論改革開放40年來黨的紀律建設

高建民

黨的十八大以來，習近平同志不僅強調把紀律建設擺在更加突出的位置，而且多次指出要嚴格依照紀律和法律的尺度，把執(zhí)法和執(zhí)紀貫通起來。他還強調，“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系，加強和改善對國家政權機關的領導”[1]。監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”不僅被寫入新修訂的黨章，而且被貫徹落實在2018年新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》中，這些既是對改革開放以來黨的紀律建設的創(chuàng)新和發(fā)展，又是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度安排，是黨的紀律建設轉變的重要體現(xiàn)。

一、黨的紀律建設實現(xiàn)重大轉變

黨的十九大報告指出，“全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中”[2]，第一次把黨的紀律建設納入黨的建設總體布局，實際上表明改革開放40年來黨的紀律建設實現(xiàn)了歷史性飛躍，黨的紀律建設在治黨治國的整體布局中的地位和作用更加重要了。黨的紀律建設堅持用發(fā)展著的馬克思主義進行指導，堅持圍繞黨的政治路線和中心任務開展工作，不斷把馬克思主義紀律思想與中國特色社會主義建設實踐相結合，不斷研究新情況、解決新問題、創(chuàng)造新經驗、創(chuàng)建新體制，黨的紀律的功能定位、體系結構、執(zhí)紀體制和方式逐漸與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貫通起來，使黨的紀律建設發(fā)生了重大轉變，具體表現(xiàn)為四個方面：

（一）黨的紀律建設與國家治理目標的相合

把黨的紀律建設同黨的政治路線聯(lián)系起來是我們黨的一條基本經驗。粉碎“四人幫”后，紀律建設的主要任務是思想上、組織上、作風上撥亂反正，為恢復社會主義現(xiàn)代化建設創(chuàng)造穩(wěn)定的政治局面。從黨的十二大開始，我國進入中國特色社會主義建設時期，改革開放、經濟體制改革和政治體制改革逐步推進。以江澤民同志為核心的第三代領導集體面臨世情、國情、黨情新的變化，在把黨的建設新的偉大工程推向21世紀的過程中明確了黨的紀律建設的落腳點：圍繞著提高黨的領導水平和執(zhí)政水平、增強拒腐防變和抵御風險的能力開展工作。黨的十六大以來，以胡錦濤同志為代表的中國共產黨人以科學發(fā)展觀為指導，以提高黨的建設科學化為總要求，堅持以執(zhí)政能力建設和先進性建設為主線，把黨的紀律建設同建立預防腐敗體系聯(lián)系起來，同推動科學發(fā)展、促進社會和諧聯(lián)系起來。

黨的十八屆三中全會的一個重要理論成果就是闡明了治黨與改革、治黨與治理的關系，把提高黨的治理能力同全面深化改革聯(lián)系起來：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；全面深化改革必須加強和改善黨的領導，提高黨的領導水平和執(zhí)政能力。”[3]2014年12月，習近平同志提出了“四個全面”，把黨的建設與深化改革、依法治國、全面建成小康社會聯(lián)系起來一同思考：“協(xié)調推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨，推動改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設邁上新臺階?！盵4]顯然，以習近平同志為核心的黨中央已經把黨的紀律同“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化聯(lián)系起來。在黨的十八屆四中全會上，我們黨把黨內法規(guī)體系納入到中國特色社會主義法治體系總體之中：“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”[5]黨的十九大新修訂的黨章，把黨的紀律檢查機關的經常性工作從5項調整為6項，增加了“進行問責或提出責任追究的建議”[6]，進一步凸顯了紀律建設中監(jiān)督執(zhí)紀問責功能，突出了黨的紀律建設的治理作用。顯然，把紀律建設擺在更加突出位置，習近平同志這一論斷決不只是在傳統(tǒng)意義上強調紀律建設的重要性，更多的是在強調黨的紀律建設具有一種政治體制改革和治國理政的功能優(yōu)先性。因為這其中暗含著從管黨到治黨的邏輯，用嚴明的紀律治理了黨這個執(zhí)政主體，才能真正推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）黨的紀律體系與國家法律體系的協(xié)調

