對河南省深化“放管服”改革的思考與建議

丁 朵

黨的十九大報告提出我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化是對當前我國發(fā)展實際的深刻總結(jié)，是對中國特色社會主義的新的實踐要求。為適應(yīng)社會發(fā)展和滿足人民需求，加快全面改革步伐，激發(fā)市場活力，政府管理職能要進一步向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，形成經(jīng)濟發(fā)展決策權(quán)由市場掌握，政府提供各類市場主體自由競爭、公平交易的市場環(huán)境和營造人民安居樂業(yè)、享有獲得感的社會環(huán)境，這是全面深化改革的核心和戰(zhàn)略制高點?！胺殴芊备母锸钱斍巴苿诱毮苻D(zhuǎn)變的基本遵循。

一、河南省推進“放管服”改革的主要做法及成效

近年來，河南省注重“放管服”改革的系統(tǒng)性，注重改革的整體布局，注重提升改革效能和激發(fā)改革活力，推進“放管服”改革與政府職能轉(zhuǎn)變向縱深發(fā)展，取得明顯成效。

（一）聚焦行政審批制度改革，大力推進簡政放權(quán)

1.大幅度精簡行政審批事項。2013年以來，在落實國務(wù)院取消行政審批事項基礎(chǔ)上，河南先后6次對省級審批項目進行清理，減少270項，精簡55.6%，目前保留332項。47個省本級政府工作部門、依法承擔行政職能事業(yè)單位和全部市縣兩級政府，均向社會曬出了權(quán)力清單、責任清單和行政職權(quán)運行流程圖，政府的各項工作范圍及權(quán)限公開透明。

2.深入推進投資審批改革。修訂《河南省企業(yè)投資項目備案辦法》，將項目備案權(quán)全部下放到縣級投資主管部門和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等經(jīng)濟功能區(qū)，成為全國備案權(quán)下放最徹底的省份。特別是平頂山市開展模擬審批試點工作，細化聯(lián)審聯(lián)批、并聯(lián)審批制度，初步統(tǒng)計每個項目可平均節(jié)約審批時間一年以上。

3.大量減少市場準入許可事項。全面實施個體工商戶營業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證“兩證整合”，實施企業(yè)簡易注銷制度，進一步為創(chuàng)新企業(yè)提供便利。截至2017年5月底，全省實有市場主體450.2萬戶，居全國第六位、中部六省第一位。千人擁有市場主體數(shù)量達39戶，企業(yè)活躍度達71.02%，高于全國70%的平均水平。如在開封市試點“二十二證合一”登記制度，證照整合數(shù)量和信息化綜合運用程度創(chuàng)全國之最。

（二）聚焦公平市場環(huán)境維護，切實做好放管結(jié)合

堅持放管結(jié)合、協(xié)同推進，不斷更新監(jiān)管理念，創(chuàng)新監(jiān)管模式，強化監(jiān)管手段，提高監(jiān)管效能，做到依法科學有效監(jiān)管，著力營造公平競爭、活而有序的發(fā)展環(huán)境。

1.全面推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管。省級層面公布涵蓋35個單位245項抽查事項的省政府部門隨機抽查事項清單，18個省轄市分別以政府文件、通知、公告等形式公布了市本級政府部門隨機抽查事項清單，積極探索隨機抽查監(jiān)管的有效形式，不斷提升執(zhí)法效能。如省工商局采取“雙隨機”方式，按照3%的比例，去年對全省94127戶市場主體年報公示和即時信息公示情況開展了抽查檢查。

2.大力推進信用監(jiān)管。開通運行“信用河南”這一公共信用信息平臺和“國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)（河南）”這一企業(yè)信息歸集平臺，實現(xiàn)了50個省級政府部門之間的涉企信息共享，并實時推送行政許可、行政處罰等相關(guān)信息。截至到2017年上半年，全省累計錄入經(jīng)營異常名錄信息48.9萬條、市場主體29.25萬戶，4380個“老賴”被限制法定代表人資格。

