基于國家審計的精準(zhǔn)扶貧保障機制研究

雷俊生

聯(lián)合國將貧困問題列為當(dāng)今世界的主要問題之一，且處于核心和首要地位[1]。中國高度重視解決貧困問題①在黨的十九大報告中，強調(diào)必須堅決打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)……確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。，自2015年以來，國家出臺了系列政策措施，通過輸血與造血并行，財稅手段、金融手段并用，產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、衛(wèi)生扶貧等多措并舉，使貧困人口迅速減少②2018年3月5日國務(wù)院總理李克強所作的政府工作報告顯示，五年來，中央財政五年投入專項扶貧資金2800多億元，貧困人口減少6800多萬，易地扶貧搬遷830萬人，貧困發(fā)生率由10.2%下降到3.1%。截止2018年5月5日，2018年中央財政補助地方專項扶貧資金1060.95億元財政部已全部撥付完成。，成為世界上減貧人口最多的國家。隨之而來的是全面扶貧邁入到精準(zhǔn)脫貧，精準(zhǔn)扶貧成了攻堅手段③精準(zhǔn)扶貧與大水漫灌式扶貧相對，2015年6月18日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平在聽取對“十三五”時期扶貧開發(fā)工作和經(jīng)濟社會發(fā)展的意見和建議時強調(diào)，精準(zhǔn)脫貧,重在精準(zhǔn),成敗在精準(zhǔn),并提出了“六個精準(zhǔn)”，要求各地在扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人（第一書記）精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)上想辦法、出實招、見真效。見習(xí)近平在貴州召開部分省區(qū)市黨委主要負責(zé)同志座談會上的講話，http://www.china.com.cn/lianghui/fangtan/2016-03/01/content_37908434.htm，2016-03-01。。扶貧措施、扶貧資金、扶貧項目運行到哪里，審計就應(yīng)跟進到哪里。國家審計正以其獨立性④審計機關(guān)是獨立的經(jīng)濟監(jiān)督部門，既不是扶貧資金的分配和管理部門，也不是扶貧項目的審批和實施部門，能夠以相對獨立的第三方監(jiān)督扶貧情況，給治理層提供被審計單位履行扶貧職責(zé)的鑒證信息。、專業(yè)性⑤扶貧資金是貧困對象的“保命錢”，審計機關(guān)以扶貧資金為主線，將扶貧資金審計與扶貧項目審計、扶貧政策措施跟蹤審計結(jié)合，從具體的資金運動中發(fā)現(xiàn)扶貧資金管理中的漏洞、扶貧體制、機制中的問題，揭露和查處扶貧領(lǐng)域的違紀(jì)違法，并提出審計意見和建議，從而給精準(zhǔn)扶貧增添了一道“防火墻”。、主動性和全面性，成為精準(zhǔn)扶貧的重要保障⑥精準(zhǔn)扶貧貴在精準(zhǔn)，也難在精準(zhǔn)，它強調(diào)因地、因人施策，精準(zhǔn)發(fā)力。如何才能提高扶貧的精準(zhǔn)性，審計全覆蓋能給扶貧主體的精準(zhǔn)決策、扶貧資金的精準(zhǔn)分配、扶貧問題的精準(zhǔn)研判提供借鑒。。

一、問題提出：精準(zhǔn)扶貧審計保障不足

貧困⑦貧困有相對貧困和絕對貧困之分，本文的貧困指絕對貧困，即某些人員獲取的經(jīng)濟供給低于我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，與其物質(zhì)生活需求之間存在較大差距，而使自己陷入生活困難的狀態(tài)。源于人的差異性、資源稟賦、市場競爭等多種因素，是市場失靈、需要政府兜底的區(qū)域。黨的十八大以來，國家審計抓住扶貧工作的“牛鼻子”——扶貧資金的管理和使用、扶貧政策的貫徹和落實等①聯(lián)合國開發(fā)計劃署的5項主要工作之二就是減少貧窮，其重點關(guān)注的領(lǐng)域有性別與貧窮、包容性發(fā)展、貧窮評估與監(jiān)測等。，查處了一批扶貧中的不作為、亂作用，挪用、貪污等違紀(jì)違法行為②2018年1月至3月，審計署對145個貧困縣2017年扶貧政策措施落實和扶貧資金管理使用情況，以及部分東部省份落實東西部扶貧協(xié)作相關(guān)政策情況進行了審計，發(fā)現(xiàn)一些基層部門在扶貧工作中失職瀆職造成財政資金損失流失，個別基層干部利用管理扶貧資金項目的便利牟取私利、侵害群眾利益等違紀(jì)違法問題線索84件。詳見審計署2018年第46號公告：145個貧困縣扶貧審計結(jié)果，http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c123562/content.html，2018-06-20.?？蓪嵺`中，受制于審計職能、審計環(huán)境及審計人員的職業(yè)能力等因素，扶貧審計存在制度漏洞、銜接不暢、內(nèi)容較窄，導(dǎo)致扶貧保障不足③《最高審計機關(guān)國際組織審計準(zhǔn)則》對審計機關(guān)的基本要求之一是確立責(zé)任程序并使其行之有效。可見，審計不是目的，而是通過審計這一他律，查出違規(guī)行為，鑒證相關(guān)責(zé)任，確?？刂朴行?，防止治理失靈。。