2016年12月，習近平同志就加強黨內法規(guī)建設作出指示，要求堅持依法治國與依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進，把黨的制度優(yōu)勢轉化為治國理政的實際效能。改革開放40年來，黨的紀律體系不僅配套更加完備，而且與國家法律之間的關系也更加協(xié)調。

堅持黨內法規(guī)與國家法律相協(xié)調，是黨的十八大以來紀律體系建設的最鮮明特征，體現(xiàn)在：一是堅持紀嚴于法、紀在法前、紀法分開。新頒布實施的《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》強調運用監(jiān)督執(zhí)紀的“四種形態(tài)”，中紀委辦公廳印發(fā)的《紀檢監(jiān)察機關監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”統(tǒng)計指標體系（試行）》為監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”提供了具體的指標指引，這些制度設計明確了黨內法規(guī)與國家法律之間的界限與分工，減少了兩大體系之間的沖突，為黨內法規(guī)與國家法律之間的協(xié)調奠定了一定基礎。二是初步構建了黨內法規(guī)與國家法律之間的沖突規(guī)避機制。2013年制定的《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡稱《備案規(guī)定》）強調“建立黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制”并且明確了“有件必備、有備必審、有錯必糾”的工作原則[7]。2016年中央印發(fā)的《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》（以下簡稱《意見》）指出：“一切違反憲法法律的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件都必須予以糾正，推動建立健全法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制?！盵8]隨后，多省市根據(jù)《備案規(guī)定》和《意見》制定了適用于本行政區(qū)域內的具體實施辦法，基本上建立了“國家法律和黨內法規(guī)銜接協(xié)調的保障機制，形成了依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設的防錯糾錯機制”[9]。黨的紀律體系是黨內法規(guī)體系的核心組成部分，把黨內法規(guī)體系嵌入到法治體系之中，實現(xiàn)紀法分開、紀嚴于法、黨紀與國法之間的協(xié)調，為依規(guī)治黨與依法治國的協(xié)調統(tǒng)一以及形成黨內治理與國家治理的合力提供了制度保障。

（三）黨的監(jiān)督體制與國家監(jiān)督體制的貫通

黨的紀律檢查體制和國家監(jiān)察體制是國家權力體系的重要組成部分，是監(jiān)督權運行的重要基礎。1994年中央紀委與監(jiān)察部合署辦公后，黨政體制分離導致的重復、推諉等問題得到有效解決，黨政監(jiān)督整體合力得到提高。但隨著反腐敗的深入，這一監(jiān)察體制越來越不能適應工作的需要。從結構上看，監(jiān)察機關直接接受同級政府的領導，其決策很容易受到同級政府其他部門的干擾。從功能上看，在實際工作中，由于行政監(jiān)察范圍太廣，除了對中央專項治理進行監(jiān)察外，監(jiān)察機關實際履行的監(jiān)察責任有限，對政策落實和政令暢通等事項更是缺乏有效監(jiān)督。要化解這一體制性壓力，就必須改變現(xiàn)有的國家權力配置格局，協(xié)調黨的紀檢機關與國家監(jiān)察委員會的關系，構建一個集中統(tǒng)一、權威有效的反腐敗機構。黨的十三屆人大一次會議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，國家監(jiān)察委員會得以成立。中華人民共和國國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產生，負責全國檢查工作，是最高監(jiān)察機關，行使監(jiān)督權。國家監(jiān)察委員會成立后，一方面，黨通過合署辦公體制，實現(xiàn)了對各級監(jiān)察委員會的領導和全部公職人員的監(jiān)督管理，形成了黨內監(jiān)督與國家監(jiān)督有機統(tǒng)一的格局；另一方面，改變了國家權力配置格局，形成了行政權、司法權、監(jiān)察權相互協(xié)調制約的新的國家權力結構。黨的各級紀律檢查委員會是黨內監(jiān)督的專責機關，與黨的決策機關、執(zhí)行機關形成了相互制約與協(xié)調的權力結構。黨的紀律檢查委員會與國家監(jiān)察委員會合署辦公后，不僅形成了國家層面的監(jiān)督權、執(zhí)行權、決策權的權力結構，而且形成監(jiān)察委員會所有公職人員進行監(jiān)督的規(guī)定，使黨內監(jiān)督帶動國家監(jiān)督、司法監(jiān)督的格局進一步完善。換句話說，國家監(jiān)察委員會的成立實際上擴大了黨的紀律檢查委員會的權力邊界，提升了黨的紀律檢查委員會的政治地位，為形成黨內治理帶動國家治理奠定了重要的制度基礎。

