海綿城市PPP項目投融資模式應(yīng)用探討

王艷華

(中國市政工程中南設(shè)計研究總院有限公司，湖北 武漢 430010)

0 引言

2013年，海綿城市建設(shè)的概念在國家層面首次提出，并于2015年確定了16個首批試點(diǎn)城市，海綿城市建設(shè)作為一項國策在全國推行，PPP項目投融資模式在海綿城市建設(shè)中也得到了廣泛應(yīng)用。

1 海綿城市建設(shè)的投融資需求分析

1.1 海綿城市建設(shè)的現(xiàn)狀

自2014年開始，海綿城市建設(shè)相關(guān)配套政策陸續(xù)出臺，財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部《海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市申報指南》提出將海綿城市建設(shè)的投融資模式創(chuàng)新性作為一項重點(diǎn)評審內(nèi)容，對投資規(guī)模經(jīng)濟(jì)合理性、地方財力可承受度、建設(shè)和運(yùn)營采取政府和社會資本合作(PPP)模式提出了要求。鼓勵海綿城市建設(shè)創(chuàng)新體制機(jī)制，建立政府與社會資本風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的合作模式。

自2016年開始，海綿城市建設(shè)進(jìn)入加速推進(jìn)階段。實踐中發(fā)現(xiàn)當(dāng)前海綿城市行業(yè)培育正處于關(guān)鍵期，行業(yè)規(guī)模小、產(chǎn)能有限、融資渠道不暢等問題客觀存在，政府投入仍是海綿城市建設(shè)的主要資金來源，缺乏有效市場機(jī)制的盈利模式是制約海綿城市建設(shè)引入社會資本的障礙。然而，海綿城市建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，是城市水系、城市管渠、公園綠地、市政道路和小區(qū)公建等工程類型的組合，需要有強(qiáng)大持續(xù)的資金籌措能力、大量具備全產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)技術(shù)的企業(yè)以及良好的運(yùn)營管理能力。

1.2 海綿城市建設(shè)的投融資困境

從總體上看，海綿城市建設(shè)涉及面廣、規(guī)模大，對項目投融資的要求較高，且具有鮮明的行業(yè)特征，結(jié)合首批海綿城市建設(shè)實踐經(jīng)驗，當(dāng)前實踐中存在的主要問題包括：

(1)資金需求量巨大。海綿城市在建設(shè)階段和運(yùn)維階段都需要巨額資金支持。即使對于少數(shù)試點(diǎn)城市，中央財政補(bǔ)助也很有限,因此地方政府在海綿城市建設(shè)中普遍面臨較大資金壓力。在當(dāng)前地方政府融資渠道全面收緊的情況下，如何籌集資金、形成持續(xù)穩(wěn)定的資金投入，成為建設(shè)海綿城市的首要問題。

(2)回報機(jī)制不穩(wěn)定。海綿城市屬于公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，僅靠市場力量無法有效調(diào)節(jié)，短期內(nèi)效益無法體現(xiàn)，影響了社會資本進(jìn)入海綿城市建設(shè)的積極性。

(3)涉及的項目權(quán)屬復(fù)雜，不便于經(jīng)營和評估。海綿城市建設(shè)既有道路、公園等公益性基礎(chǔ)設(shè)施，也有住宅、商業(yè)體、企業(yè)配套設(shè)施等權(quán)屬物業(yè)，資產(chǎn)權(quán)屬復(fù)雜，分屬不同行業(yè)主管部門管理，傳統(tǒng)的融資模式基本無法實現(xiàn)系統(tǒng)的一體化項目融資。

(4)對項目融資的可持續(xù)性要求更高。在傳統(tǒng)融資路徑下，基本上是針對項目進(jìn)行的短期建設(shè)融資。海綿城市的建設(shè)與改造是個長期的系統(tǒng)行為，需要在長期運(yùn)營中不斷追加投資進(jìn)行設(shè)施維護(hù)，否則建設(shè)形成的資產(chǎn)很難保持持續(xù)的可用性。因此，海綿城市建設(shè)對項目融資的可持續(xù)性提出了更高要求。

1.3 海綿城市建設(shè)適用的項目投融資模式

海綿城市目前在實踐中有三種常見的投融資模式：

(1)傳統(tǒng)政府投資模式。由各片區(qū)政府主管部門根據(jù)職責(zé)分工分段實施，相互之間缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，造成項目碎片化，往往達(dá)不到整體改造效果。