（一）審計保障制度存在缺失

精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)是動態(tài)精準(zhǔn)，需要扶貧職能部門跟蹤調(diào)整,審計機關(guān)跟蹤監(jiān)督。依法履職是這些主體的根本原則，但檢索中央及各地④《中央財政專項扶貧資金管理辦法》(財農(nóng)〔2017〕8號)第四章共6條，規(guī)定了“資金管理與監(jiān)督”，設(shè)定的監(jiān)督主體是各級扶貧、發(fā)展改革、民族、農(nóng)業(yè)（農(nóng)墾管理）、林業(yè)等資金管理和使用部門，監(jiān)督實質(zhì)為檢查督促；只有第二十條籠統(tǒng)規(guī)定，要配合審計、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機關(guān)做好資金和項目的審計、檢查等工作。各地也出臺了許多扶貧制度，以廣西為例，先后出臺了《廣西壯族自治區(qū)扶貧開發(fā)條例（2010修正）》《廣西壯族自治區(qū)扶貧到戶貸款實施管理辦法（試行）》《廣西“十百千”產(chǎn)業(yè)化扶貧示范工程項目管理辦法》《廣西財政扶貧資金報賬制管理辦法實施細則(試行)》《廣西貧困村扶貧開發(fā)管理辦法》《廣西壯族自治區(qū)財政扶貧資金支持貧困村重點產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目管理辦法(試行)》《廣西壯族自治區(qū)財政專項扶貧資金管理辦法》《廣西壯族自治區(qū)扶貧資金項目公告公示制實施辦法（試行）》等30多項法規(guī)、制度，涉及扶貧資金的安排、扶貧項目的管理、扶貧工作的布置等諸多方面。出臺的扶貧制度、辦法等⑤這些制度多規(guī)定了扶貧辦、發(fā)展改革委、財政等行業(yè)主管部門的扶貧監(jiān)管職責(zé)，很少規(guī)定監(jiān)督主體的職責(zé)，直接規(guī)定要接受審計的更少。，很少發(fā)現(xiàn)審計的身影，如《財政扶貧資金管理監(jiān)測信息系統(tǒng)管理暫行辦法》（財農(nóng)〔2007〕43號）、《關(guān)于建立和推行扶貧資金項目公告公示制的通知》(國開發(fā)〔2004〕2號)等。扶貧資金審計權(quán)⑥審計法第二十三條:審計機關(guān)對政府部門管理的和其他單位受政府委托管理的社會保障基金、社會捐贈資金以及其他有關(guān)基金、資金的財務(wù)收支，進行審計監(jiān)督。被具體的扶貧制度架空，給扶貧保障留下了制度間隙，在一定程度縱容了扶貧懈怠、違規(guī)。

（二）扶貧審計內(nèi)容局限于資金

審計機關(guān)的強項是沿著資金查問題、用數(shù)字說話。據(jù)調(diào)查，目前各級審計機關(guān)的扶貧審計項目名稱中皆含有“資金”“財務(wù)”等，如財政扶貧資金審計、財政扶貧資金分配管理和使用情況審計、專項扶貧資金審計、社會保障資金審計、社會保險基金審計……審計計劃的編制；被審計單位的選取也多依據(jù)扶貧資金使用量、扶貧資金管理中的薄弱環(huán)節(jié)；要求被審計單位提供的資料主要為扶貧資金分配情況(是否符合規(guī)定、是否精準(zhǔn)分配)、資金管理情況、資金使用情況（是否按期如數(shù)施扶，是否存在假扶貧、扶假貧等違法違規(guī)行為）等，所設(shè)計的扶貧審計表格、扶貧審計評價標(biāo)準(zhǔn)中，資金指標(biāo)或與資金直接相關(guān)的指標(biāo)占絕大多數(shù)。而對于一些非貨幣指標(biāo)（如實物指標(biāo)、扶貧政策落實）、不便量化的指標(biāo)（如群眾獲得感、生態(tài)效益）等，審計關(guān)注不多；缺乏扶貧審計的效率、效益指標(biāo)，在一定程度上導(dǎo)致扶貧政策措施的審計失靈。

（三）扶貧監(jiān)督各自為政

精準(zhǔn)扶貧的主體有扶貧辦、發(fā)展改革委、財政、人社等扶貧職能部門，還有審計機關(guān)、紀(jì)委、監(jiān)察委員會（以下簡稱“監(jiān)察委”）等專門的保障主體，這些主體皆有監(jiān)督之責(zé)，但它們的監(jiān)督目標(biāo)、方式、范圍各不相同。以專門監(jiān)督主體的權(quán)力清單⑦以清單方式限制行政權(quán)力已被廣泛采用。在精準(zhǔn)扶貧過程中，依法給扶貧職能部門和監(jiān)督部門列出責(zé)任清單，明確責(zé)任主體和責(zé)任內(nèi)容，有助于形成分工負責(zé)的扶貧工作體系，促使扶貧主體依法履責(zé)，提高扶貧工作成效。為例，審計機關(guān)的權(quán)力清單主要包括對被審計單位財經(jīng)違法行為的處罰，如對違反規(guī)定，轉(zhuǎn)移、侵占和挪用，偷工減料、虛報冒領(lǐng)，隱瞞、截留等的處罰；根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》等，紀(jì)委主要是對黨的路線、方針、政策貫徹落實情況，黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的落實情況等檢查與考核，而且《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》，還對紀(jì)委監(jiān)督開出了負面清單；而監(jiān)察委的主要職責(zé)在于監(jiān)督調(diào)查，查處扶貧職能部門及人員在扶貧中的職務(wù)違法行為，對扶貧工作績效關(guān)注不多，而且監(jiān)察法第五章專設(shè)監(jiān)察程序，通過程序規(guī)制對監(jiān)察權(quán)進行約束。但沒有發(fā)現(xiàn)這些監(jiān)督主體間協(xié)同監(jiān)督的條文⑧監(jiān)察法第四條第二款，雖然規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，但該協(xié)同局限于辦理職務(wù)違法犯罪案件。。

二、研究綜述：扶貧審計研究存在不足

精準(zhǔn)扶貧通過將扶貧資金、項目和工作等聚焦于準(zhǔn)確的扶貧對象，實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。但怎樣才能掌握這個動態(tài)精準(zhǔn)、實現(xiàn)精準(zhǔn)助脫，值得深入探討①據(jù)調(diào)查，近20多年來，我國以扶貧為主題的國際會議就達幾十次，如2006年9月的“第二屆東盟與中日韓（10+3）區(qū)域扶貧高層研討會”，2007年以來召開的中國—東盟論壇，每年均有研討減貧的論壇，內(nèi)容包括減貧的區(qū)域協(xié)作、抗自然災(zāi)害與減貧、自由貿(mào)易與減貧、增長質(zhì)量與減貧、包容性發(fā)展與減貧、金融創(chuàng)新與減貧、“一帶一路”與減貧合作、精準(zhǔn)扶貧方略與多維貧困指標(biāo)等。。檢索中國知網(wǎng)期刊全文數(shù)據(jù)庫發(fā)現(xiàn)，自2012年黨的十八大以來，隨著扶貧攻堅的推進，2016年開始對扶貧審計的研究激增（見圖1）、核心期刊上的成果也相應(yīng)增加（見圖2）。