（四）黨的執(zhí)紀方式與全面依法治國的銜接

黨的十九大把運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”寫入黨章，是黨的紀律建設發(fā)揮“治理革命”作用的又一重要制度體現(xiàn)。深化運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，使執(zhí)紀與執(zhí)法相互銜接，使黨內監(jiān)督與國家監(jiān)督、黨的紀律檢查與國家監(jiān)察有機統(tǒng)一，推進了治理能力的現(xiàn)代化。堅持把紀律挺在前面，注重抓早抓小、防微杜漸；深化分類處置，強化分析研究，堅持用紀律語言描述行為，在線索處置、立案審查、審理報告等環(huán)節(jié)做到紀在法前，防止出現(xiàn)適用不當、尺度不準現(xiàn)象，改變了“好同志”和“階下囚”之間的零和博弈狀況；堅持在第一種形態(tài)上下大功夫，強化日常監(jiān)督和管理，使批評教育成為常態(tài)，關口前移，發(fā)現(xiàn)苗頭就及時糾正，讓被談話函詢的黨員干部作出說明，讓其所在黨委（組）書記簽字，防止欺騙組織，邊談邊犯，這些舉措使紀律成了帶電的高壓線，使其真正轉化為黨員干部的日常習慣和自覺遵循，有效解決了一些黨組織和黨員領導干部、黨員法紀意識淡漠、責任意識不強，擔當精神不夠和作風不強等問題。這對于推動體制機制改革，確保政令暢通，全面從嚴治黨帶動全面依法治國，提供了有力的制度保障，中國特色社會主義監(jiān)督優(yōu)勢轉化成了治理效能。在我國，絕大多數(shù)的公務員和領導干部都是中國共產黨員，黨內監(jiān)督與國家監(jiān)察具有高度的一致性。紀律檢查委員會與監(jiān)察委員會合署辦公后，運用好監(jiān)督執(zhí)紀的“四種形態(tài)”，尤其是運用好第一種形態(tài)，不僅能夠凈化黨內政治生態(tài)，而且能夠凈化國家的政治生態(tài)，有利于黨風帶動政風、政風帶動社風，形成黨內治理帶動國家治理和社會治理的格局。

由上可見，改革開放40年來，黨的紀律建設發(fā)生了巨大變化。新時代黨的紀律建設承載著更多的使命和任務，既包括解放和發(fā)展生產力，更包括推動政治體制改革、發(fā)展中國特色社會主義文化、建設社會主義和諧社會和生態(tài)文明等多方面的內容。為了實現(xiàn)這多重目標，必須完善黨的領導方式和領導體制，使黨的紀律建設在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中扮演著“總發(fā)動機”的角色。從前文黨的紀律建設的功能定位、黨的紀律體系與國家法律體系的銜接、黨的紀律檢查體制與國家監(jiān)察體制的貫通以及黨的執(zhí)紀方式優(yōu)化四個方面來看，這一目標基本上實現(xiàn)了。

二、黨的紀律建設重大轉變的邏輯理路

黨的紀律建設的轉變既是改革開放40年來黨的建設取得的重大成果，也是40年來中國特色社會主義理論和制度取得的重大成果。實際上，這一重大轉變的實現(xiàn)，是中國特色社會主義改革實踐、理論體系和制度體系發(fā)展的邏輯必然。事實上，也只有從與時俱進的中國特色社會主義理論體系、獨特中國式改革道路和制度完善健全的大局通觀黨的紀律建設，才能澄清黨的紀律建設轉變的邏輯理路。

