河南省婦幼保健與計生服務(wù)機構(gòu)資源優(yōu)化整合模式研究
——基于甘肅省婦幼與計生服務(wù)機構(gòu)資源優(yōu)化整合經(jīng)驗的思考

郭林濤

（河南省人民政府發(fā)展研究中心，河南鄭州450003）

計劃生育是我國的一項基本國策，是重大的民生工作，事關(guān)廣大人民群眾的生殖健康和家庭福祉，事關(guān)人口長期均衡發(fā)展和全面建成小康社會目標的順利實現(xiàn)。充分發(fā)揮計生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的作用，是做好人口和計生工作的重要保障，也是提升計生服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵。婦女兒童的健康水平，是每一個幸福家庭的重要構(gòu)成部分。改善婦幼健康政策和服務(wù)，對經(jīng)濟社會發(fā)展有著多重的積極作用，也將惠及超過三分之二的人口[1]。計生技術(shù)服務(wù)和婦幼保健資源的優(yōu)化整合，對于提升婦女兒童的健康、提高出生人口的素質(zhì)、維持穩(wěn)定的低生育水平、轉(zhuǎn)變政府職能和機構(gòu)改革有著重要的作用。

近年來，河南省衛(wèi)生計生系統(tǒng)在計生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和規(guī)范化管理方面取得了令人矚目的成績，在控制全省人口過快增長、提高出生人口素質(zhì)和廣大育齡婦女生殖健康水平方面發(fā)揮了重要作用，作出了重大貢獻[2]。但是，隨著新時期生育政策的不斷調(diào)整完善和重點工作任務(wù)的轉(zhuǎn)移，當前的計劃生育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)也面臨一些新情況和新問題。所以整合計生服務(wù)機構(gòu)和婦幼保健機構(gòu)，協(xié)調(diào)二者的資源優(yōu)勢，是實現(xiàn)兩者之間優(yōu)勢互補，促進兩者工作開展的需要[3]。

一、河南省婦幼保健和計生服務(wù)機構(gòu)現(xiàn)狀及存在的問題

（一）河南省婦幼保健機構(gòu)現(xiàn)狀及存在的問題

一是基層服務(wù)機構(gòu)人才匱乏，服務(wù)水平受限?？h級婦幼保健機構(gòu)擁有的專業(yè)技術(shù)人員的平均數(shù)為110人，其中：具有高級、中級職稱人員的平均數(shù)分別為4.2人、23.5人，中高級職稱人員占衛(wèi)生技術(shù)人員總數(shù)的25.0%；擁有的執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師、執(zhí)業(yè)護士的平均數(shù)分別為35人、48人。

二是?？品?wù)業(yè)務(wù)發(fā)展不平衡。城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、機構(gòu)內(nèi)設(shè)科室之間發(fā)展存在較大差別，短板現(xiàn)象突出。全省婦幼保健機構(gòu)產(chǎn)科開放床位數(shù)為8493張，兒科開放床位數(shù)為5689張，區(qū)級的婦幼保健機構(gòu)服務(wù)能力明顯不如縣級機構(gòu)。

三是部分婦幼保健機構(gòu)運營艱難。全省縣級婦幼保健機構(gòu)院均業(yè)務(wù)收入達1040萬元。市級婦幼保健機構(gòu)好于縣級婦幼保健機構(gòu)，縣級婦幼保健機構(gòu)好于區(qū)級婦幼保健機構(gòu)。婦幼保健機構(gòu)院均年業(yè)務(wù)收入1749萬元，有74家機構(gòu)年業(yè)務(wù)收入不足千萬元，其中29家機構(gòu)收入不足百萬元，面臨生存危機。