圖1 2012年以來扶貧審計研究論文統(tǒng)計

圖2 2012年以來核心期刊中的扶貧審計研究論文統(tǒng)計

梳理現(xiàn)有研究內(nèi)容，大致分為兩類：

1.研究審計促進扶貧的方法。如杜永紅等（2017）建議發(fā)揮審計監(jiān)督全覆蓋對精準(zhǔn)扶貧的保駕護航作用，通過事前參與立項咨詢審計，事中實時聯(lián)網(wǎng)跟蹤審計，事后開展績效評估審計，促進實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧[2]。劉靜（2016）建議關(guān)注績效、擴展審計內(nèi)容，充分利用大數(shù)據(jù)、提高審計成果利用率，強化審計整改、加大審計結(jié)果公告力度和逐步構(gòu)建扶貧審計工作長效機制等七個方面提出審計促扶貧的對策[3]。

2.研究扶貧審計拓展內(nèi)容。建議扶貧審計從兩個向度拓展：一是從扶貧資金合法、合規(guī)性審計，向鑒證扶貧資金績效拓展，如寇永紅、王善平等建議強化扶貧資金績效審計意識、加強與其他專業(yè)性審計的結(jié)合、深化績效審計的深度和力度等,提高扶貧資金績效審計工作質(zhì)量[4][5]；二是向扶貧政策審計邁進，如朱智鴻建議扶貧專項審計要重點關(guān)注扶貧政策措施與扶貧對象的精準(zhǔn)匹配度、各類扶貧資源對實現(xiàn)脫貧目標(biāo)的保障度、扶貧政策內(nèi)部各環(huán)節(jié)配合的契合度、扶貧職能發(fā)揮對扶貧效果的支撐度、脫貧對象對扶貧跟蹤的滿意度等五個維度[6]，對扶貧政策的貫徹落實情況進行鑒證。

分析文獻檢索結(jié)果同時也發(fā)現(xiàn)：

1.研究成果不多，經(jīng)典成果稀少。雖然目前對扶貧審計的研究成果呈增長趨勢，但數(shù)量仍然很少，多數(shù)年份只有幾項成果，最多的年份也只有70篇左右，而且成果作者多為審計學(xué)研究者或?qū)徲媽嵺`者。此外，發(fā)表在核心期刊上的成果也不多，對扶貧審計工作的理論指導(dǎo)作用十分有限。

2.法學(xué)研究缺位。從經(jīng)濟法視角看，貧困是市場失靈和政府失靈的雙重疊加，迫切需要完善經(jīng)濟立法，加強扶貧保障。但扶貧的審計保障機制研究橫跨經(jīng)濟法學(xué)、審計學(xué)等學(xué)科，位于經(jīng)濟法學(xué)中的經(jīng)濟監(jiān)督法，經(jīng)濟法學(xué)者關(guān)注較少；而審計學(xué)方面的學(xué)者更多關(guān)注扶貧審計的內(nèi)容、方法、績效和評價標(biāo)準(zhǔn)等，對審計監(jiān)督責(zé)任和協(xié)同監(jiān)督機制關(guān)注不多，以致當(dāng)前存在扶貧審計的機制研究缺位。

三、原因剖析：扶貧審計協(xié)同不暢

（一）審計協(xié)同制度不完善

目前的扶貧制度中，多數(shù)沒有提及審計，更談不上協(xié)同審計保障扶貧；對扶貧審計作出規(guī)定的皆為審計署主導(dǎo)或參與制定的，如《審計署、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、中國農(nóng)業(yè)銀行關(guān)于進一步做好扶貧資金審計、監(jiān)督工作的意見》（審農(nóng)發(fā)〔2004〕60號）、《審計署辦公廳關(guān)于進一步加強扶貧審計促進精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策落實的意見》（審辦農(nóng)發(fā)〔2016〕68號）。分析這些制度發(fā)現(xiàn)，它們的側(cè)重點在明確扶貧審計目標(biāo)、內(nèi)容、方式、方法等，沒有發(fā)現(xiàn)給審計機關(guān)配置責(zé)任的條文。以《中央財政專項扶貧資金管理辦法》（財農(nóng)〔2017〕8 號）為例①該辦法第二十條規(guī)定，各級財政、扶貧、發(fā)展改革、民族、農(nóng)業(yè)（農(nóng)墾管理）、林業(yè)等部門要配合審計、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機關(guān)做好資金和項目的審計、檢查等工作……創(chuàng)新監(jiān)管方式，探索建立協(xié)同監(jiān)管機制，逐步實現(xiàn)監(jiān)管口徑和政策尺度的一致，建立信息共享和成果互認(rèn)機制，提高監(jiān)管效率。，第二十條雖然規(guī)定了扶貧資金的監(jiān)督主體有審計、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機關(guān)和財政專員辦……并提出了要創(chuàng)新監(jiān)管方式，探索建立協(xié)同監(jiān)管機制……卻沒有給不協(xié)同、怠于協(xié)同等配置責(zé)任，導(dǎo)致協(xié)同失序。