（一）理論邏輯：堅持用發(fā)展著的馬克思主義指導黨的紀律建設

馬克思主義是隨著時代、實踐、科學發(fā)展而不斷發(fā)展的開放的理論體系。恩格斯說：“馬克思的整個世界觀不是教義，而是方法。它提供的不是現(xiàn)成的教條，而是進一步研究的出發(fā)點和供這種研究使用的方法?！盵10]改革開放40年來，我們黨堅持用馬克思主義立場、觀點、方法準確把握世界發(fā)展大勢，準確把握我國基本國情和改革發(fā)展實際，根據(jù)時代主題的轉變，不斷進行理論創(chuàng)新，增強理論說服力和感召力，使中國特色社會主義理論體系不斷得到豐富和發(fā)展。緊扣時代脈搏的中國特色社會主義理論對黨的紀律建設具有兩方面的指導作用。

一方面，黨的思想路線是制定黨的政治路線的基礎，黨的紀律是確保黨的政治路線順利執(zhí)行的有力武器，黨的思想路線決定黨的紀律工作的重心，黨的紀律工作必須圍繞黨的中心工作進行。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，黨的中心工作主要是改革開放和社會主義市場經濟的形成和發(fā)展，黨的紀律工作雖然包含反腐整風多方面，但其工作落腳點是為解放和發(fā)展生產力提供良好的社會政治環(huán)境?？茖W發(fā)展觀提出以后，黨的紀律檢查工作就與加強黨駕馭市場經濟、應對復雜局面、依法執(zhí)政能力，與構建反腐敗體系、推動科學發(fā)展、構建和諧社會緊密聯(lián)系起來。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，黨的紀律建設被納入到了“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局、“四個偉大”總戰(zhàn)略中，黨的紀律建設承載了“全面深化改革”“全面依法治國”“全面建成小康社會”等更多任務和使命。

另一方面，中國特色社會主義理論體系為黨的紀律建設路徑指明了方向?！拔覀冞^去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面……不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”[11]鄧小平同志這些富有前瞻性的論述為黨的紀律建設指明了方向，強調要把黨的紀律建設制度化。2004年，我們黨在“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀的精神指導下通過了《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》提出以科學理論指導、以科學制度保障、以科學方法推進黨的建設，這是對黨的建設提出的要求，也是對黨的紀律建設提出的要求，自此黨的紀律建設走上了科學化建設的道路。然而此時的“科學”二字的真正含義，還未明確。黨的十八屆四中全會更是把黨的紀律體系納入到了中國特色社會主義法治體系之中，強調黨內法規(guī)與國家法律的協(xié)調，徹底完成了黨的紀律體系建設從“制度體系”向“法治體系”的飛躍，也明確了“科學”的制度和方法，就是法律的制度和方法。

（二）實踐邏輯：堅持由淺入深穩(wěn)步前進的中國特色社會主義改革道路

黨的紀律建設的重大轉變，既是用發(fā)展著的馬克思主義指導的邏輯必然，也是中國改革實踐發(fā)展的必然。40年來，改革開放由淺入深，由鄉(xiāng)村到城市，由經濟領域逐漸向政治、社會管理、文化、生態(tài)、黨的建設、國防和軍隊建設等領域層層拓展，范圍越來越廣，領域越來越寬，力度也越來越大，與由淺入深、由單項到多項不斷拓展深入穩(wěn)步推進的改革歷程相應，紀律建設實踐也有一個由淺到深、不斷深入拓展的過程。改革開放之初，在從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉換時期，反腐敗斗爭主要是為更好地服從和服務于經濟建設這個中心，及時為改革和發(fā)展排除各種干擾和障礙。隨著社會主義市場經濟體制的建立和發(fā)展，市場和政府之間緊張關系的暴露，社會結構和利益結構的多元化發(fā)展，各種思想文化相互激蕩，改革向政治領域、文化領域、社會領域、法治領域的逐漸拓展是一種必然，是對黨科學判斷形勢、應對復雜局面、總攬全局等各方面執(zhí)政能力提出的新要求。為適應新的形勢，黨的十六屆四中全會明確提出要不斷提高黨駕馭市場經濟、發(fā)展民主政治、建設先進文化和構建和諧社會的能力。這既是對提高黨的執(zhí)政能力的要求，也是對紀律建設工作提出的要求，黨的紀律建設的重心不再僅僅限于為解放和發(fā)展生產力保駕護航，開始向社會治理偏移。