(2)城投主導(dǎo)模式。以城投等地方政府平臺公司為主體組織項目實施是較常見模式，但在當(dāng)前平臺公司整體面臨脫鉤轉(zhuǎn)型的形勢下，該模式受到較大限制。

(3)將項目打包采用PPP模式。引入社會資本參與投資、建設(shè)和運(yùn)營管理，鼓勵風(fēng)險分擔(dān)、利益共享，發(fā)揮整體效益。

1.4 海綿城市建設(shè)PPP模式應(yīng)用現(xiàn)狀

民營資本活躍度日益提高，為海綿城市PPP項目的實施創(chuàng)造了良好的市場基礎(chǔ)?，F(xiàn)在海綿城市已進(jìn)入第二批試點(diǎn)階段，根據(jù)第一批海綿城市試點(diǎn)的實踐情況看，在試點(diǎn)城市建設(shè)中，PPP社會資本投資占總投資額比例，除鶴壁市外均超五成，若剔除財政部補(bǔ)助部分，占比還將更高，說明PPP模式在海綿城市建設(shè)中起到了重要作用。

采用PPP模式運(yùn)作的海綿城市項目呈快速增長態(tài)勢。依據(jù)財政部PPP項目庫，截至2016年9月，全國已明確公示的海綿城市PPP項目達(dá)36個，投資額達(dá)689億元，比2016年3月末增加200多億元。

雖然海綿城市進(jìn)展迅速，未來市場容量不容小覷，但總體上市場基礎(chǔ)薄弱，參與海綿城市投資與建設(shè)的社會資本有待培育和發(fā)展。海綿城市的融資能力和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是制約市場的兩大因素，未來盈利模式有待創(chuàng)新。

總體上看，雖然目前PPP模式在海綿城市建設(shè)中的運(yùn)用還處于探索和積累階段，但國家政策支持力度在逐漸增強(qiáng)，市場基礎(chǔ)已經(jīng)逐步搭建起來，前景向好。PPP模式實現(xiàn)了建設(shè)運(yùn)營管理一體化，有利于取得當(dāng)?shù)鼐用竦闹С?，系統(tǒng)地考慮建成后的運(yùn)營服務(wù)整體外包等，是解決當(dāng)前海綿城市投融資難題的有效途徑之一。

2 海綿城市PPP項目實施中存在的問題

從推進(jìn)的現(xiàn)狀看，海綿城市PPP項目在實踐中已逐步趨于規(guī)范，但由于處于探索階段，目前尚存在一些需要注意的問題。

2.1 項目審批程序復(fù)雜、周期長

海綿城市PPP項目不但PPP階段的審批環(huán)節(jié)多、周期長，而且存在傳統(tǒng)前期審批與PPP審批流程的銜接問題，這增加了海綿城市PPP項目全過程管理的難度。導(dǎo)致一個海綿城市PPP項目從項目策劃至PPP項目公司成立耗時較長，重復(fù)性工作較多，協(xié)調(diào)工作量巨大，過程中有大量重復(fù)審批等問題，加重了工期控制難度。

2.2 項目回報機(jī)制單一，盈利模式有待創(chuàng)新

海綿城市承載緩解內(nèi)澇、控制污染、雨水回收利用、改善生態(tài)環(huán)境等功能，多數(shù)具有公用事業(yè)性質(zhì)，不具營利性，而且項目周期長，存在收益上的不確定性。目前國內(nèi)尚無雨水排放收費(fèi)相關(guān)制度，暫時不能發(fā)揮海綿城市建設(shè)的市場機(jī)制。當(dāng)前海綿城市PPP項目仍以政府付費(fèi)為主，有待探索完善制度和創(chuàng)新盈利模式，在合法合規(guī)的前提下捆綁經(jīng)營性項目，推進(jìn)海綿城市PPP項目投融資模式。

2.3 建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不完善，技術(shù)創(chuàng)新能力要求高

