社會效益?zhèn)瘻\析

楊輝 方怡向 武慧斌

摘要：社會效益?zhèn)墙陙砉卜?wù)領(lǐng)域的一種創(chuàng)新融資方式。本文介紹了社會效益?zhèn)暮x與運(yùn)行機(jī)制，比較了國內(nèi)外社會效益?zhèn)漠愅偨Y(jié)了國外社會效益?zhèn)陌l(fā)展經(jīng)驗，并提出我國發(fā)展社會效益?zhèn)恼呓ㄗh。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù) 社會效益?zhèn)?運(yùn)行機(jī)制 績效評估

隨著全球經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人口、交通、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域產(chǎn)生的社會問題也在增多。要解決這些社會問題，需要發(fā)揮政府、市場和社會組織的作用。從各國實踐來看，在解決社會問題的過程中，政府、社會組織等主體也會面臨資金瓶頸、激勵不足等挑戰(zhàn)。在此背景下，社會效益?zhèn)瘧{借其協(xié)同治理的理念、清晰的效益導(dǎo)向，成為社會治理的一種輔助工具選擇。

社會效益?zhèn)倪\(yùn)行機(jī)制及應(yīng)用情況

（一）社會效益?zhèn)暮x

社會效益?zhèn)?010年誕生在英國，是英國政府為了促進(jìn)社會項目籌資、提高社會項目績效，與社會中介機(jī)構(gòu)、服務(wù)提供者和社會投資者基于合作伙伴關(guān)系而形成的社會項目籌資模式。該模式鼓勵各方取長補(bǔ)短，在合約條款的限定下通力合作，并由第三方機(jī)構(gòu)對項目績效進(jìn)行獨立評估。

目前不同國家和地區(qū)對于這種籌資模式的表述有所不同，但其核心內(nèi)容大體一致。為便于研究，本文統(tǒng)一采用“社會效益?zhèn)钡谋硎觥?/p>

（二）社會效益?zhèn)倪\(yùn)作機(jī)制

從嚴(yán)格意義上講，社會效益?zhèn)⒉荒芩阕魇且环N債券。因為在本質(zhì)上既不要求政府發(fā)行債券，也不像傳統(tǒng)債券那樣有固定的投資回報；在結(jié)構(gòu)設(shè)計上更類似于具有期權(quán)性質(zhì)的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)品。社會效益?zhèn)窃谡?、中介機(jī)構(gòu)（社會籌資機(jī)構(gòu)、項目管理者）、社會投資者、服務(wù)提供者（專業(yè)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)）、績效考評者（第三方評估機(jī)構(gòu)）、服務(wù)接受者（服務(wù)目標(biāo)人群）等六方利益相關(guān)者之間建立的合作伙伴關(guān)系（見表1）。

社會效益?zhèn)\(yùn)行機(jī)制的核心，是提前展開針對某些社會問題的預(yù)防工作及實施早期干預(yù)，以期節(jié)省日后治理社會問題所需的經(jīng)費(fèi)。社會效益?zhèn)c傳統(tǒng)債券的相似之處在于，都需要經(jīng)歷由發(fā)起到償付的過程，即政府通過中介機(jī)構(gòu)向投資者融資，將募集資金用于資助社會服務(wù)提供者，從而為目標(biāo)群體提供幫助，最后通過獨立的第三方機(jī)構(gòu)對服務(wù)提供者的服務(wù)質(zhì)量、績效和社會影響進(jìn)行評估，并根據(jù)最后的評估結(jié)果由政府決定是否為服務(wù)項目買單（見圖1）。

（三）社會效益?zhèn)膽?yīng)用情況

目前英國是社會效益?zhèn)瘧?yīng)用最多的國家。此外，美國、加拿大和澳大利亞等國也相繼借助社會效益?zhèn)瘉斫鉀Q社會問題。根據(jù)社會效益?zhèn)驍?shù)據(jù)庫的不完全統(tǒng)計，截至2017年末，全球社會效益?zhèn)椖坷塾嬤_(dá)89個，直接受益人約為11.4萬人。募集資金主要用于勞動力開發(fā)、住房、兒童與家庭福利、醫(yī)療健康、刑事司法、教育、環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展、特殊群體等社會領(lǐng)域（部分案例見表1）。