3.穩(wěn)步推進綜合監(jiān)管。作為交通運輸部綜合執(zhí)法體制改革試點，河南將分散在交通運輸系統(tǒng)5個單位的執(zhí)法職能統(tǒng)一整合到一個機構(gòu)承擔，有效解決了重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法、趨利執(zhí)法等問題。同時，省內(nèi)選擇洛陽、孟州等12個市縣作為試點，在市場監(jiān)管、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域推進綜合行政執(zhí)法改革。

（三）聚焦以群眾為中心理念，全面優(yōu)化公共服務(wù)

一方面，大力實施“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)。投資項目在線審批監(jiān)管平臺建成投用并與國家平臺連通，實現(xiàn)非涉密投資項目和審批事項“一窗受理、并聯(lián)辦理、限時辦結(jié)、依責監(jiān)管、全程監(jiān)察”。省本級和18個省轄市、6個省直管縣建成公共資源交易平臺，實現(xiàn)交易信息互聯(lián)互通。省會鄭州市建成四級聯(lián)動的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，覆蓋全市62家市直及派出機構(gòu)、15個縣（市、區(qū)）186個鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心，全市79類6.1萬項證照信息實現(xiàn)互通共享。

另一方面，不斷改進服務(wù)方式。33個省直部門全面梳理編制創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和便民利民服務(wù)事項清單，并通過省政府網(wǎng)站統(tǒng)一向社會公布。選擇鄭州、安陽、三門峽等市先行先試，取消了一大批束縛群眾辦事的繁文縟節(jié)和各類“奇葩證明”、“循環(huán)證明”，促進項目加快落地投產(chǎn)，企業(yè)和群眾辦事更加便捷。

二、“放管服”改革中存在的問題

通過梳理河南省推進“放管服”改革工作的進程，我們可以發(fā)現(xiàn)“放管服”改革涉及面極廣，不管是社會治理的有關(guān)方面，還是經(jīng)濟治理的不同領(lǐng)域，河南都出臺了一系列推動措施，且取得多項成果。從各級政府、各類企業(yè)到全體公民，改革舉措細化程度不盡相同，已然超出長期備受關(guān)注的“政府與市場邊界”的界定討論。涉及不同領(lǐng)域，涵蓋不同群體，如此繁瑣復(fù)雜的“放管服”改革，在運行中難免還存在一些問題。

（一）部分領(lǐng)域改革缺乏統(tǒng)一標準

以行政審批制度改革為例，雖然歷經(jīng)多輪清理規(guī)范，但最終各市保留的行政審批事項數(shù)量原則上應(yīng)保持一致。據(jù)統(tǒng)計，目前商丘、許昌、新鄉(xiāng)、駐馬店、周口、開封、濟源、平頂山等地保留的市級行政審批事項數(shù)分別為96項、98項、110項、110項、112項、121項、170項、207項，各市之間不盡相同，保留得最多的平頂山是商丘的2倍之多，影響了改革的統(tǒng)一性和整體效果評估。從部門層面來看，有的審批事項涉及多個部門，但在下放過程中有的部門下放而有的部門沒有下放，造成工作上的不協(xié)調(diào)。而且實踐中所存在的下放事項的監(jiān)管能力和隊伍建設(shè)跟不上等問題，導(dǎo)致下級政府監(jiān)管責任和壓力劇增。此外，各市非同步地開展了多項試點工作，包括模擬審批、清理證明、多證合一、綜合執(zhí)法等改革工作，自由裁量權(quán)過于分散，且試點改革紅利釋放后在其他市的推廣作用尚未完全體現(xiàn)，造成各類行政事務(wù)的同省不統(tǒng)一，容易加速不平衡因素拉開地區(qū)差異，影響政府公信力和權(quán)威性。

（二）隨機抽查工作實效性有待考證

“雙隨機、一公開”監(jiān)管機制要求建立“一單兩庫一細則”。目前，各市各部門多在“一單一細則”上下功夫，忽略了“兩庫”建設(shè)的主體作用，造成市場主體和執(zhí)法檢查人員監(jiān)管的隨意性而非隨機性，監(jiān)管不公、監(jiān)管過度現(xiàn)象依然存在。甚至有企業(yè)反映，一旦遇到安全生產(chǎn)事故，就要進行檢查，每年除正規(guī)年檢外還需接受不定期的各類檢查數(shù)十項。