（二）權(quán)利主體參與不足

黨的十九大報告44次提及“治理”，完善的治理需要多方參與。根據(jù)不同主體參與扶貧的依據(jù)和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，可以將這些主體分為權(quán)利主體和權(quán)力主體。前者是指依法享有受資助權(quán)、檢舉權(quán)、控告權(quán)、舉報權(quán)等權(quán)利的公民或法人，特別是生命健康權(quán)受到威脅的困難群眾，自覺參與扶貧工作，即使不行使這些權(quán)利也不會因此而承擔(dān)不利后果；后者是指國家機關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，必須履行自身的扶貧職責(zé)，否則會承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，主要包括扶貧職能部門或基層群眾自治組織等。以審計結(jié)果公告為例，審計披露的困難學(xué)生未能按規(guī)定享受教育資助、醫(yī)療救助政策落實不到位、易地扶貧搬遷項目不配套等問題,與群眾利益息息相關(guān)。困難群眾作為終端消費，對扶貧工作質(zhì)量的感受最直接也最有發(fā)言權(quán)；但受制于所擁有的扶貧信息不足②以扶貧工作主體以及監(jiān)督主體，掌握的對象信息、扶貧政策信息、扶貧資金信息、扶貧項目信息等信息相對豐富，可卻沒有給其配置信息公開義務(wù)和責(zé)任，從而使卻沒能配置，從而使權(quán)利主體的信息獲取權(quán)失去保障。、實施監(jiān)督的機會較少、參與監(jiān)督的平臺空缺，無奈或被迫在扶貧工作中失音。可喜的是，目前一些立法正在完善中，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《關(guān)于建立和推行扶貧資金項目公告公示制的通知》（國開發(fā)〔2004〕2 號），2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》等制度，有力促進了扶貧信息公開，有效保障權(quán)利主體的知情權(quán)，方便群眾參與監(jiān)督?！秶鴦?wù)院扶貧辦政務(wù)信息公開管理辦法（試行）》，構(gòu)建了其他主體參與扶貧的通道③為了及時收集、方便權(quán)利主體參與扶貧，國家扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組還設(shè)置了舉報電話12317，給群眾參與扶貧監(jiān)督提供平臺。2018年3月30日召開的各民主黨派中央脫貧攻堅民主監(jiān)督工作座談會中，汪洋表示，民主黨派開展脫貧攻堅，是民主監(jiān)督的重要形式，是對脫貧攻堅的有力促進。見“汪洋出席脫貧攻堅民主監(jiān)督工作座談會并講話”，http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/31/content_5278918.htm，2018-03-31。，但由于這些制度多限于特定權(quán)力主體內(nèi)部，對相關(guān)主體的權(quán)利關(guān)注不足，對告知的程度、內(nèi)容沒有具體要求，再加上監(jiān)督措施不配套（公告公示制沒能與行業(yè)主管部門的事前審核、行業(yè)監(jiān)督部門的事中監(jiān)督相銜接），貧困群眾的心理障礙（羞于輿論的心理負擔(dān)、擔(dān)心權(quán)力主體報復(fù)）等，權(quán)利主體參與監(jiān)督的積極性仍然不足。

（三）權(quán)力主體協(xié)同不力

黨的十九大報告35次提及“監(jiān)督”④有時一句話就使用“監(jiān)督”一詞8次，如“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力”。，涉及不同監(jiān)督主體、監(jiān)督方式，要求完善監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力。在精準(zhǔn)扶貧中，涉及到審計機關(guān)、監(jiān)察委、紀(jì)委以及扶貧職能部門等諸多權(quán)力主體。審計機關(guān)能主動獲取扶貧資金、項目、政策措施等方面的信息，且有一定的處理處罰權(quán)；扶貧職能部門掌握大量的第一手扶貧信息，但公正性不足；監(jiān)察委和紀(jì)委擁有強力的違規(guī)違紀(jì)處置權(quán)，但有被動性和滯后性，這說明它們有較大的合作空間和協(xié)同愿望。監(jiān)督實踐中，審計權(quán)的功能空間受限。一方面，審計監(jiān)督是對職能監(jiān)督的再監(jiān)督，因此需要與扶貧職能部門的職能監(jiān)督相銜接，加強與扶貧辦、發(fā)展改革委、財政、民政、人社及農(nóng)業(yè)、林業(yè)等職能部門溝通，借助這些職能部門的專業(yè)知識和扶貧信息，為“精準(zhǔn)審計”奠基，但實踐中，扶貧職能部門對扶貧工作監(jiān)督時，很少提及審計。另一方面，審計機關(guān)應(yīng)與其他專門監(jiān)督主體協(xié)作，特別與紀(jì)委、監(jiān)察委等主體合作，分工負責(zé)，共同把好扶貧工作風(fēng)險點，形成協(xié)同問責(zé)，但實踐中，審計機關(guān)承擔(dān)扶貧保障的偵察職能后，由于主客觀因素的影響，監(jiān)督主體并不一定協(xié)同跟進，導(dǎo)致“只聽雷聲未見雨”現(xiàn)象，挫傷了審計機關(guān)的協(xié)作積極性，也給扶貧保障的“防火墻”留下了漏洞。

以上原因根源于審計機關(guān)與其他監(jiān)督主體間的協(xié)同監(jiān)督機制粗疏⑤協(xié)同監(jiān)管是分權(quán)后實現(xiàn)制衡的必然路徑，近20年來，審計機關(guān)與相關(guān)監(jiān)督主體開展了協(xié)同監(jiān)督，也建立了一些協(xié)同制度，如《中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部、審計署關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)在查處案件中加強協(xié)作配合的通知》《最高人民檢察院、審計署關(guān)于進一步加強檢察機關(guān)與審計機關(guān)在反腐敗工作中協(xié)作配合的通知》等，但協(xié)同范圍局限于審計案件線索的查實與移送，且協(xié)作條文簡單，協(xié)作行為具有臨時性、個體性、碎片化特征。。

四、機制再造：完善扶貧審計協(xié)同平臺

精準(zhǔn)扶貧的點多、線長、面廣，涉及主體多樣，參與依據(jù)不同，運行方式各異，共同構(gòu)成扶貧保障機制。扶貧信息暢通是該機制運行有效的前提，可一些主體在法定范圍內(nèi)選擇性輸出扶貧信息甚至不輸出扶貧信息，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧的協(xié)同監(jiān)督舉步維艱。就扶貧資金監(jiān)督而言，由于國家審計的獨立性和專業(yè)性，其鑒證過的扶貧信息可靠性高，所以本文以國家審計為基礎(chǔ)，嘗試再造協(xié)同監(jiān)督機制，突破扶貧信息內(nèi)部運行，消除信息流動梗阻，為貫通各類監(jiān)督、整合監(jiān)督資源提供借鑒。隨著公共管理向國家治理的演進，透明、責(zé)任、問責(zé)逐漸成為治理的保障。審計協(xié)同機制可以從這三個方面契入，構(gòu)建以扶貧審計為紐帶、以保障脫貧為目標(biāo)的多主體聯(lián)動格局，破解以往協(xié)同監(jiān)督無基點、協(xié)同平臺不結(jié)實、聯(lián)動監(jiān)督不靈活等問題，保障精準(zhǔn)脫貧順利實現(xiàn)。