（二）河南省計生服務(wù)機構(gòu)現(xiàn)狀及存在的問題

一是人員結(jié)構(gòu)不夠合理。在計生服務(wù)機構(gòu)的人員中，學歷為中專及以下的人員占比為47.28%。與此同時，在計生服務(wù)機構(gòu)的人員中，擁有高級職稱人員的占比為4.82%，擁有中級職稱的占比為23.50%。另外，目前河南省的計生服務(wù)機構(gòu)人員中，持有執(zhí)業(yè)資格的人員占比不到80.0%，在部分縣級機構(gòu)中，其占比甚至不足30.0%。

二是業(yè)務(wù)模式單一。當前全國計劃生育服務(wù)機構(gòu)中，70.0%的市縣計生服務(wù)站的業(yè)務(wù)仍然集中于查環(huán)查孕和常見婦科病檢查等一些簡單的項目上，而且仍然采用傳統(tǒng)的春秋兩次服務(wù)的形式。這樣的結(jié)果是工作量會相對集中于活動期間，而其他時間基本上沒有業(yè)務(wù)，這導致人力資源極大的浪費。另外，長期業(yè)務(wù)單一的問題導致在開展和擴展相關(guān)服務(wù)項目時，難以從根本上真正以節(jié)育、生育等業(yè)務(wù)為核心，長此以往，很難對優(yōu)秀人才形成吸引力，這會降低技術(shù)服務(wù)隊伍的水平和服務(wù)質(zhì)量，難以滿足人們的需要，無法順應(yīng)時代和社會的發(fā)展。

三是管理機制缺乏先進性。從河南省計生服務(wù)機構(gòu)現(xiàn)狀看，管理機制也尚在健全過程中，并且在大部分的縣級機構(gòu)中，缺乏競爭激勵機制和明確的責任目標。在這種情形下，服務(wù)人員自身也會存在“干不干都一樣”“吃大鍋飯”“等靠要”的思想，缺少自我的發(fā)展目標和競爭意識，這使其在工作中很難實現(xiàn)創(chuàng)新和突破。而且有些人員還缺乏進取心和求知欲，這導致計生工作陷于被動，發(fā)展和生存危機凸顯。

四是經(jīng)費投入不足。雖然河南省各級政府部門非常重視計生服務(wù)體系建設(shè)，也加大了技術(shù)和資金的投入，提升了硬件建設(shè)標準，但由于各種原因，現(xiàn)在還有一些縣站房屋簡陋，并且其科室設(shè)置難以真正達到標準的要求，所用設(shè)備相對比較陳舊，難以滿足工作需求。此外，部分縣站并沒有配備一些基本的急救設(shè)施如呼吸機、麻醉機等，也缺乏必要的實驗室檢驗設(shè)備，嚴重限制了服務(wù)質(zhì)量的提升與業(yè)務(wù)的拓展等[4]。

二、河南省婦幼與計生服務(wù)機構(gòu)問題存在的原因

一是行政機構(gòu)整合不徹底。2013年3月，我國對計生管理與衛(wèi)生部門的職責進行全面整合，開展相應(yīng)的服務(wù)工作。此后各省市都陸續(xù)成立了衛(wèi)計委，河南省也在其中，但是在政策的落實過程中，部分地區(qū)行政管理體制分割的問題仍然存在，并沒有實現(xiàn)完全的整合。這對整合資源造成了不小影響，導致大量資源用在部門之間的協(xié)調(diào)溝通上，一定程度上延誤了資源整合進度。

二是無差別整合人力資源。大多數(shù)計生服務(wù)人員屬于事業(yè)編制，需要財政全額撥款，而婦幼保健機構(gòu)的人員構(gòu)成就復雜得多，其收入來源也呈現(xiàn)多元化。因此，在資源整合過程中，一個重點的問題就是科學合理地整合人力資源。但是，個別地方卻在沒有對非醫(yī)學人員和醫(yī)學人員進行差異性區(qū)分的情況下，就對二者進行無差別粗放式的合并，導致在資源整合上產(chǎn)生了種種問題，降低了機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和人力資源利用效率。

