新時代群團工作地方實踐及發(fā)展趨勢

文／呂雪峰 徐永祥

在我國，作為黨的事業(yè)的重要組成部分，群團工作現(xiàn)已成為提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設水平的重要力量。隨著黨的十九大勝利閉幕，標志中國特色社會主義建設進入新時代，對群團工作來說，也走進了一個嶄新的歷史時期。根據(jù)十九大精神和習近平總書記對群團組織應切實加強思想政治建設、擴大組織工作覆蓋范圍、轉(zhuǎn)變拓展服務職能、轉(zhuǎn)變工作作風、凈化行業(yè)風氣、深化機構人事制度改革的新一輪重要指示，[1]認真回顧、梳理當前地方群團改革經(jīng)驗，深入研析新型群團工作模式的典型特征和發(fā)展規(guī)律，將對新時代群團工作發(fā)展產(chǎn)生深遠的意義。

一 當前群團改革的推進和落實

根據(jù)“強三性”（即政治性、先進性、群眾性）和“去四化”(即機關化、行政化、貴族化、娛樂化）的改革總要求，各地群團組織主要在強化基礎工作制度、推進多元用人體制、建立實體服務機制、創(chuàng)新基層運作模式等方面采取了相應改革舉措。

（一）強化基礎工作制度

一是提升相關群團部門中常委會、全委會（執(zhí)委會）、代表大會中基層和一線人員比例。二是省市級主要群團部門精簡內(nèi)設機構，干部和編制減上補下。[2]關于這一點，典型模式除公務員干部直接下調(diào)區(qū)縣、街鎮(zhèn)和園區(qū)任職，還包括以崗位調(diào)動、職級提升、職務調(diào)換并提供高于同級公務員平均水平的工資待遇等方式，鼓勵一部分公務員干部轉(zhuǎn)為事業(yè)編制、國企編制甚至社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會等社會組織編制干部，到所屬單位擔任全職職務，此舉不僅是群團組織深化機構人事制度改革、夯實干部能上能下選人用人機制的一項重要舉措，也能有效緩解當前群團部門公務員干部人滿為患、晉升渠道狹窄的局面。三是所屬各類院校剝離學歷教育功能，以強化干部業(yè)務培訓為主等。

（二）推進多元人事體制

在這一方面，主要是建立領導班子專掛兼、專職干部遴選制、基層干部多元化的人事體制。對兼職掛職干部，主要遵循“費隨事轉(zhuǎn)、人隨事走”原則，即相關群團部門和委辦局公務員到基層群團單位兼職掛職，以原單位與基層單位簽訂項目合作協(xié)議為準，兼職掛職期干部合約期限內(nèi)在基層單位對相關項目運作進行監(jiān)督指導、參與實施及關系協(xié)調(diào)等，組織關系也進入基層單位。同時，因掛職干部掛職期較為有限，兼職期為3至5年的兼職干部未來將成為這種模式的首選人員，這在一定程度上也解決了兼職掛職干部普遍存在的兼掛崗位虛位化、前后單位兩頭跑等問題。并且，人選范圍也會向事業(yè)單位、國有企業(yè)、社會組織甚至民營企業(yè)擴展。[3]

在專職干部遴選制方面，除鼓勵公務員干部轉(zhuǎn)編制到所屬單位擔任全職職務，也經(jīng)考核從基層單位選拔年齡低于40歲的青年干部到群團部門擔任公務員；在基層干部隊伍多元化建設方面，則主要從事業(yè)編制、國企編制、社會組織編制與公務員編制的崗位性質(zhì)差異入手，由于事業(yè)編制可分為管理崗、專業(yè)技術崗和工勤技能崗等不同崗位類型，通過適當增加專業(yè)技術崗和工勤技能崗崗位編制名額和自主聘用權限，不僅可提升群團單位專業(yè)服務能力，同時，如將有執(zhí)業(yè)資格和專業(yè)能力的中層管理崗位人員，轉(zhuǎn)為專業(yè)技術崗并以高級職稱聘用，擔任業(yè)務主管領導，也在用人標準上做到不唯身份、不唯職級。而工勤技能崗由于對員工年齡、學歷等要求較寬泛，并建立與之相配套的轉(zhuǎn)崗、晉升制度，亦能讓群團干部更加突出群眾性，這也順應了群團改革的總體要求。