（三）“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”功能開發(fā)不足

不可否認，當前，河南省互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展水平與發(fā)達省份還有一定差距，政務(wù)服務(wù)功能不夠完善。特別是在政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)推進過程中，各級部門陸續(xù)進駐，但信息數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用不夠，多把平臺當作信息存儲器和數(shù)據(jù)統(tǒng)計機，部門之間信息孤島現(xiàn)象嚴重。一方面使得政務(wù)運行流程不暢，網(wǎng)上并聯(lián)審批和跨層級聯(lián)動審批十分困難；另一方面各部門資源存在條塊交錯無法共享互通情況，造成企業(yè)群眾辦證多、辦事難、多跑路等現(xiàn)象普遍存在，甚至出現(xiàn)網(wǎng)上辦理事項仍需要線下紙質(zhì)資料流轉(zhuǎn)、簽章的情況。

（四）一些改革做法與現(xiàn)行法律制度存在沖突

在強力推進“放管服”改革過程中，改革政策供給較多，地方和部門應(yīng)接不暇，在執(zhí)行過程中還遇到與法律法規(guī)要求不符甚至相悖的現(xiàn)象。受法律法規(guī)調(diào)整的時間周期約束，有些行政權(quán)力取消或者下放后，相關(guān)法律法規(guī)沒有及時修改，給執(zhí)行和監(jiān)督帶來困惑；對于是否繼續(xù)執(zhí)行改革的問題，某些地方和部門思想認識不一、工作不協(xié)調(diào)，對推進改革進程造成阻礙，同時也造成群眾和企業(yè)對改革缺乏基本預(yù)期，影響社會穩(wěn)定。

（五）改革能動性和群眾參與度不強

“放管服”改革是一項龐大的系統(tǒng)工程，自上而下發(fā)布了多項舉措，河南省在承接和落實改革任務(wù)中下了很大功夫。但與其他發(fā)達省份相比，如浙江推行讓企業(yè)群眾到政府辦事“最多跑一次”改革、江蘇“不見面審批”等，河南的改革創(chuàng)新舉措還存在一定的差距。面對日趨復(fù)雜的改革工作，現(xiàn)實存在一些工作人員知識結(jié)構(gòu)及自身能力難以適應(yīng)改革需求，出現(xiàn)“能力恐慌”，誘發(fā)懶政、怠政行為。此外，還存在單方面政策供給不完善，民意評價機制不健全等問題。

三、對深化“放管服”改革工作的建議

民之所望，施政所向。在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，深化“放管服”改革，對于提升政府管理效能、營造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義具有重要意義，事關(guān)全局，利在長遠。為此，對河南深化“放管服”改革提出以下幾點建議。

（一）保證取消和下放行政審批事項的“含金量”

取消和下放行政審批事項是“放管服”改革的突破口與關(guān)鍵抓手?！胺拧辈荒芤晃兜叵路?，在總體減少行政審批的情況下，應(yīng)明確：一是要進一步減少行政審批事項，梳理各級政府部門設(shè)立和實施的資質(zhì)資格許可和認定、水平評價等，清理阻礙群眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的各類事權(quán)，切實發(fā)揮政府管理服務(wù)功能。二是要善于協(xié)調(diào)“質(zhì)”、“量”以及各市、縣平衡發(fā)展，避免省級層面放權(quán)力度大但至市、縣效果減弱現(xiàn)象；不僅要關(guān)注政府職能“體量”的減少，也要注重對“結(jié)構(gòu)”的持續(xù)優(yōu)化，實現(xiàn)各層級、各地區(qū)“減量”與“增效”協(xié)調(diào)發(fā)展。三是強化配套政策的跟進，確保事權(quán)下放與財權(quán)、人事權(quán)同步下放；尤其在環(huán)評、安監(jiān)、食品藥品監(jiān)管等領(lǐng)域，由于下放的事項涉及審批、監(jiān)管等專業(yè)性較強，管理部門應(yīng)做好對下級承接各類事項的規(guī)范指導(dǎo)工作。