三是未及時跟進培訓教育。在硬件方面，基層計生服務(wù)機構(gòu)的設(shè)備陳舊，功能也逐漸萎縮，因此，為了兼顧計劃生育服務(wù)和婦幼保健職能，需要更新設(shè)備；在軟件方面，相關(guān)科室在機構(gòu)整合以后需要重新規(guī)劃才能滿足實際服務(wù)的需求。在整合資源以后，由于缺乏同步進行相應(yīng)的培訓，人員和機構(gòu)的服務(wù)能力都不能有效提高。

四是政府投入不足，影響機構(gòu)可持續(xù)發(fā)展。政府在婦幼保健和計劃生育服務(wù)工作中需要承擔必要的責任，部分地區(qū)卻沒有明確政府的責任，未在房屋建設(shè)、設(shè)備更新、人員培訓、人員薪酬等方面給予充分考慮，這不利于整合后的婦幼健康新機構(gòu)的運行及健康、科學、持續(xù)、和諧的發(fā)展。

三、甘肅省婦幼與計生服務(wù)機構(gòu)資源優(yōu)化整合經(jīng)驗的啟示

甘肅省目前已基本完成省、市、縣衛(wèi)生計生機構(gòu)改革，是試點推進技術(shù)服務(wù)機構(gòu)改革的省份。該省堅持從當?shù)貙嶋H出發(fā)，創(chuàng)新整合模式，采取在縣、鄉(xiāng)計生服務(wù)站（所）加掛健康教育所牌子，增加健康教育功能，保留縣、鄉(xiāng)計生服務(wù)機構(gòu)單獨設(shè)置，促進了衛(wèi)生計生服務(wù)機構(gòu)的資源整合，受到國家衛(wèi)計委基層指導司的充分肯定。在改革過程中，該省堅持積極穩(wěn)妥原則，選定敦煌等6個市、縣作為全省健康促進模式改革試點。甘肅省婦幼與計生服務(wù)機構(gòu)資源優(yōu)化整合經(jīng)驗，對于河南省具有一定借鑒意義。

（一）甘肅省婦幼與計生服務(wù)機構(gòu)資源優(yōu)化整合的經(jīng)驗分析

第一，把計生服務(wù)機構(gòu)改革納入全省健康促進模式總體布局。促進健康服務(wù)業(yè)發(fā)展是甘肅省政府實施的一項民生工程。2014年，省政府印發(fā)促進健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見，提出“加大對健康、亞健康、老年病、慢性病和隱匿性疾病進行干預(yù)，構(gòu)建多層次醫(yī)療衛(wèi)生、公共衛(wèi)生服務(wù)體系”目標要求。省衛(wèi)計委、人社廳、財政廳落實省政府實施意見，及時提出實施健康促進模式改革的指導意見，將衛(wèi)生計生服務(wù)機構(gòu)改革為重要內(nèi)容，提出“改革縣級、鄉(xiāng)村和社區(qū)衛(wèi)生計生機構(gòu)以及村衛(wèi)生室的職能定位，推動基層衛(wèi)生計生工作重心從醫(yī)療服務(wù)轉(zhuǎn)向健康管理”。

第二，把推進計生服務(wù)機構(gòu)改革與醫(yī)療衛(wèi)生體制改革有機結(jié)合。省衛(wèi)計委把促進衛(wèi)生計生服務(wù)機構(gòu)改革作為鞏固完善基層醫(yī)療衛(wèi)生體制的重要補充，主動向省政府提出建議，將“組織各級各類衛(wèi)生計生服務(wù)機構(gòu)參與公共衛(wèi)生服務(wù)，不斷提高疾病監(jiān)測、預(yù)防、控制能力和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置能力，提高全省公共衛(wèi)生服務(wù)的可及性和均等化水平”等表述寫入政府文件，從而為計生服務(wù)機構(gòu)改革創(chuàng)造了有利條件、提供了支持。