目前社會效益?zhèn)谖覈膽?yīng)用十分有限。以扶貧項目為例，根據(jù)Wind的統(tǒng)計，2016年至2018年5月末，國內(nèi)募集資金用途涉及扶貧項目的債券共計423只，發(fā)行規(guī)模為2.37萬億元，但只有山東沂南這個扶貧項目是以社會效益?zhèn)男问匠晒Πl(fā)行的。

2016年12月23日，我國首單社會效益?zhèn)綎|省沂南縣扶貧社會效應(yīng)債券在全國銀行間市場交易商協(xié)會完成注冊并成功募集資金。該債券采取非公開定向發(fā)行，發(fā)行人為沂南縣城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展有限公司，投資者為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、青島銀行、齊魯銀行、臨商銀行和青島農(nóng)商銀行，募集資金5億元，期限10年，主要投資于沂南縣扶貧特色產(chǎn)業(yè)項目、扶貧就業(yè)點、扶貧光伏電站、扶貧公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配套等“六個一”扶貧工程，預(yù)計將惠及當(dāng)?shù)?25個貧困村的2.2萬群眾。在收益結(jié)構(gòu)上，采用“本金保證、收益浮動”的方式，根據(jù)募集資金扶貧效果第三方評估結(jié)果來實行階梯定價，收益率浮動區(qū)間在3.25%～3.95%。

國內(nèi)外社會效益?zhèn)谋容^筆者通過將我國與國外發(fā)行的一些社會效益?zhèn)M(jìn)行對比，發(fā)現(xiàn)兩者具有一些共同特征，例如：交易結(jié)構(gòu)及其組成元素基本相似，募集資金投向均指向社會問題領(lǐng)域，發(fā)行方式多采取非公開發(fā)行，均采用收益回報與項目服務(wù)績效掛鉤的結(jié)果導(dǎo)向，等等（見表2）。

但兩者也有不同之處，主要體現(xiàn)在投資主體、服務(wù)提供者和收益結(jié)構(gòu)等方面。一是在投資主體方面，國外的投資者一般為非盈利機(jī)構(gòu)和慈善基金會等具有公共屬性的資本，如英國的Social Finance、Life Chances Funds等；而國內(nèi)投資者為金融機(jī)構(gòu)。二是在服務(wù)提供者方面，國外一般為社會企業(yè)或社會組織；而國內(nèi)為政府部門或相關(guān)部門。三是在收益結(jié)構(gòu)方面，國外的社會效益?zhèn)瓌t上對本金不作保證，社會項目的全部或部分損失可能將由投資者承擔(dān)。但也有部分社會項目會通過個人管理的慈善基金會為投資者提供一定額度的擔(dān)保，以減輕投資者因項目失敗而帶來的損失。而國內(nèi)社會效益?zhèn)氖找娼Y(jié)構(gòu)采用“本金保證、收益浮動”的方式，即沂南縣政府依法與債券發(fā)行方簽訂扶貧工程政府購買協(xié)議，在存續(xù)期內(nèi)向發(fā)行方定向采購扶貧服務(wù)。這種類似“回購協(xié)議”的安排，使投資者的風(fēng)險相對減小，政府在其中發(fā)揮著主導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者和支持者的作用。

社會效益?zhèn)膰H經(jīng)驗

社會效益?zhèn)谟?、美等國已歷經(jīng)八年多的發(fā)展，運(yùn)行態(tài)勢良好，其運(yùn)行經(jīng)驗總結(jié)如下：

一是政府的財政支持。政府部門的財政支持促進(jìn)了社會效益?zhèn)目焖俪砷L和發(fā)展。例如，英國政府將其自身定位為社會效益的“市場管家”，于2014年設(shè)立2000萬英鎊的“社會效果基金”，推動公共部門開展社會效益?zhèn)椖浚⒃谕暾絾訉ι鐣б鎮(zhèn)壬鐣顿Y項目的稅收減免政策，包括給予所得稅減免、資本利得稅遞延和免征等稅收優(yōu)惠；美國于2012年建議在其財年預(yù)算中撥款1億美元用于社會效益?zhèn)圏c，2014年撥備了3億美元的預(yù)算。