經過40年的發(fā)展，我國的改革進入了攻堅期和深水區(qū)，這對黨的治理能力提出了更高要求。習近平總書記指出，“中國的改革已進入深水區(qū)……好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭……改革再難也要向前推進”[12]。為突破利益固化的藩籬，推動中國特色社會主義制度自我完善和發(fā)展，我們黨在十八屆三中全會上提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標。習近平同志強調：“我國社會主義實踐的前半程已經走過了……后半程，我們的主要歷史任務是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。這項工程極為宏大，零敲碎打調整不行，碎片化修補也不行，必須是全面的系統(tǒng)的改革和改進，是各領域改革和改進的聯(lián)動和集成，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上形成總體效應、取得總體效果?！盵13]全面深化改革的推進對黨的領導和執(zhí)政能力，以及對黨的紀律建設提出了新的要求。因此黨的十九屆三中全會審議并通過了《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》），《方案》要求構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系，形成“總攬全局、協(xié)調各方的黨的領導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系……推動人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關、人民團體、企事業(yè)單位、社會組織等在黨的統(tǒng)一領導下協(xié)調行動、增強合力”[14]，全面提高國家治理能力和治理水平。構建這些制度體系以及讓這些制度發(fā)揮作用，對黨的執(zhí)政能力提出了多方面要求，黨的紀律建設也要適應多方面的工作要求，因此紀律建設必然從重點為解放和發(fā)展生產力保駕護航向為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供動力轉變，這是改革實踐邏輯的演繹。

（三）制度邏輯：堅持民主與法制、依規(guī)治黨與依法治國的協(xié)調發(fā)展

鄧小平同志于1978年年底為即將召開的十一屆三中全會發(fā)表了題為《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的報告，他在這篇報告中指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法……沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！盵15]這些論述闡明了兩個觀點：一是民主和法制要協(xié)調發(fā)展，發(fā)展社會主義民主必須健全黨規(guī)國法；二是健全黨規(guī)黨法是發(fā)展國法的前提條件，兩者要協(xié)調發(fā)展。這些論述實際上規(guī)定了改革開放后中國特色社會主義民主制度的發(fā)展方向。

鄧小平同志還指出：“民主和法制，這兩個方面都應該加強，過去我們都不足。要加強民主就要加強法制。沒有廣泛的民主是不行的。沒有健全的法制也是不行的。”[16]這實際上表明要發(fā)揚人民民主，必須既加強黨內民主和社會主義民主建設，又要加強法制建設，關鍵是加強法制建設。如前所述，這里的法制，既指國法，又包括黨規(guī)黨法。堅持發(fā)展民主和健全法制兩條腿走路且協(xié)調發(fā)展是改革開放后社會主義民主政治發(fā)展的一個重要特點。一方面，我們黨圍繞黨的民主集中制進行黨的紀律建設。黨的十四屆四中全會系統(tǒng)論述了堅持和健全民主集中制，主張發(fā)展黨內民主，制定黨員權利保障條例，主張加強和健全黨內監(jiān)督，嚴肅黨的紀律，尤其是加強對各級領導機關和領導干部的監(jiān)督，制定黨內監(jiān)督條例。十六大黨章對黨的紀律檢查機關的三項授權，尤其是對領導干部進行監(jiān)督和保障黨員的權利兩項，十分重要?！盀辄h內法規(guī)完整、系統(tǒng)、有效建設開拓了廣闊的前途。事實上，十六大以后的幾年中先后有了《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》《中國共產黨黨員權利保障條例》的頒布施行?！盵17]隨后，中國共產黨在十七屆四中全會中提出，要建立健全以黨章為根本、以民主集中制為核心的制度體系。另一方面，為實現(xiàn)社會主義民主的制度化、規(guī)范化、程序化，黨的十五大提出依法治國方略，并于1999年寫入憲法修正案，之后黨的十六大便開啟了全面落實依法治國基本方略的新進程。顯然，黨的十六大前后是一個關節(jié)點，此后黨規(guī)國法逐漸走向協(xié)調發(fā)展。