第三，在全省基本完成各級衛(wèi)生計生機構(gòu)改革的基礎(chǔ)上推進婦幼、計生技術(shù)服務(wù)機構(gòu)改革。2013年底，甘肅省衛(wèi)計委正式掛牌成立，依照“三定方案”，在較短時間內(nèi)完成了內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員調(diào)整。各市州、縣比照省級做法，目前14個市州已完成部門機構(gòu)改革任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，省衛(wèi)計委著手部署啟動兩服務(wù)機構(gòu)的優(yōu)化整合改革，從而保證了基層服務(wù)機構(gòu)改革領(lǐng)導有力，組織有序，大局穩(wěn)定。

第四，堅持從實際出發(fā)，采取機構(gòu)分設(shè)、職能重組、隊伍融合的方式。該省基本保留了現(xiàn)有的縣、鄉(xiāng)計生服務(wù)機構(gòu)，縣、鄉(xiāng)計生服務(wù)站（所）在擔負計生免費技術(shù)服務(wù)等各項工作的同時，增加了健康教育的功能；明確縣級計生服務(wù)站增加健康體檢和健康管理業(yè)務(wù)，鄉(xiāng)級計生服務(wù)中心增加健康服務(wù)組織管理、科普宣傳、公共衛(wèi)生知識普及和巡回督查職能。穩(wěn)定了計生技術(shù)服務(wù)隊伍，實現(xiàn)了多贏格局。

第五，強化基層計生網(wǎng)底建設(shè)。該省要求以服務(wù)人口1萬、1萬～2萬、2萬以上為基數(shù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生辦按“3、5、7”標準配備工作人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生服務(wù)機構(gòu)按“2、3、4”標準配備技術(shù)人員。

（二）甘肅省婦幼與計生服務(wù)機構(gòu)資源優(yōu)化整合的啟示

一是加快推進行政管理機構(gòu)改革。加快全省衛(wèi)生計生行政管理機構(gòu)改革步伐，督促各地機構(gòu)改革盡快到位，為基層婦幼、計生服務(wù)機構(gòu)實施資源優(yōu)化整合，營造良好環(huán)境創(chuàng)造必要條件。堅持目標導向，在改革機構(gòu)內(nèi)部運行機制和創(chuàng)新服務(wù)模式上下功夫，扎實推進資源優(yōu)化整合，全力推動優(yōu)質(zhì)資源下沉、工作重心下移，婦幼保健業(yè)務(wù)下沉社區(qū)，婦幼保健績效考核和計劃生育目標考核深度融合，多舉措助推婦幼保健和計劃生育服務(wù)全面升級。

二是啟動服務(wù)機構(gòu)資源優(yōu)化整合改革調(diào)研。組織由多部門參與的深入調(diào)研，吃透上級精神，摸透基層情況，做到心中有數(shù)。進一步學習可借鑒的經(jīng)驗，了解基層婦幼、計生服務(wù)機構(gòu)現(xiàn)狀及黨政領(lǐng)導和相關(guān)部門的意見建議，在此基礎(chǔ)上，適時啟動服務(wù)機構(gòu)資源優(yōu)化整合改革指導性文件的制定工作。

三是服務(wù)機構(gòu)資源優(yōu)化整合應(yīng)堅持因地制宜、積極穩(wěn)妥原則。應(yīng)允許各地從實際情況出發(fā)，在穩(wěn)定機構(gòu)、穩(wěn)定干部職工思想的前提下，采取不同的整合改革模式。甘肅省采取的是在原計劃生育服務(wù)機構(gòu)基礎(chǔ)上加掛健康教育所牌子的模式?？傊瑧?yīng)充分尊重基層黨委、政府的意志，調(diào)動他們支持改革、參與改革的積極性和動力。