此外，志愿者隊伍也成為群團干部隊伍的重要組成部分，其中既有普普通通的一線勞動者，也有具有較高學歷、社會地位和行業(yè)知名度的科研人才、崗位能手、管理精英等。[4]

（三）建立實體服務機制

在實體服務機制建設方面，主要是以所屬事業(yè)單位、國有企業(yè)及社會組織作為對外窗口，推動相關服務項目的實體化、品牌化建設。以理事會、專家?guī)?、評委會、辦事處、服務點、信息站及相關論壇、評選活動作為主要聯(lián)系紐帶，并配之以網(wǎng)站、微信、微博、QQ及手機智能軟件APP等社交媒體工具，以“互聯(lián)網(wǎng)+”推動群團建設，通過搭建網(wǎng)絡成員自我管理、自我服務的自助式互動體系和以線上交流推進線下互訪的咨詢接待新模式，不斷強化和擴大群團組織的思想政治建設力度和工作覆蓋范圍。

（四）創(chuàng)新基層運作模式

關于這一點，主要利用群團組織與社會組織的相似性。一定程度上講，群團組織可被視為具有特殊政治地位的社會組織，而社會組織則是一般社會意義上的群團組織，二者在單純市場環(huán)境下，理應有趨同性。

通過籌建、成立與上級群團部門相似、但規(guī)模明顯小于上級群團部門的社會組織運作相關服務項目，在創(chuàng)新領域開展先行先試，可讓群團組織站在市場決定性地位高度，通過對比總結、摸清規(guī)律，讓改革有的放矢。由此也形成“以小見大”式基層創(chuàng)新和容錯糾錯運作新模式。首先，因所建社會組織規(guī)模較小，可將創(chuàng)新試錯成本降至最低，即創(chuàng)新工作中即便出現(xiàn)任何事前無法預測的錯誤，也不至于產(chǎn)生較大損失，相關責任人的失誤也在能被制度包容的范圍內(nèi)。其次，正因其規(guī)模較小，內(nèi)部關系和各項運行機制也較為直觀明了，在直面創(chuàng)新工作中出現(xiàn)的錯誤時，其敏感性、信息反饋能力也較強，易于在事中評估中進行糾偏、糾錯，直至能及時補救、減輕負面影響。最后，由于社會組織與群團組織存在相似性，對社會組織的創(chuàng)新工作進行事后總結，對上級群團部門而言，不僅具有相當大的參考價值，還可取其經(jīng)驗精華，納入事關群團組織全局性、整體性的改革規(guī)劃中。

二 新型群團工作模式研究與分析

應該說，自2015年黨的群團工作會議召開以來，根據(jù)會議精神，各地群團組織在基礎制度、用人體制、服務機制和運作模式等方面進行了諸多有益探索，通過關注熱點議題、聚集改革問題和破解發(fā)展難題，初步打造出與時代要求相一致、與社會環(huán)境相適應的新型群團工作模式。綜合來看，其主要特征為：

（一）政社并重

關于這一點，主要基于群團組織姓政姓社這一熱點議題。從當前改革實踐來看，群團組織對于政社二重屬性并未顧此失彼：在政治屬性方面，通過接受黨政部門兼職掛職干部開展項目合作及建設理事會、專家?guī)?、評委會等聯(lián)絡機制，不僅有利于消除黨政部門間溝通壁壘，還通過搭建共享數(shù)據(jù)庫、共享項目庫、共享專家?guī)?，乃至共享服務對象等舉措，凝聚制度合力、體制合力、機制合力和平臺合力；在社會屬性方面，除創(chuàng)辦社會組織，還包括成立事業(yè)單位和國有企業(yè)，或在政商智庫的政策推進下，提升其原有機構的服務職能和服務范圍，以合作承辦、支持單位和提供會務場所、保障服務等形式嵌入到民間自組織活動中，從而讓群團組織在民間社會中的角色由“別人”變成“自己人”，暢通與民間創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人士溝通的心靈渠道。由此可知，當前群團組織是在政社兩方面都發(fā)揮整合效用，做到二者并重。