黨規(guī)黨法是發(fā)展黨內民主和社會主義民主的前提條件。黨規(guī)黨法的發(fā)展邏輯上先于國家法律的發(fā)展，進而實現(xiàn)二者的協(xié)調發(fā)展是黨的紀律建設轉變的制度關鍵。在黨的十六大全面落實依法治國基本方略的大背景下，黨的十六屆四中全會和黨的十七屆四中全會強調以科學的理論、科學的制度、科學的方法進行黨的紀律建設。當黨的十八屆四中全會進一步提出把黨內法規(guī)體系納入社會主義法治體系之中時，就明確了黨的紀律建設的科學化和制度化實質上就是法治化，從而進一步明確了黨規(guī)國法協(xié)調發(fā)展的方向。習近平同志在黨的十八屆六中全會上強調，堅持把紀律挺在前面，堅持紀嚴于法、紀在法前，并把這一制度寫入2016年制定出臺的《中國共產黨紀律處分條例》中，這一重要制度規(guī)定所表達的含義不僅包括黨規(guī)與國法的銜接統(tǒng)一，還包括黨規(guī)黨紀先于國家法律。2016年12月，習近平同志明確提出要推動依法治國與依規(guī)治黨一體建設，使黨的制度優(yōu)勢更好轉化為治國理政的實際效能。這一主張不僅表明黨規(guī)黨紀是依法治國的制度前提，同時也表明黨規(guī)黨紀是實現(xiàn)依法治國制度上的根本動力，這既是對鄧小平同志關于黨規(guī)國法關系思想的闡明和踐行，也是改革開放40年來黨規(guī)國法發(fā)展的真實寫照。2018年新印發(fā)《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》指出，要制定完善覆蓋黨的領導和建設各方面的黨內法規(guī)制度，為依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供堅實的制度支撐。

黨的紀律建設作用發(fā)生歷史性的轉變體現(xiàn)了歷史與邏輯的統(tǒng)一、理論與實踐的統(tǒng)一，體現(xiàn)了中國特色社會主義理論、改革道路和制度的有機統(tǒng)一，進一步增強了中國特色社會主義道路自信、理論自信和制度自信。

三、新時代黨的紀律建設框架的構建與展望

一個時代有一個時代的問題，一代人有一代人的使命。黨的十九大站在新的歷史方位上，提出了決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現(xiàn)代化的“兩個一百年”奮斗目標。全面深化改革是實現(xiàn)這些奮斗目標的關鍵。正是在這一邏輯上，我們黨提出了要全面深化改革，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。治理能力的現(xiàn)代化，是中國共產黨這個執(zhí)政主體執(zhí)政能力的現(xiàn)代化。推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化關鍵是黨的紀律建設的科學化和現(xiàn)代化?；诖?，我們有必要對我們黨在新的歷史方位上如何構建推動“治理革命”的紀律建設新格局進行展望。

（一）行動指南：習近平新時代中國特色社會主義思想

習近平新時代中國特色社會主義思想是中國特色社會主義理論體系的最新發(fā)展，它是在回答新時代一系列重大理論和實踐問題中形成和發(fā)展起來的，這一思想包含著對黨的執(zhí)政、社會主義建設和人類社會發(fā)展等問題的新的思考和回答，對黨的紀律建設具有十分重大的指引意義。