（二）嚴格貫徹落實“雙隨機、一公開”監(jiān)管機制

“雙隨機、一公開”監(jiān)管作為管理模式的新探索，強調(diào)事中事后監(jiān)管作用，要擺脫傳統(tǒng)管理理念的束縛，做到：一是加快督促各級各部門完善“一單兩庫一細則”機制，明確檢查對象、內(nèi)容、方式、措施、程序、工作細則、監(jiān)管計劃等，完善監(jiān)管途徑。二是加快轉(zhuǎn)變部門監(jiān)管理念，推動管理方式由重審批向重監(jiān)管轉(zhuǎn)變，協(xié)調(diào)多方同時開展監(jiān)管工作，減小對市場主體的干擾；同時，共享監(jiān)管結(jié)果，形成監(jiān)管合力，在不增加抽查樣本的前提下擴大隨機抽查監(jiān)管覆蓋面，有效打擊市場不良行為。三是加快推進社會信用體系建設(shè)，完善信用信息征集、存儲、共享與應(yīng)用等環(huán)節(jié)的管理制度，強化信用監(jiān)管和約束，充分發(fā)揮社會參與，完善推廣“一處失信、處處受制”的失信懲戒長效機制。

（三）加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”落到實處

按照《河南省加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作方案》要求，依托河南省網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺打造建設(shè)集約、服務(wù)集聚、數(shù)據(jù)集中、管理集成的“網(wǎng)上政府”，逐步實現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。一是突破觀念和技術(shù)瓶頸，抓住國家大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)的政策機遇，推動實體政務(wù)大廳和網(wǎng)上服務(wù)平臺融合發(fā)展，推進部門及各類事項進駐實現(xiàn)便捷辦理。有序推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）共享網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)資源，實現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門業(yè)務(wù)辦理，確?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”實現(xiàn)全覆蓋。二是建立完善政務(wù)數(shù)據(jù)庫，推進政務(wù)信息資源共享開放，一方面加快部門間數(shù)據(jù)互認共享，另一方面探索民生服務(wù)領(lǐng)域開展數(shù)據(jù)資源對公眾開放。三是強化信息保護和安全問題，嚴格按照國家信息安全等級保護制度要求，建立網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺安全防護體系。

（四）把握改革方向并尋求法治保障

“放管服”改革是一次突破性的改革，與現(xiàn)行機制必然會發(fā)生沖突，但改革要有韌性和魄力，要正確把握改革方向，克服困難，面對挑戰(zhàn)，持續(xù)深入推進改革進程。一是要明確法治的引領(lǐng)作用，正視改革面臨的突出問題，完善立法和改革工作銜接機制，保證與改革相匹配的立法有序開展。二是要發(fā)揮法治的規(guī)范作用，對保留、取消、調(diào)整的行政事項嚴格依法提出審查意見，確保行政權(quán)力在法治軌道上運行。三是對現(xiàn)有與“放管服”改革不適應(yīng)但又不能及時廢止修改的法律法規(guī)，從省級層面尋求國家指導(dǎo)，避免出現(xiàn)制度漏洞。

（五）進一步增強改革意識 提升干部隊伍素質(zhì)

“放管服”改革作為一項新任務(wù)，是對政府智慧和能力的嚴峻考驗。一是加強隊伍建設(shè)，做好改革重點任務(wù)的動員和解讀工作，切實提升各級干部隊伍的服務(wù)能力。二是改革落地需要實踐檢驗、需要群眾評判，應(yīng)積極引入第三方評估促進政府管理方式改革創(chuàng)新，將改革韌勁傳導(dǎo)給群眾，激發(fā)內(nèi)生改革動力。三是重視“放管服”改革宣傳工作，在政府序列內(nèi)部宣講特色經(jīng)驗做法，激發(fā)各方改革活力和創(chuàng)造力；對企業(yè)群眾宣傳改革政策及成效，助推改革持續(xù)深化。