（二）高低互促

這涉及到具體群團部門內(nèi)部關系的調(diào)整問題。一方面雖政社并重，但內(nèi)部具體結構應如何合理安排，方才實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展，不會重走老路又避免邪路？另一方面是新型政商智庫建設，雖服務于黨政決策，又如何解決當前普遍存在的頭重腳輕、人才緊缺難題？

從改革結果看，針對第一個問題，主要是采用公務員團隊與事業(yè)編制、國企編制、社會組織編制團隊的分工合作模式，在經(jīng)營群團組織“政”這一屬性上，前者無疑更為合適，包括給予服務對象相應政治安排、開辟參政議政渠道等，在經(jīng)營群團組織“社”這一屬性上，后三者明顯更具優(yōu)勢和制度靈活性。兩種類型之間，又可通過人才互動、項目合作等形式互通有無。

針對第二個問題，從當前新型智庫建設看，主要功能是四項載體建設，即：信息載體，包括提供咨詢服務、推動成果轉(zhuǎn)化、服務黨政決策等；人才載體，包括雇用專業(yè)人士、培訓專向人才、整合專業(yè)資源等；活動載體，包括舉辦論壇講座、會展服務保障、引導合作交流等；資產(chǎn)載體，包括對辦公資產(chǎn)、崗位資產(chǎn)和資本資產(chǎn)的管理服務等。[5]這四項功能，雖以信息載體為核心，并以影響黨政決策建功于頂層設計領域。但若未有其他基礎性功能支撐，一則難以為繼，二則咨詢成果勢必淪為缺少實在根基、大而無當?shù)目辗褐劇?/p>

目前，群團改革的群眾性要求及群團組織對自身社會屬性的重視，都促使其將政商智庫這只腳，在民間社會領域中進一步做實、做厚。

（三）競合有序

這一點事關各群團部門間的關系調(diào)整問題，有一定未來指向性。當前，各群團部門服務對象有日漸融合趨勢，這也要求群團部門彼此間要學會凝聚體制合力、制度合力、機制合力和平臺合力，既然群團組織是黨的群眾工作的堅強陣地，群團部門就不應各自為戰(zhàn)、分而治之，而是應群策群力、聯(lián)合聯(lián)動。

同時，也由于彼此服務對象的日漸融合性，各群團部門也會產(chǎn)生一種競爭關系?，F(xiàn)在各群團部門正紛紛建立地方辦事處、社區(qū)服務點、一線信息站等，[6]目的是為能進一步深入基層、擴展視野、延長手臂，對打破朝九晚五、創(chuàng)新彈性工作模式也有一定探索，主要是在所屬基層單位拆除條線壁壘，建立以項目為導向的人員組合機制，即以具體項目運作需求組織項目團隊、合理安排隊員作息，在任務落實上也為能力突出者規(guī)劃一定的自由空間和時間。倡導以寫總結、做方案、發(fā)文章等形式，給上級主管部門、單位團隊領導和兄弟部門提供建議、思路和參考案例，在一定意義上說，這也是改革經(jīng)驗能復制、可推廣的一種具體實現(xiàn)形式，從而不局限于朝九晚五坐班制度和單純自上而下的指令式、被動型工作模式，目的都是為激發(fā)干部積極性，提升工作效率，搶先占領地方、社區(qū)和一線的“人心市場”。

由此可知，未來各群團部門的競爭關系，正是以這種項目競爭、團隊競爭為主要表現(xiàn)形式。當然，項目未必只屬于單一部門，甚至在員工組合和運作上會呈現(xiàn)出跨部門、跨黨派、跨領域等特征。但在結果上，雖有優(yōu)勝劣汰一面，亦能以競爭促合作、以合作促互補，實現(xiàn)共生雙贏、有序發(fā)展。