四是基層婦幼、計生服務(wù)機構(gòu)實施資源優(yōu)化整合必須實現(xiàn)“四統(tǒng)四融”，即：體制統(tǒng)一，機構(gòu)融合；權(quán)責統(tǒng)一，職能融合；思想統(tǒng)一，隊伍融合；考核統(tǒng)一，服務(wù)融合?！闭虾蟮膵D幼保健計劃生育服務(wù)中心，由于有了婦幼保健技術(shù)的支持，彌補了設(shè)備、技術(shù)、人才的不足，提高了服務(wù)水平，強化了管理。原先兩單位重復進行的工作，也得到了統(tǒng)一，不會再出現(xiàn)兩班人馬對同一人群開展同一項目檢查的情況。

五是以群眾需求為導向，多方位促進衛(wèi)計整合。目前，婦幼保健機構(gòu)在市、縣兩級的有形資源，如人、財、物等都遠超計生機構(gòu)。其人員在角色定位、觀念認知和心理意識等方面仍有諸多不同，只有加強向心力和凝聚力才能實現(xiàn)真融真合。只有通過各種多樣、靈活的活動，才能增強新機構(gòu)的自豪感、使命感。加強互通互學，進而達到互諒互讓、和諧共生，真正實現(xiàn)衛(wèi)生計生隊伍從整合到融合的轉(zhuǎn)變。定期舉辦專業(yè)技術(shù)人員“醫(yī)護人員能力提升講座”，促進衛(wèi)生計生干部互相學習，盡快了解熟悉衛(wèi)生計生相關(guān)政策法規(guī)及基本業(yè)務(wù)知識。一手抓婦幼衛(wèi)生計生工作的推進，一手抓思想作風建設(shè)的局面，全體干部職工工作不松，人心不散，勁頭不減，保持工作連續(xù)性，確保機構(gòu)改革和工作推進兩不誤、兩促進最終實現(xiàn)了“完善服務(wù)體系、提升臨床服務(wù)能力、強化公共衛(wèi)生功能、提高資源使用效率、促進隊伍穩(wěn)定發(fā)展、加強服務(wù)監(jiān)管、改善服務(wù)的公平性和可及性、增強群眾獲得感”等整合目標[5]。

四、河南省計生服務(wù)與婦幼保健機構(gòu)資源優(yōu)化整合的對策建議

婦幼保健與計生服務(wù)，二者各有其優(yōu)勢，只有優(yōu)化和整合其人員信息、服務(wù)職能、人脈資源以及管理職能，才能實現(xiàn)優(yōu)勢互補，壯大力量，最大程度地提高其服務(wù)水平，才能奠定醫(yī)療事業(yè)長遠發(fā)展的基礎(chǔ)，更好地服務(wù)廣大群眾。河南省是人口大省，未來計生管理服務(wù)任務(wù)仍然繁重，機構(gòu)優(yōu)化整合需要妥善處理好各方面關(guān)系，保護各方面的工作積極性，就必須顧全大局、積極主動、科學穩(wěn)妥、因地制宜、分類指導，平穩(wěn)有序進行，確保達到預(yù)期效果。

（一）整合婦幼保健與計生服務(wù)資源，構(gòu)建新的服務(wù)體系

一是整合機構(gòu)，明確職責，健全服務(wù)職能。整合的主要方式為“省選設(shè)、市縣合、鄉(xiāng)增強、村共享”。市級和縣級婦幼保健機構(gòu)與計生服務(wù)機構(gòu)原則上予以合并，組建成立市級、縣級“婦幼保健計劃生育服務(wù)中心”。鄉(xiāng)級計生服務(wù)機構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心婦幼保健職能整合，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心加掛“婦幼保健計劃生育服務(wù)站”牌子。村級衛(wèi)生室和計劃生育服務(wù)室同時保留，共享共用，保留計生專干，鞏固基層工作網(wǎng)底。

