢語和普通話有利于各民族間的交流合作，實現(xiàn)各民族的共同繁榮，但是民族語言是民族文化的載體，為了保持我國民族文化的多樣性，傳承少數(shù)民族文化精髓，應當引導少數(shù)民族地區(qū)群眾認識到民族文化的重要意義?？梢栽诮逃叻ㄒ?guī)上體現(xiàn)出對民族文化的重視，增加國家鼓勵并倡導少數(shù)民族使用民族語言文字的條款，并盡可能為民族語言文字的使用者提供一些工作崗位。

（二）增強少數(shù)民族教育政策法規(guī)的操作性和實用性

為了增強少數(shù)民族教育政策法規(guī)的操作性，在制定政策法規(guī)時應當做好充分的論證，了解當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，教育政策法規(guī)應當與經(jīng)濟發(fā)展水平保持一致，以免因為發(fā)展教育而增加了當?shù)厝罕姷纳钬摀涣私馊罕姷慕逃枨?，使教育政策更好地貫徹?zhí)行；了解政策法規(guī)的執(zhí)行效果，以便及時解釋調(diào)整。為了使民族教育政策法規(guī)的實用性增強，要從長遠的角度來評價高考加分這樣的優(yōu)惠政策，少數(shù)民族學生的加分政策初衷是好的，也確實符合當前我國教育資源分配不均衡導致的教育水平不一致的現(xiàn)狀，但是除了在加分上給予優(yōu)惠以外，更重要的還是要通過政策調(diào)整使教育資源得到合理的配置。此外，加強教育資源的流動性，使少數(shù)民族地區(qū)的學生也能享受到良好的教育環(huán)境、雄厚的師資力量、現(xiàn)代化的教學設施，提高他們的學習能力，使他們真正地實現(xiàn)自身的全面發(fā)展。

（三）盡快制定出臺少數(shù)民族教育法，提高民族教育立法層次

適時推進《少數(shù)民族教育法》制定頒布的步伐，為民族教育的發(fā)展提供專門的教育法規(guī)，只有從法律上實現(xiàn)少數(shù)民族教育的保障，才能實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的教育公平。《少數(shù)民族教育法》的出臺將從根本上解決少數(shù)民族地區(qū)的教育問題，為民族教育提供發(fā)展方向和強有力的立法保障。早在2010年，全國人大代表高萬能就提議盡快出臺針對少數(shù)民族教育的《少數(shù)民族教育法》，相信它的出臺，將改變少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后的面貌，不僅使少數(shù)民族地區(qū)的教育獲得發(fā)展，而且也將帶動少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟實現(xiàn)跨越式的發(fā)展。

（四）加大民族教育政策法規(guī)的執(zhí)行力度和監(jiān)管力度

為了使少數(shù)民族教育政策法規(guī)能發(fā)揮促進少數(shù)民族教育發(fā)展的重要作用，應當將政策法規(guī)不遺余力地貫徹落實。教育主管部門應當分工負責，責任到人，對敷衍了事、徇私枉法等行為及時追責；同時要加大對教育主管部門的監(jiān)管，對于出現(xiàn)的不符合政策要求的行為要及時整改，對利用教育謀取私利的單位或個人也要嚴肅追責，以保證少數(shù)民族教育事業(yè)健康發(fā)展。為了加強對教育事業(yè)的監(jiān)管，除了社會公眾、媒體和教育主管部門外，還可以考慮在教育部門設立專門的民族教育政策法規(guī)監(jiān)督機構，負責民族地區(qū)教育政策法規(guī)的宣傳推廣，監(jiān)督教育法規(guī)的貫徹執(zhí)行，對違反政策法規(guī)的行為進行專門的監(jiān)督。

教育的重要作用不言而喻，少數(shù)民族地區(qū)的教育對促進本地區(qū)經(jīng)濟、政治、文化等各方面都發(fā)揮著舉足輕重的作用。西南地區(qū)作為少數(shù)民族聚居區(qū)，發(fā)揮好政策法規(guī)對西南少數(shù)民族教育的促進和優(yōu)化作用，對全國少數(shù)民族來說是一個良好的示范。黨的十八屆四中全會提出要全面依法治國，讓教育事業(yè)在法治下運行是少數(shù)民族地區(qū)教育自身發(fā)展的需要，更是我國全面實現(xiàn)政治、經(jīng)濟、文化、社會等各領域法治化發(fā)展的重要保障。