（一）剖析扶貧監(jiān)督的協(xié)同空間

剖析協(xié)同空間是再造協(xié)同機制的前提。當(dāng)前中國的扶貧監(jiān)督機關(guān)主要有審計機關(guān)、紀(jì)委和監(jiān)察委①根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，將監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局的職責(zé)，最高人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等反腐敗相關(guān)職責(zé)整合，組建國家監(jiān)察委員會，同中央紀(jì)律檢查委員會合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項職責(zé)，地方也多采用類似做法，所以這里僅比較審計機關(guān)與監(jiān)察委的功能差異。，共同構(gòu)成了扶貧保障的“三駕馬車”。通過比較審計法、巡視工作條例和監(jiān)察法等，可以發(fā)現(xiàn)審計機關(guān)與監(jiān)察委在機構(gòu)性質(zhì)、監(jiān)督目標(biāo)、內(nèi)容、對象、手段等方面存在差異（見表1），導(dǎo)致其保障脫貧的著力點上有差異，需要開展協(xié)作，才能形成監(jiān)督合力。

1.獨立程度有差異。在中國，審計機關(guān)屬于政府組成部門，審計權(quán)隸屬于行政權(quán)；而監(jiān)察委屬于行政權(quán)以外的權(quán)力機關(guān)，對政府實施扶貧情況監(jiān)督，監(jiān)察委的獨立性更強。

表1 審計機關(guān)與監(jiān)察委在扶貧監(jiān)督中的功能差異

2.監(jiān)督目標(biāo)有不同。審計機關(guān)著眼于扶貧資金、項目，重在維護經(jīng)濟安全、促進經(jīng)濟發(fā)展，目標(biāo)更實；而監(jiān)察委監(jiān)督內(nèi)容廣泛，不僅監(jiān)督資金項目，更監(jiān)督公務(wù)人員的道德、節(jié)操，著眼于反腐、治理，目標(biāo)更高。

3.監(jiān)督對象有交叉。審計機關(guān)的主要監(jiān)督對象是單位，即扶貧工作單位，兼及這些單位的主要領(lǐng)導(dǎo)和公職人員；而監(jiān)察委側(cè)重于監(jiān)督自然人，特別是擁有扶貧職權(quán)、履行扶貧職責(zé)的扶貧工作人員，其監(jiān)督的人員范圍更廣，但在扶貧資金監(jiān)督上能力不足。

4.監(jiān)督手段能互補。審計機關(guān)的手段主要是針對資金、財產(chǎn)，其對人的監(jiān)督手段有短板；而監(jiān)察委的監(jiān)督手段多樣，且更直接、速度更快、力度更強。

基于以上差異，需要完善基于國家審計的扶貧監(jiān)督協(xié)同機制，取長補短。如通報監(jiān)督主體自身的扶貧保障工作情況，包括扶貧監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題，分享扶貧監(jiān)督經(jīng)驗，特別是互通扶貧監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法線索，研討協(xié)同查處扶貧違規(guī)的思路和方法，夯實扶貧保障協(xié)同平臺——聯(lián)合辦案工作機制。

（二）強化扶貧保障中的信息共享

精準(zhǔn)扶貧，事關(guān)群眾切身利益，落實脫貧在基層，因此審計重心要下沉，要充分調(diào)動群眾特別是貧困群眾的積極性，依靠他們實施精準(zhǔn)立項、精準(zhǔn)核查，保障審計成果能精準(zhǔn)應(yīng)用。在這個過程中，要完善審計信息公開機制，即通過立法手段給審計機關(guān)配置扶貧信息公開的權(quán)力和義務(wù)，打破扶貧信息壟斷。根據(jù)信息公開的動因，審計機關(guān)的扶貧信息共享分為三種：

1.審計機關(guān)依法主動公開扶貧信息。憲法確認(rèn)了公民對于國家機關(guān)及其工作人員的批評權(quán)和建議權(quán)，對其違法失職行為的申訴權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)。但這些權(quán)利行使的前提是知情,而該權(quán)利有待部門法及其配套規(guī)定來落實。目前的村民特別是扶助對象，在扶貧政策、資金分配等方面處于信息弱勢，但在受資助方面，又身處其中，占據(jù)著信息優(yōu)勢，在這一弱一優(yōu)之間，需要審計機關(guān)強化信息公開，彌補其信息短板，提高其參與扶貧、監(jiān)督扶貧的能力①中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項目組完成的《政府信息公開工作年度報告發(fā)布情況評估報告（2017）》（中國社會科學(xué)出版社2017年版）指出，無論是省級政府還是國務(wù)院部門的年度報告，普遍未公開工作人員及經(jīng)費投入情況，且對社會關(guān)切缺乏主動回應(yīng)的理念和機制。。參照《國務(wù)院扶貧辦政務(wù)信息公開管理辦法（試行）》②該辦法雖然只適用于國務(wù)院扶貧辦機關(guān)政務(wù)信息公開工作，但對其它扶貧工作主體的信息公開行為有借鑒作用。第五條，審計機關(guān)應(yīng)主動公開鑒證后的扶貧政策、措施及其實施情況，以及重大扶貧項目的實施情況、扶貧資金使用情況等；還可利用中國國際扶貧中心網(wǎng)站、中外減貧案例庫及在線案例分享平臺等，分享精準(zhǔn)扶貧的審計保障案例。據(jù)調(diào)查，2013年12月，審計署公告“19個縣2010年至2012年財政扶貧資金分配管理和使用情況的審計結(jié)果”時，曾被中央和地方多種媒體第一時間轉(zhuǎn)載，一些網(wǎng)站的評論達數(shù)千條，跟帖數(shù)萬人次。此后，審計機關(guān)進一步加大扶貧信息公告力度，2018年6月，審計署主動公告了145個貧困縣扶貧審計結(jié)果，還就此接受了《人民日報》的專訪，為整合監(jiān)督資源提供信息支持。