三 新時代群團工作的核心目標——基于案例剖析

對新時代群團工作的核心目標，應根據(jù)黨的十九大精神及習近平總書記對群團改革的最新指示，進一步關注熱點議題、聚集改革問題和破解發(fā)展難題，著力增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性效應，壓茬拓展改革廣度和深度。在總結實際操作經(jīng)驗上，又可先從對上海市工商聯(lián)這一典型案例剖析開始。其典型意義，不僅源自上海是群團改革的試點城市之一，還因其作為第二批改革的領頭羊部門，在改革全局中正不斷發(fā)揮承前啟后、總結傳承等積極作用和樣板功效。

（一）以政社系統(tǒng)建設夯實政社并重

眾所周知，工商聯(lián)兼有總商會這一身份，前者為人民團體，是政協(xié)領導下的參政議政單位，側(cè)重政治屬性，并通過經(jīng)濟統(tǒng)戰(zhàn)功能發(fā)揮自上而下的政治統(tǒng)合作用。后者是社會團體，是參與社會治理的社會組織，側(cè)重于社會屬性及發(fā)揮自下而上的社會關系整合作用。

上海市工商聯(lián)主要是以黨政系統(tǒng)建設和社會系統(tǒng)建設作為改革重要突破口，推進政社并重、分工合作的改革路徑。黨政系統(tǒng)建設起點為工商聯(lián)各部室的精簡合并，并以各新部室為中心，逐步推進能聯(lián)系相關黨政部門的民營經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)席會議專業(yè)委員會建設。在社會系統(tǒng)建設方面，核心起點為總商會的實體化建設，如建成常務理事會、理事會、監(jiān)事會、秘書處、辦公室等職能機構，并以工商聯(lián)所屬單位建設及總商會政商智庫實體機構平臺建設等作為社會系統(tǒng)建設的功能性分支。

（二）以政社整體融合推進高低互促

作為壓茬拓展群團改革深度和廣度的一項重要舉措，經(jīng)上海市委市政府批準，上海市工商聯(lián)正推動建設總商會民主政治建設委員會（下稱“民治委”）。對內(nèi)擴大會黨組覆蓋范圍，將總商會監(jiān)事會和常務理事會中的黨外干部吸收進來，參與重大決策。同時經(jīng)批準，已確定由市委統(tǒng)戰(zhàn)部部長擔任總商會監(jiān)事長、由市政協(xié)黨外副主席擔任總商會會長的黨政分工領導制度。

從民治委建設來看，初始階段在黨政領導架構上與總商會高度重合。如會長為主任委員，監(jiān)事長為紀檢監(jiān)察組組長，秘書長即為總商會秘書長等。同時，為配合行業(yè)商協(xié)會等社會組織行政脫鉤、完善內(nèi)部治理結構的改革進程，經(jīng)市委授權，上海市工商聯(lián)已獲得相關社會組織、民間社會群體政治建設領導權，以總商會合作交流辦事處作為相關社會組織、民間社會群體申請籌建黨組織的主要服務窗口。申請范圍不僅包括中共黨組、總支和支部，還包括各民主黨派的基層組織，對無法組建任何黨派組織的社會組織和民間社會群體，還以培訓政治骨干、選派政治指導員等方式，協(xié)助建立政治學習小組。確保了政治領導權能覆蓋、且包容民間社會的整體性和形態(tài)結構的多樣性。

（三）以系統(tǒng)協(xié)同建構競爭有序

目前，出于進一步推進全面深化改革需要，上海市工商聯(lián)的改革模式正從政社分工向政社企“一體兩翼”型模式拓展。所謂“一體”，就是以總商會實體化建設為核心的社會系統(tǒng)建設，以工商聯(lián)所屬單位、相關社會組織、民間社會群體和政商智庫實體機構為系統(tǒng)主體構件。一翼為“政”，即指黨政系統(tǒng)建設，當前重要任務是進一步推進體制整合與制度開放，另一翼為“企”，即指民營經(jīng)濟市場的微觀主體，重心是民營企業(yè)。三者統(tǒng)一于民治委的建設實踐中。