二是專業(yè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展和繁榮。社會效益?zhèn)目冃ё罱K取決于受資助社會組織的服務(wù)能力。從英、美等國來看，這些國家已形成了較多運(yùn)營成熟的社會組織，而且配備了專業(yè)的投資經(jīng)理進(jìn)行運(yùn)作。例如，2012年英國設(shè)立投資與合約準(zhǔn)備基金（Investment and Contract Readiness Fund）和社會孵化器基金（Social Incubator Fund），不斷培育支持小型社會企業(yè)和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的成長和發(fā)展。社會組織的專業(yè)程度與積極參與大大提升了社會項目的服務(wù)效果，也促進(jìn)了社會各界對社會項目、公益、慈善事業(yè)的進(jìn)一步關(guān)注。

三是專業(yè)、透明的獨立評估。獨立評估機(jī)構(gòu)在衡量項目是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)及投資者是否有資格獲得投資回報方面，起著關(guān)鍵作用。在國際實踐中，高校、第三方評估公司等擔(dān)任了評估專家的角色，這些主體能否獨立、公平、公正、客觀、準(zhǔn)確地開展項目績效量化評估至關(guān)重要。例如，在英國的首單社會效益?zhèn)椖恐?，績效評估由格林威治大學(xué)和萊斯特大學(xué)共同承擔(dān)；美國的績效評估由選定的評估機(jī)構(gòu)直接向?qū)ｉT協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（各州審計局或其他類似機(jī)構(gòu)）提交評估報告，經(jīng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)核驗同意后才能發(fā)送給利益相關(guān)方。這種模式一方面有利于評估機(jī)構(gòu)客觀、公正和透明地開展評估，另一方面也有利于降低各參與方對項目評估的影響。例如，美國馬薩諸塞州的社會效益?zhèn)椖?，評估工作由城市研究院和公共咨詢集團(tuán)共同承擔(dān)。城市研究院作為獨立的評估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)為項目隨機(jī)設(shè)置對照試驗，評估兩組項目的績效水平；公共咨詢集團(tuán)作為獨立驗證機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)評估城市研究院擬采取評估方法的準(zhǔn)確性和適應(yīng)性，并驗證其評估結(jié)果。

對我國發(fā)展社會效益?zhèn)慕ㄗh

筆者通過研究發(fā)現(xiàn)，社會效益?zhèn)话氵m用于期限長、可量化的社會服務(wù)項目。目前各國仍在積極探索社會效益?zhèn)陌l(fā)展方向和結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，從而挖掘出更多適用于社會效益?zhèn)墓卜?wù)領(lǐng)域。

我國雖然已經(jīng)在扶貧領(lǐng)域試水社會效益?zhèn)?，但在向更多社會領(lǐng)域推廣應(yīng)用方面還面臨著許多困難與挑戰(zhàn)，如國內(nèi)多層次資本市場有待深入發(fā)展、社會公益項目投入資金相對不足、社會組織力量較弱、缺乏優(yōu)質(zhì)的服務(wù)提供者和相應(yīng)的專業(yè)人才等，建議可以結(jié)合我國國情進(jìn)行探索。

（一）突出政府“自上而下”的引導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用

從國外實踐來看，社會效益?zhèn)且环N高度知識密集型的社會項目籌資方式，在社會干預(yù)項目遴選、績效指標(biāo)確定、合同起草、提供社會服務(wù)、項目績效評估等方面，都需要豐富的經(jīng)驗和專業(yè)背景來提供支撐。全球第一個社會效益?zhèn)椖拷?jīng)歷了18個月才正式推出，也從側(cè)面反映了這種籌資方式的復(fù)雜性。當(dāng)前國內(nèi)社會效益?zhèn)刑幱谄鸩诫A段，建議政府部門加強(qiáng)對社會效益?zhèn)难芯亢头龀?。一是突出政府的鼓勵和引?dǎo)作用。我國專項創(chuàng)新債券多以政府“自上而下”的引導(dǎo)為主，建議加強(qiáng)政府與中介機(jī)構(gòu)、社會組織、評估機(jī)構(gòu)等主體的溝通，更好地發(fā)揮政府的鼓勵和引導(dǎo)作用，提高公眾對社會效益的關(guān)注度。二是重視對社會效益?zhèn)难芯?。建議搭建社會效益?zhèn)芯科脚_，將國外成功案例與國內(nèi)實際情況相結(jié)合進(jìn)行研究，不斷挖掘適合社會效益?zhèn)墓卜?wù)項目，積累項目經(jīng)驗，降低實踐風(fēng)險。三是完善配套制度。制定社會公益項目投資稅收優(yōu)惠政策，吸引更多的社會資本參與到社會項目投資中。四是發(fā)展并建立社會效益?zhèn)壥袌觯嵘鐣б鎮(zhèn)牧鲃有?，促進(jìn)市場資源配置，增加投資者的回報。