從黨的執(zhí)政方面看，“以黨的政治建設為統(tǒng)領，以堅定理想信念宗旨為根基，以調動全黨積極性、主動性、創(chuàng)造性為著力點，全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中”[18]。這一論述意蘊非常豐富，其中就蘊含著對如何處理黨的紀律建設與黨的政治建設、思想建設、制度建設之間的關系這一問題的明確回答，為黨的紀律建設指明了方向。從社會主義建設方面看，這一思想進一步闡明了堅持和發(fā)展中國特色社會主義的總目標、總任務、總體布局和戰(zhàn)略布局，明確了發(fā)展的方向、方式、動力、步驟，以及外部條件和政治保證等基本問題，尤其是“八個明確”闡明了堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質特征、獨特優(yōu)勢等問題，“十四個堅持”深刻回答了堅持和發(fā)展中國特色社會主義的主體、根本力量、路徑、方略、步驟等問題，這為如何從整個中國特色社會主義事業(yè)大局中把握黨的紀律建設的地位作用、領導力量、依靠力量、發(fā)展動力等問題提供了有力的指導。從人類社會發(fā)展規(guī)律的方面看，習近平新時代中國特色社會主義思想中的建構人類命運共同體理念，把中國人的夢想同其他國家人民的夢想聯(lián)通起來，把國家治理與全球治理統(tǒng)一起來，這為把黨的紀律建設打造成與國家治理體系相融提供了國際化視野。習近平新時代中國特色社會主義思想體系宏大精深，內涵豐富，處處閃耀著真理的光輝。學懂弄通習近平新時代中國特色社會主義思想，并用其指導黨的紀律建設工作，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必將起到巨大的促進作用。

（二）根本動力：中國特色社會主義改革道路

沒有改革，就沒有中國更加美好的未來。推動黨的紀律建設工作向前發(fā)展的根本動力仍然是全面深化改革。習近平同志在黨的十九屆一中全會上指出：“新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義，根本動力仍然是全面深化改革?！盵19]緊接著，習近平同志進一步指出，我們黨要實現(xiàn)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標，就必須統(tǒng)籌推進各領域各方面改革，不僅包括推進理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和科技創(chuàng)新，還包括文化創(chuàng)新和其他各方面的創(chuàng)新?？偟膩砜?，習近平同志在這次會議上關于全面深化改革的論述包括兩方面：一方面，闡明了全面深化改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本動力；另一方面，更重要的是強調了全面深化改革要堅持正確的方向和方法，這對黨的紀律建設具有科學的指導意義。

黨的紀律建設與全面深化改革一樣，都要堅持正確的方向。全面深化改革必須堅定社會主義道路、理論、制度、文化自信，必須堅持和加強黨對改革的全面領導。作為國家治理體系核心構件的黨的紀律體系，必須突出政治紀律在紀律體系中的作用，堅決維護以習近平同志為核心的黨中央和集中統(tǒng)一領導，必須強化政治紀律和政治規(guī)矩的巡視和執(zhí)行，以確保改革沿著正確方向進行。改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也具有方法論上的啟發(fā)和方向上的指導作用。治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是包括治國理政全方位、各領域、多層次的現(xiàn)代化，涉及經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事等各領域不同層面的各種問題。涵蓋范圍之廣、觸及利益之深前所未有，牽一發(fā)而動全身。必須注重厘清重大改革的邏輯關系，必須統(tǒng)籌兼顧，必須把整體推進和重點突出、把頂層設計和試點探路結合起來。黨的紀律建設必須堅持圍繞黨的中心工作進行，這是我們黨的一條重要經驗，黨的紀律建設必須根據(jù)全面深化改革的廣泛程度、深入程度、次序重點打造治理體系，提高治理能力。全面深化改革的方向、進度、范圍、次序、重點，決定了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方向、進度、范圍、次序、重點，進而決定了黨的紀律體系建設的轉變。

（三）制度保障：完備的中國特色社會主義制度體系

習近平同志指出：“改革開放以來，我們黨開始以全新的角度思考國家治理體系問題，強調領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。今天，擺在我們面前的一項重大歷史任務，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、人民幸福安康、社會和諧穩(wěn)定、國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系?！盵20]這段話表明，只有健全完善黨的領導制度、組織制度以及國家的各項制度，黨的治理能力和黨的紀律作用才能充分顯現(xiàn)出來。因此，進一步構建堅持和加強黨的全面領導的制度體系，推進中央紀委國家監(jiān)委機關內設機構改革，打造科學的紀律體系，才能使黨的紀律的治理作用發(fā)揮出來。