2.審計機關(guān)依申請公開扶貧信息?！秶鴦?wù)院扶貧辦政務(wù)信息公開管理辦法 （試行）》從正反兩方面，規(guī)定了應(yīng)主動公開和不予公開的扶貧信息。但實踐中，如果審計機關(guān)可以主動公開但未主動公開自己的扶貧審計信息，一方面可以給審計機關(guān)配置必要的責(zé)任，將審計法第三十六條的審計機關(guān)“可以型”公開修改為“扶貧審計信息應(yīng)當(dāng)向利益相關(guān)人公開”；另一方面，應(yīng)當(dāng)給權(quán)利人（主要是困難群眾）配置一定的救濟權(quán)，如獲取扶貧審計信息的申請權(quán)，即群眾或貧困對象可以根據(jù)自身需要，申請審計機關(guān)在收到申請的規(guī)定期限內(nèi)公開或提供相關(guān)信息，否則權(quán)利人可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。同時，審計機關(guān)應(yīng)按照《審計署、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、中國農(nóng)業(yè)銀行關(guān)于進一步做好扶貧資金審計、監(jiān)督工作的意見》等的要求，借鑒《中國人民銀行深圳市中心支行、深圳銀監(jiān)局、深圳市規(guī)劃國土委關(guān)于建立信息互通查詢機制規(guī)范購房融資的通知》（深人銀發(fā)[2018]41號），建立審計機關(guān)與相關(guān)扶貧工作機構(gòu)的信息查詢機制，各級扶貧辦、發(fā)展改革委、財政部門、農(nóng)業(yè)銀行等應(yīng)積極與審計機關(guān)建立扶貧信息共享平臺，既為審計機關(guān)開展扶貧資金審計創(chuàng)造條件，又為有關(guān)主體利用扶貧審計成果提供便利。但應(yīng)說明的是，審計機關(guān)依申請?zhí)峁┓鲐殞徲嬓畔?，只限于審計機關(guān)鑒證過的、應(yīng)歸屬于審計檔案的文件或材料。

3.嚴(yán)格限定不公開的扶貧信息。扶貧信息涉及困難群眾的隱私權(quán)和受資助權(quán)，因此成為扶貧職能部門予以保密的常用借口。精準(zhǔn)扶貧的審計保障中，可以考慮從限定方式和信息內(nèi)容兩方面限定不公開的扶貧審計信息：在限定方式方面，可以采用“負面清單+銷號法”，即要求審計機關(guān)用負面清單列示不予公開的扶貧審計信息，用銷號法予以逐步壓縮；而在信息內(nèi)容方面，嚴(yán)格限定在與貧困對象無直接利益關(guān)系，且涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私等需要保密的信息；最后，還應(yīng)給審計機關(guān)及扶貧職能部門配置救濟告知義務(wù)，即告訴困難群眾未獲相關(guān)扶貧信息的申訴、復(fù)議和起訴權(quán)，特別是告知行使權(quán)利的對象、方式和期限，可以獲得相關(guān)扶貧信息的渠道。

以上三種情況，應(yīng)當(dāng)以主動公開為原則，以申請公開為補充，以不公開為例外。根據(jù)不同的扶貧信息，建構(gòu)起信息共享平臺，使扶貧工作在陽光下進行，消減扶貧職能主體實施目標(biāo)博弈的間隙。對于公開的方式，應(yīng)設(shè)置“全面+重點”方式，即首先應(yīng)在權(quán)力主體的門戶網(wǎng)站或當(dāng)?shù)氐闹髁髅襟w公開，以實現(xiàn)全面公開；同時，應(yīng)通過在貧困對象活動集中區(qū)域，設(shè)置公告欄、電子屏幕等方式，向特定對象重點公開，以消除這些對象參與監(jiān)督的信息梗阻。通過以上方式，打通審計機關(guān)與群眾特別是與貧困對象之間的信息通道，保障公民的受資助權(quán)。

（三）分段配置審計協(xié)同的權(quán)利義務(wù)

扶貧工作點多線長，涉及職能主體多，而且這些主體職責(zé)各異：扶貧辦、發(fā)展改革委、財政等部門負責(zé)扶貧工作的組織、實施，扶貧資金的分配、管理，這些主體如果銜接不緊密，可能會導(dǎo)致扶貧中的“跑冒滴漏”；審計機關(guān)、監(jiān)察委、績效辦等負責(zé)對扶貧工作的監(jiān)督、考評，這些主體如果不協(xié)同，則易使扶貧中的違法行為漏網(wǎng)①舞弊四因素理論（又稱“GONE”理論）告訴我們，當(dāng)資金管理人認(rèn)為自己被查處的概率很小，則會放松對自身權(quán)力的約束，甚至以權(quán)謀私。。在監(jiān)督過程中，審計機關(guān)以其提供扶貧信息的主動性、可靠性，成為協(xié)調(diào)扶貧職能部門、整合扶貧監(jiān)督資源和喚醒社會參與扶貧的重要主體。但由于審計資源有限與審計全覆蓋要求之間的矛盾、審計手段的強制力弱、審計評價指標(biāo)不完善等因素，導(dǎo)致國家審計的保障能力有限，迫切需要相關(guān)主體配合，構(gòu)建以審計為基礎(chǔ)的協(xié)同法律關(guān)系，提高扶貧保障能力。