（二）培育專業(yè)項目運(yùn)營機(jī)構(gòu)

從英國彼得格勒鎮(zhèn)的社會效益?zhèn)咐齺砜?，中介機(jī)構(gòu)在項目中擔(dān)任了主要設(shè)計者、資金籌集者和運(yùn)作協(xié)調(diào)者的角色。中介機(jī)構(gòu)整合了來自各個領(lǐng)域的專業(yè)人才，從而能夠有效應(yīng)對項目中出現(xiàn)的復(fù)雜問題。由此可見，中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)水準(zhǔn)可以直接影響整個項目的成敗。從國外實踐來看，通過發(fā)揮市場的作用，可以在一定程度上減少政府在購買服務(wù)中自行篩選合適的社會服務(wù)組織所面臨的困難。目前我國民間資本、慈善事業(yè)還處于發(fā)展階段，社會組織的力量和規(guī)模較小，建議出臺有利于推動社會組織發(fā)展的政策措施，促進(jìn)其快速成長，增強(qiáng)其可持續(xù)發(fā)展能力，進(jìn)一步促進(jìn)社會服務(wù)市場的繁榮。

（三）強(qiáng)化社會效益評估

客觀、準(zhǔn)確的量化評估是評價社會效益?zhèn)椖靠冃У年P(guān)鍵。高校的研究機(jī)構(gòu)、第三方評估公司及社會組織等均可為項目的服務(wù)效果提供評估。為使評估工作準(zhǔn)確、透明、客觀，需要保證評估機(jī)構(gòu)的獨立性。建議我國參照國際慣例，遴選出政府、投資者等各方均認(rèn)可的、行業(yè)內(nèi)公信力強(qiáng)、技術(shù)水平高的第三方機(jī)構(gòu)。同時，結(jié)合國內(nèi)實際和國際社會投資回報評估（SROI）方法，開發(fā)適合我國的專業(yè)評估方法體系。此外，在專業(yè)評估機(jī)構(gòu)技術(shù)評估模式的基礎(chǔ)上，吸納民意，將公眾滿意度作為參考評估指標(biāo)，合理運(yùn)用公眾和專家知識，不斷完善評估方法體系，充分發(fā)揮第三方評估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用。

（四）培育責(zé)任投資機(jī)構(gòu)

社會效益?zhèn)耐顿Y者可以分為傳統(tǒng)的公益性投資、效益型投資和收益型投資三類。其中，傳統(tǒng)的公益性投資以公益慈善事業(yè)為唯一投資目的。效益型投資是在實現(xiàn)財務(wù)保底的基礎(chǔ)上追求社會效益最大化的投資，即以實現(xiàn)積極的社會和環(huán)境效益為主要目的而非財務(wù)回報，并承擔(dān)社會公益類和環(huán)保類項目的財務(wù)風(fēng)險和回報風(fēng)險。收益型投資是在追求財務(wù)回報最大化的前提下，兼顧項目的社會效益。這三類投資主體也基本涵蓋了現(xiàn)行責(zé)任投資的主要類型。鑒于社會效益?zhèn)姆e極理念與復(fù)雜的實施過程，若要將其推行，還需要各方加大對投資者效益投資理念的宣傳和推廣，逐步在投資分析和決策過程中營造崇尚效益及責(zé)任投資的氛圍。建議進(jìn)一步擴(kuò)大投資者的范圍，使其不僅僅局限在慈善性投資者、負(fù)責(zé)任投資者，而是盡可能地擴(kuò)大到盈利性機(jī)構(gòu)投資者，從而吸引更多的社會資本參與社會服務(wù)建設(shè)。

作者單位：楊 輝 北京國家會計學(xué)院

方怡向 東方金誠信用管理有限公司

武慧斌 東方金誠信用管理有限公司

責(zé)任編輯：印穎 羅邦敏

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