客觀說，向“一體兩翼”型改革模式拓展，是包括工商聯(lián)在內(nèi)的群團部門順應全面深化改革要求的必然結果，令群團組織在關注公共事業(yè)、社區(qū)民生和慈善行為等純粹社會內(nèi)容之余，還能主動作為，進一步抓牢、抓實“職業(yè)—行業(yè)—產(chǎn)業(yè)—園區(qū)”這一現(xiàn)代民營經(jīng)濟大盤中的牛鼻子。由此，當前群團工作意義的社會系統(tǒng)建設，稱為社會經(jīng)濟系統(tǒng)建設更為貼切。但關鍵問題在于，在黨政系統(tǒng)與社會經(jīng)濟系統(tǒng)之間、在社會經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)部應如何建構協(xié)同性機制，才能確保彼此間有序銜接、流通順暢？

從上海市工商聯(lián)當前經(jīng)驗來看，對于前者，其協(xié)同性機制主要來源于民治委建設：一方面，作為民治委的一個功能性分支，民營經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)席會議各專業(yè)委員會建設是工商聯(lián)推進黨政系統(tǒng)建設的主要抓手。另一方面，民治委在社會經(jīng)濟系統(tǒng)建設中又是以總商會為核心，其下又有工商聯(lián)所屬單位建設、對相關社會組織和民間社會群體的政治組織建設和政商智庫實體機構開放型平臺建設三大功能性分支。

對于后者，即社會經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)同性機制建設，則主要應從民營企業(yè)、尤其中小微民營企業(yè)當前需求入手。目前民治委已獲取的政治建設領導權，實質(zhì)上就是典型的政治公共服務品，主要由總商會面向相關社會組織、民間社會群體提供。由于后兩者皆是以民營企業(yè)、民營企業(yè)主為主體的會員聯(lián)合體，其在一定意義上也等同于間接向民營企業(yè)、尤其中小微民營企業(yè)提供的公共服務品。同時，上海市工商聯(lián)還正以政商智庫實體機構平臺作為前置型機制，致力于挖掘、發(fā)現(xiàn)代表先進產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的民間社會群體，通過在工商聯(lián)層面以行業(yè)商協(xié)會形式率先進行培育發(fā)展和規(guī)范性提升，最終目標是交由民政局（社團局）登記為法人機構，這應被視為對政治公共服務品的有力補充。

在此基礎上，民治委應與工商聯(lián)所屬單位、相關社會組織、民間社會群體、政商智庫實體機構一道，通過建設公共服務協(xié)同性機制，擴展、調(diào)整、創(chuàng)新公共服務品供給端，編制能滿足改革要求、市場規(guī)律的標準化服務品供給體系，再造民營企業(yè)、尤其中小微企業(yè)需求端，從而使其真正能與現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設相契合。根據(jù)習近平總書記在十九大報告中論及新時代黨的建設總要求時對“以黨的政治建設為統(tǒng)領”的精辟闡述，這也應成為新時代群團工作的核心目標和宗旨。

注釋：

[1]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年；習近平：《牢牢把握群團改革正確方向，努力開創(chuàng)黨的群團工作新局面》，2017年8月26日，http://cpc.people.com.cn/n1/2017/0827/c64093-29496736.html，2018年3月15日。

[2]康曉強：《群團改革經(jīng)驗比較研究——以上海、重慶共青團為例》，《學會》2017年第6期。

[3]喬健：《工會改革：中國特色工會道路的提質(zhì)增效——2016年上海群團改革的經(jīng)驗探析》，《中國勞動關系學院學報》2017年第2期；呂雪峰、張佳琳、陳琦：《新時期群團工作的經(jīng)驗、特征及深化路徑》，2018年1月9日，http://www.tuanjiebao.com/2018-01/09/content_129586.htm，2018年3月20日。

[4]王曉杰、陳曉運：《建構協(xié)同：共青團參與社會治理的地方實踐——以廣州市為例》，《中國青年研究》2016年第9期。

[5]呂雪峰：《工商聯(lián)政社分工合作改革路徑和新型政商智庫建設的上海經(jīng)驗》，《重慶社會科學》2017年第8期。

[6]楊國先：《充分發(fā)揮多元社會治理主體的協(xié)同效應——基于雅安市群團組織社會服務中心的創(chuàng)新探索》，《國家治理》2016年第8期。