在制訂審計項目計劃時，通過設(shè)置特定標(biāo)準(zhǔn)②《審計署辦公廳關(guān)于進一步加強扶貧審計促進精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策落實的意見》(審辦農(nóng)發(fā)〔2016〕68號)規(guī)定了審計機關(guān)內(nèi)部的業(yè)務(wù)協(xié)同，要求全國各級審計機關(guān)把扶貧審計統(tǒng)籌納入到政策措施落實情況跟蹤審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計和財政收支審計等各類審計項目中。，給審計機關(guān)配置扶貧審計義務(wù)，要求其將一定體量的扶貧資金、項目、措施等納入年度審計計劃，并逐步實現(xiàn)審計全覆蓋。在具體制訂審計項目計劃時，應(yīng)召集扶貧辦、財政、發(fā)展改革委、人社、農(nóng)業(yè)等與扶貧工作關(guān)系密切的職能部門，集中研討扶貧審計項目計劃、扶貧審計工作重點，使審計機關(guān)在計劃階段就能整合多方優(yōu)勢。還可協(xié)同建立信息共享平臺，查詢精準(zhǔn)扶貧的幫助信息（所使用的資金、進度，受益的人員、數(shù)量等），選擇審計對象，實現(xiàn)精準(zhǔn)立項。必要時，還可走訪貧困對象集中地區(qū)的人群，聽取民聲。

在審計項目實施階段，一方面要強化審計人員的數(shù)據(jù)協(xié)同能力，如審計人員利用自身職權(quán)，接入扶貧職能部門的管理平臺，突破扶貧職能部門的信息封鎖③依據(jù)《中央財政專項扶貧資金管理辦法》(財農(nóng)〔2017〕8號)等規(guī)定，審計機關(guān)應(yīng)與扶貧、財政、人社、發(fā)展改革、農(nóng)林水等行業(yè)主管部門協(xié)商，研究制定適合本行業(yè)、有較強針對性的支持審計制度。；借助房屋主管部門、國土部門、車輛主管部門、公安機關(guān)等單位內(nèi)網(wǎng)，運用大數(shù)據(jù)對公民的房產(chǎn)信息、車輛信息、職業(yè)信息等進行關(guān)聯(lián)比對，篩查審計疑點；再通過基層走訪、調(diào)查取證，核實疑點。另一方面，要提高貧困對象的參與監(jiān)督能力。扶貧工作點多、面廣、線長，既給扶貧審計增加了工作量，也說明了參與扶貧監(jiān)督的權(quán)利主體多、機會多；而且由于扶貧工作事關(guān)群眾生存權(quán)、健康權(quán)④應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶既是全面建成小康社會的客觀要求，又是提升群眾獲得感的有效手段，更是扶貧職能部門的工作要求，但實踐中教育扶貧“漏人”，產(chǎn)業(yè)扶貧不準(zhǔn)卻屢見不鮮，應(yīng)受扶助的對象感受最深,所提供的證明材料也更具體。，因此群眾特別是貧困對象有較強的參與動力。針對違規(guī)扶貧多在基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部是扶貧工作的最后中轉(zhuǎn)站，與群眾聯(lián)系緊密，群眾的知悉度較高，如果能發(fā)動群眾、依靠群眾，有利于審計機關(guān)精準(zhǔn)監(jiān)督，提高審計成效。從審計查處的扶貧案件線索看，多有“同盟軍”的功勞。審計進點后，審計人員可以借助村民大會、在扶助對象集中區(qū)公示審計通知書、張貼審計通告，告知審計組成員、審計組工作地點、聯(lián)系方式等，構(gòu)建“來電、來信、來訪”的立體化+即時性的信息收集平臺，方便群眾參與扶貧監(jiān)督。

在審計項目評價階段，審計機關(guān)制訂扶貧工作評價標(biāo)準(zhǔn)時，除依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和扶貧政策外，還應(yīng)借力扶貧職能部門設(shè)置的具體標(biāo)準(zhǔn)⑤如財政部《財政專項扶貧資金績效評價辦法》（財農(nóng)〔2017〕115號）設(shè)定年度資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率、資金統(tǒng)籌整合使用成效、貧困人口減少、精準(zhǔn)使用情況等具體指標(biāo)，還創(chuàng)設(shè)了一些加分指標(biāo)（機制創(chuàng)新）和減分指標(biāo)（違規(guī)違紀(jì)），對制訂扶貧審計評價標(biāo)準(zhǔn)有借鑒作用。，聽取他們對審計評價標(biāo)準(zhǔn)的意見。在開展審計評價時，要運用訪談?wù){(diào)研、專家評議等方法，對照評價指標(biāo)，廣泛聽取群眾特別是困難群眾、受助對象的感受，有條件的地方盡量聽取當(dāng)?shù)厝舜蟠怼⒄f(xié)委員及社會賢達等的意見，尋找精準(zhǔn)評價（社會效果）的定性重點，預(yù)防“被脫貧”或數(shù)字脫貧。

（四）完善協(xié)同保障中的責(zé)任配置

法律責(zé)任是法律規(guī)范的保障要素，它既與權(quán)利（力）義務(wù)相匹配，又與主觀惡性、危害后果相表里。在協(xié)同審計中，由于各監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)來源、監(jiān)督方式和能力等有差異，各自的責(zé)任配置也應(yīng)有所區(qū)別。

對權(quán)力主體⑥這里的權(quán)力主體包括依法履行扶貧公務(wù)的組織和人員，包括扶貧職能部門和行業(yè)主管部門。審計法第三十七條規(guī)定，審計機關(guān)履行審計監(jiān)督職責(zé)，可以提請公安、監(jiān)察、財政、稅務(wù)、海關(guān)、價格、工商行政管理等機關(guān)予以協(xié)助。審計法實施條例第三十條指出，有關(guān)金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助，并提供證明材料，審計機關(guān)和審計人員負有保密義務(wù)。第四十二條指出，審計決定需要有關(guān)主管機關(guān)、單位協(xié)助執(zhí)行的，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)書面提請協(xié)助執(zhí)行。而言，以扶貧信息共享為例，如果某項扶貧信息屬于特定權(quán)力主體的職責(zé)范圍，則給其配置提供扶貧信息的義務(wù)；如果不協(xié)助，則由該權(quán)力主體負責(zé)舉證，否則應(yīng)承擔(dān)不作為的行政責(zé)任⑦《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條規(guī)定，人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……(十)認(rèn)為行政機關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的。或組織責(zé)任。在設(shè)置不履行協(xié)同義務(wù)時，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)以行政責(zé)任為主，以組織責(zé)任、刑事責(zé)任等為補充的責(zé)任體系，為精準(zhǔn)扶貧的協(xié)同提供問責(zé)依據(jù)。如協(xié)助對象有協(xié)助職責(zé)，但不履行協(xié)助義務(wù)，而且導(dǎo)致扶貧績效不高甚至造成了一些損失，則考慮追究協(xié)助對象（包括審計對象）的行政責(zé)任，如配置警告、通報批評、罰款等責(zé)任方式；也可以向其主管單位提出給予行政處分的建議；必要時還可移送給紀(jì)委、監(jiān)察委等監(jiān)督主體，通過約談等微刺激，抑制違規(guī)扶貧苗頭。對于應(yīng)給予困難對象的資財，應(yīng)由責(zé)任人繼續(xù)履行；對因此給困難群眾造成的損失，應(yīng)根據(jù)扶貧不力行為與損失間的作用程度，確定賠償金額。此外，還應(yīng)規(guī)定將權(quán)力主體的協(xié)同行為、扶貧審計成果作為對扶貧單位考評、扶貧人員考核的重要依據(jù)。