二是做好人員配備與資產(chǎn)管理，提升服務(wù)水平。婦幼保健計生技術(shù)服務(wù)機構(gòu)根據(jù)當?shù)胤?wù)人口、社會需求、交通狀況、區(qū)域衛(wèi)生和計生事業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及承擔的功能任務(wù)等因素合理配備人員。在整合各級婦幼保健和計生技術(shù)服務(wù)機構(gòu)過程中，原則上不減編、不減員，保持人員隊伍穩(wěn)定，保持待遇不變，不改變原有人員經(jīng)費財政全額撥款方式。按照“編、人隨事走”的原則和“機構(gòu)職責清晰、落實雙重管理、技術(shù)人員歸院、管理人員自選、縣鄉(xiāng)兩級統(tǒng)籌”的工作思路，突出抓好鄉(xiāng)級資源整合和人員分流安置等重點難點問題。同時，應(yīng)對整合后的科室和人員進行細化分工，明確職責，科學分配，推動整合后的服務(wù)機構(gòu)高效運轉(zhuǎn)[5]。

（二）完善婦幼保健計生服務(wù)保障機制

第一，完善財政投入機制。婦幼保健計生服務(wù)機構(gòu)所需的基本建設(shè)、設(shè)備購置支出經(jīng)費，由政府根據(jù)公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展需要足額安排，所需人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和業(yè)務(wù)經(jīng)費根據(jù)人員編制、經(jīng)費標準、服務(wù)任務(wù)完成及考核情況，由政府預(yù)算全額安排，并隨著經(jīng)濟社會發(fā)展相應(yīng)提高保障標準。

第二，完善機構(gòu)建設(shè)機制。以實施婦幼保健機構(gòu)建設(shè)項目、婦幼保健計生服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃為契機，在充分利用現(xiàn)有資源基礎(chǔ)上，重點支持市、縣、鄉(xiāng)三級婦幼保健計生服務(wù)機構(gòu)標準規(guī)范建設(shè)，改善業(yè)務(wù)用房和裝備條件，推進婦幼保健計生技術(shù)服務(wù)機構(gòu)標準化建設(shè)。

第三，完善人才培養(yǎng)機制。制定婦幼保健計生技術(shù)人才隊伍建設(shè)規(guī)劃，并納入全省衛(wèi)生計生人才隊伍建設(shè)規(guī)劃。完善機構(gòu)、人員準入標準和準入制度。加強人才培養(yǎng)，積極選派技術(shù)骨干參加國家和省舉辦的人才培訓。對從事婦幼保健、助產(chǎn)技術(shù)、計生技術(shù)服務(wù)的人員職稱晉升給予政策傾斜，健全計生藥具管理與宣傳教育職稱評定制度。

第四，完善考核監(jiān)管機制。將婦幼保健和計生技術(shù)服務(wù)工作納入當?shù)亟?jīng)濟社會展規(guī)劃，納入政府目標責任制考核，重點考核婦幼衛(wèi)生、免費計生技術(shù)服務(wù)以及出生缺陷防治工作。各級衛(wèi)生計生行政部門要依法及時審批各級婦幼保健計生技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的執(zhí)業(yè)資格，加強質(zhì)量監(jiān)管，強化考核評估。

[1]杜玉杰,劉巖,提慧慧,等.婦幼保健機構(gòu)與計劃生育機構(gòu)優(yōu)化整合：進展、問題與對策[J].中國婦幼保健,2016(1)：1-4.

[2]胡曉軍,史堯.2017年全省衛(wèi)生計生工作會在鄭州召開[N].醫(yī)藥衛(wèi)生報,2017-01-13.

[3]何露洋,鄧德武,曾慶源,等.我國婦幼保健與計劃生育服務(wù)資源整合研究[J].醫(yī)學與社會,2015(11)：39-42.

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[5]鐘家彪.新形勢下婦幼保健與計生服務(wù)整合發(fā)展路徑初探[J].管理觀察,2015(29)：186-187+19.