海綿城市建設(shè)涉及規(guī)劃、建設(shè)、園林、市政、環(huán)保、水利等多個領(lǐng)域，以前這些專業(yè)之間互相分割、技術(shù)封閉，在PPP項目實施中，不但需要將以上技術(shù)模塊重新整合，還需要針對建設(shè)和運(yùn)維過程中的問題不斷進(jìn)行新技術(shù)、新材料、新工藝的系統(tǒng)研發(fā)。目前關(guān)于海綿城市建設(shè)的國家標(biāo)準(zhǔn)尚不完善，各地出臺的各種規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。這對項目公司的技術(shù)整合能力和技術(shù)研發(fā)能力提出了更高要求。

2.4 社會資本參與積極性不高

雖然各地積極出臺相關(guān)激勵政策，吸引社會資本廣泛參與海綿城市PPP項目，但由于國內(nèi)海綿城市投資市場剛剛起步，全產(chǎn)業(yè)鏈整合度不高，能完整運(yùn)作海綿城市PPP項目的企業(yè)不多。再加上海綿城市PPP項目可經(jīng)營性不強(qiáng)，對社會資本的吸引力有待提高。此外，地方政府支付能力和信用狀況也是影響海綿城市PPP項目吸引力的重要因素之一。

2.5 運(yùn)維管理和績效考核難度大

海綿城市PPP項目合作期一般為10年左右，采取PPP模式建設(shè)的海綿設(shè)施，運(yùn)營期按合同約定，由PPP項目公司負(fù)責(zé)設(shè)施運(yùn)營維護(hù)；運(yùn)營期滿后，按照PPP合同約定及有關(guān)政策規(guī)定，由接收部門進(jìn)行維護(hù)管理。海綿城市的運(yùn)營管理較為復(fù)雜，涉及的權(quán)屬部門較多，民眾認(rèn)知不一致。部分海綿設(shè)施并不是單獨(dú)存在的，與其他物業(yè)的界限劃分不明確，易導(dǎo)致責(zé)權(quán)利混淆，極易產(chǎn)生責(zé)任糾紛，并影響績效考核的準(zhǔn)確性。

從目前試點(diǎn)城市來看，海綿城市的績效考核尚未建立科學(xué)體系，考核的目標(biāo)難以測量、考核的內(nèi)容覆蓋不全、考核的方法難以選取，風(fēng)險分擔(dān)與責(zé)任邊界不清，使按效付費(fèi)的實操性大打折扣。

3 海綿城市PPP項目操作的控制要點(diǎn)

3.1 發(fā)揮連片效應(yīng)，按匯水分區(qū)項目打包

按照匯水分區(qū)將零散項目打包采用PPP模式，解決海綿城市的復(fù)雜屬性和碎片化問題，每個匯水分區(qū)的海綿城市項目類型盡可能多樣化，發(fā)揮連片效應(yīng)和整合優(yōu)勢。

3.2 挖掘可經(jīng)營性資源，保證投資回報的合理穩(wěn)定

考慮到海綿城市PPP項目公益性較強(qiáng)的特點(diǎn)，應(yīng)結(jié)合市場行情合理確定社會資本的收益水平。市場上判斷項目盈利能力的主要參數(shù)是財務(wù)內(nèi)部收益率。根據(jù)《建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)評價方法與參數(shù)》(第3版)，參考行業(yè)平均回報水平，海綿城市社會資本的資本金財務(wù)內(nèi)部收益率按6.5%～8%較為合理，同時在項目選擇上應(yīng)盡可能捆綁經(jīng)營性項目(如污水處理廠、停車場、配套商業(yè)等)，增加社會資本投資的積極性，拓寬收益，減少政府財政投入。

3.3 注重考核，按效付費(fèi)

按效付費(fèi)是目前海綿城市PPP項目普遍采用的付費(fèi)模式，因此績效考核是重要環(huán)節(jié)。建立科學(xué)的績效考核指標(biāo)體系，將績效考核的結(jié)果與費(fèi)用支付、獎懲聯(lián)系起來，有助于降低運(yùn)營成本、提升管理服務(wù)和鼓勵社會創(chuàng)新。督促社會資本做好項目全過程的運(yùn)營維護(hù)管理，提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。

3.4 前瞻規(guī)劃，統(tǒng)籌建設(shè)

海綿城市PPP項目不能孤立存在，一般與其他市政基礎(chǔ)設(shè)施工程同步規(guī)劃、同步設(shè)計和同步實施，以避免重復(fù)建設(shè)造成的浪費(fèi)。以上諸多問題都需要地方政府在項目推進(jìn)中注重機(jī)制創(chuàng)新和各方協(xié)調(diào)，特別是要站在整個區(qū)域城鎮(zhèn)化建設(shè)的角度總體考慮項目定位，與其他項目做好銜接。