為推進全面深化改革，黨中央成立中央全面深化改革委員會，形成了集中統(tǒng)一、務實高效、上下聯(lián)動的領導、決策、協(xié)調和督辦落實機制。中央全面深化改革委員會成立以來，習近平同志已經主持召開了五次會議，頻次之高、密度之大，前所未有。會議審議通過了 《中央全面深化改革委員會工作規(guī)則》《中央全面深化改革委員會辦公室工作細則》《關于地方機構改革有關問題的指導意見》《深化黨和國家機構改革進展情況報告》，以及包括國有企業(yè)等各領域的改革方案。同時，中共中央印發(fā)《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》后，今年修訂出臺了 《中國共產黨紀律處分條例》《中央企業(yè)領導人員管理規(guī)定》《地方黨政領導干部安全生產責任制規(guī)定》《國家藥品監(jiān)督管理局職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定》等30多部黨的法規(guī)和規(guī)范性文件，力度之大前所未有。黨和國家機構改革的領導體制建立后，工作已經全面開啟并順利開展，這為快速形成黨的紀律治理的制度體系提供了保障。

國家監(jiān)察體制是黨的紀律發(fā)揮治理作用的核心制度載體。進一步推進國家監(jiān)察體制改革完善，是加強黨的紀律建設和推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略舉措?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》通過后，我國監(jiān)察體制的改革雖很快完成基本框架的構建，但權威高效的治理目標還遠未實現(xiàn)，還有很多問題需要在實踐中探索解決，如監(jiān)察委員會內部工作運行機制問題、監(jiān)察法的實施細則問題和監(jiān)察人才隊伍建設的問題等。今年，中央全面深化改革委員會通過了《關于深化紀檢監(jiān)察體制改革和中央紀委國家監(jiān)委機構改革情況的報告》，中共中央辦公廳出臺《關于深化中央紀委國家監(jiān)委派駐機構改革的意見》，國家監(jiān)察體制的改革正有序展開。隨著全面深化改革的推進，國家監(jiān)察體制的內設機構、職能、人員融合，以及執(zhí)紀審查與依法調查的順暢對接等都將進一步得到完善。

科學的紀律體系是黨的紀律發(fā)揮治理作用的根本基礎和動力之源。要想使黨的紀律在治理體系中發(fā)揮基礎作用，必須進一步提高紀律建設的政治性，把黨的政治建設放在首位，不斷強化以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統(tǒng)一領導；必須著力提高紀律建設的時代性，貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，把紀律建設同新時代人民最關系、最直接、最現(xiàn)實的利益結合起來；必須著力提高紀律建設的針對性，針對管黨治黨的突出問題和監(jiān)督執(zhí)紀中發(fā)現(xiàn)的典型違紀行為，進一步扎緊制度的籠子；必須把執(zhí)紀和執(zhí)法貫通起來，進一步加強黨的紀律與國家法律之間的銜接，優(yōu)化執(zhí)紀方式，使黨的紀律治理更加科學、更加嚴密、更加有效。

四、結 語

加強黨的紀律建設是全面從嚴治黨的治本之策，是黨和國家各項事業(yè)取得勝利的根本保證。改革開放40年來，為了實現(xiàn)中華民族從富起來到強起來的偉大飛躍，為了中國特色社會主義事業(yè)的開創(chuàng)和推進，黨的紀律建設實現(xiàn)了偉大轉變。這一轉變的實現(xiàn)，是在與時俱進的中國化的馬克思主義理論指引下，是在中國式改革推動下，在健全和完善中國特色社會主義制度的過程中完成的。改革開放40年來黨的紀律建設的實踐證明，只有進一步堅定中國特色社會主義理論、道路、制度自信，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆三中全會關于全面深化改革的精神，推進黨和國家制度體系的改革完善，打造有利于黨的紀律充分發(fā)揮作用的治理體系，“兩個一百年”的奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢才能順利實現(xiàn)。