同時，審計機關(guān)要強化與紀(jì)委、監(jiān)察委、績效辦等監(jiān)督主體的協(xié)作，在審計成果利用上實現(xiàn)“點對點”式協(xié)同。如要求財政部門、扶貧辦將扶貧審計成果、協(xié)力監(jiān)督行為作為扶貧資金分配、扶貧項目安排的依據(jù)之一；構(gòu)建扶貧數(shù)據(jù)的信息分析系統(tǒng)以及扶貧案件線索的移送機制，審計機關(guān)在向本級政府和上一級審計機關(guān)報告扶貧審計情況的同時，應(yīng)抄送本級監(jiān)察委、扶貧辦和有關(guān)扶貧職能部門，并及時將扶貧中的違紀(jì)違規(guī)線索移送給有管轄權(quán)的監(jiān)督主體；受移送的監(jiān)督主體應(yīng)及時查處，并予以反饋，否則應(yīng)承擔(dān)不作為的行政責(zé)任。

對權(quán)利主體而言，一方面，應(yīng)通過廣泛宣傳、利益誘導(dǎo)、扶貧審計公告等，形成以審計機關(guān)為點、以廣大權(quán)利主體為面的“點對面”式輻射，在利用村民大會、張貼審計通告等傳統(tǒng)宣傳方式的同時，通過媒體特別是微信、微博等新媒體，打造扶貧審計信息公開的立體平臺，吸引公眾關(guān)注，方便公眾參與；另一方面，對于特定的權(quán)利主體，可以考慮配置消極協(xié)助義務(wù)，因為一些主體的不協(xié)助會直接削弱監(jiān)督權(quán)，從而使困難群眾受損或無法及時得到全面資助。在具體的責(zé)任配置中，可明確審計機關(guān)在向其調(diào)查取證時，不得拒絕或妨礙審計人員實施監(jiān)督①審計法第十五條規(guī)定，任何組織和個人不得拒絕、阻礙審計人員依法執(zhí)行職務(wù)……。第三十三條規(guī)定，審計機關(guān)進行審計時，有權(quán)就審計事項的有關(guān)問題向有關(guān)單位和個人進行調(diào)查，并取得有關(guān)證明材料。有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)支持、協(xié)助審計機關(guān)工作，如實向?qū)徲嫏C關(guān)反映情況，提供有關(guān)證明材料。，否則應(yīng)承擔(dān)被警告、通報等責(zé)任，審計機關(guān)也可提請有權(quán)處理的行政主體提供協(xié)助。

對審計對象而言，一方面，可通過“概括+列舉”方式，細化審計法及其實施條例中的協(xié)助義務(wù)②審計法實施條例第二十八條規(guī)定，審計機關(guān)依法進行審計監(jiān)督時，被審計單位應(yīng)當(dāng)依照審計法第三十一條規(guī)定，向?qū)徲嫏C關(guān)提供與財政收支、財務(wù)收支有關(guān)的資料。被審計單位負責(zé)人應(yīng)當(dāng)對本單位提供資料的真實性和完整性作出書面承諾。第四十七條規(guī)定，被審計單位……拒絕、拖延提供與審計事項有關(guān)的資料，或者提供的資料不真實、不完整，或者拒絕、阻礙檢查的，由審計機關(guān)責(zé)令改正，可以通報批評，給予警告；拒不改正的……。第三十二條規(guī)定，對封存的資料、資產(chǎn)，審計機關(guān)可以指定被審計單位負責(zé)保管，被審計單位不得損毀或者擅自轉(zhuǎn)移。、具體要求、擔(dān)責(zé)方式；另一方面，通過列舉方式，明確審計對象應(yīng)履行的協(xié)助義務(wù)，便于其依法履責(zé)，防范推責(zé)?？傮w而言，對權(quán)利主體的協(xié)助責(zé)任配置較輕，審計對象的協(xié)同責(zé)任更細，而權(quán)力主體的協(xié)助責(zé)任更嚴(yán)。

五、結(jié) 語

扶貧是民生工程，更是民心工程。廣大群眾關(guān)心、困難對象關(guān)切，監(jiān)督愿望強烈。但由于扶貧工作點多、面廣、線長，各主體的目標(biāo)、職責(zé)、權(quán)限和手段等存在差異，導(dǎo)致相互之間信息溝通不足，監(jiān)督協(xié)同受限。在扶貧保障中，審計機關(guān)以其鑒證信息的專業(yè)性、全面性、公正性等優(yōu)點，使它既能為權(quán)力主體提供信息粘合，又能為權(quán)利監(jiān)督提供信息支持。目前，國家審計已將扶貧審計作為服務(wù)三大攻堅戰(zhàn)的重要抓手，但扶貧審計的協(xié)同保障研究很少。在精準(zhǔn)扶貧的保障中，協(xié)同是關(guān)鍵，信息是基礎(chǔ)，機制是平臺，因此應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究扶貧審計的協(xié)同空間，從信息共享契入，分段配置協(xié)同義務(wù)，完善協(xié)同責(zé)任，構(gòu)建前后銜接、相互貫通的審計協(xié)同機制，保障精準(zhǔn)扶貧的依法開展，增強和凝聚民心。