3.5 注重全產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)整合，選取優(yōu)質(zhì)社會資本

海綿城市PPP項目中，社會資本應(yīng)具有一定的技術(shù)優(yōu)勢或先進(jìn)管理經(jīng)驗，需要通過競爭性方式篩選出具有全產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)整合和技術(shù)創(chuàng)新能力的社會資本負(fù)責(zé)項目運(yùn)作。以項目公司為平臺，向海綿城市建設(shè)產(chǎn)業(yè)的上下游拓展，實現(xiàn)投資效益的最大化。

4 海綿城市PPP項目操作流程優(yōu)化建議

基于以上分析，結(jié)合部分海綿城市PPP項目實踐經(jīng)驗，主要從提前建立項目儲備庫、前置PPP項目合同審核程序、同步進(jìn)行項目前期準(zhǔn)備工作、開設(shè)項目審批一體化便捷通道、建立督查督辦機(jī)制等方面進(jìn)行流程優(yōu)化，提出海綿城市PPP項目生命周期操作流程。

4.1 項目前期準(zhǔn)備階段

(1)項目啟動前準(zhǔn)備。

1)建立海綿城市PPP項目備選庫。主管部門同財政、發(fā)改等部門建立海綿城市PPP項目備選庫，備選項目需完成立項審批、可行性研究等前期工作。

2)建立咨詢機(jī)構(gòu)儲備庫。主管部門同財政、發(fā)改等部門事先通過競爭性方式建立PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫、監(jiān)理庫、跟蹤審計機(jī)構(gòu)庫等相關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)儲備庫、機(jī)構(gòu)庫，維護(hù)與管理遵循績效導(dǎo)向、能進(jìn)能出、動態(tài)調(diào)整、公開透明的原則。在PPP項目實施過程中，直接從儲備庫中遴選相應(yīng)的咨詢機(jī)構(gòu)，不再通過公開方式進(jìn)行咨詢機(jī)構(gòu)采購。

3)項目策劃。鼓勵將單個項目打包成能發(fā)揮整體優(yōu)勢和連片效應(yīng)的海綿城市PPP項目包。財政部門對擬實施項目進(jìn)行初步物有所值評價和財政承受能力論證，對列入海綿城市PPP項目開發(fā)計劃的項目包，可授權(quán)政府出資方代表負(fù)責(zé)前期準(zhǔn)備相關(guān)工作。

(2)PPP項目啟動的前置條件。單個海綿城市PPP項目應(yīng)獨(dú)立完成可行性研究報告審批；海綿城市PPP項目包應(yīng)完成項目包整體可行性研究報告審批，或項目包中對應(yīng)的子項目應(yīng)分別完成可行性研究報告審批。

(3)方案編制。PPP咨詢機(jī)構(gòu)依據(jù)政府出資方代表提交的項目可行性研究報告等前期資料，編制實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告。咨詢機(jī)構(gòu)根據(jù)投資人調(diào)查結(jié)果編制和優(yōu)化實施方案的核心交易條款。

(4)項目評審。將實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告送審稿送審，邀請相關(guān)專業(yè)專家和行業(yè)主管部門參加評審。

(5)項目審批。對于審議通過的項目，實施機(jī)構(gòu)將項目成果上報PPP項目主管機(jī)構(gòu)審議。財政部門組織開展物有所值和財政承受能力評審并批準(zhǔn)，主管部門批準(zhǔn)PPP實施方案后實施。

上述項目前期準(zhǔn)備階段的工作流程見圖1。

4.2 項目采購階段

項目采購階段的工作流程見圖2。

4.3 項目實施階段

項目實施階段的工作流程見圖3。

5 結(jié)語

我國海綿城市建設(shè)已進(jìn)入加速推進(jìn)階段，其涉及面廣、建設(shè)規(guī)模大，對項目投融資的要求較高，引導(dǎo)、規(guī)范和推廣PPP項目投融資模式對于解決海綿城市建設(shè)的諸多困境尤為重要。以上是筆者從事海綿城市建設(shè)管理的一些心得總結(jié)，借此與海綿城市建設(shè)、PPP從業(yè)人員和政府主管部門人員分享，不當(dāng)之處，敬請指正。