論政府權(quán)力清單制度的三重功能

宋國濤

（河南行政學院決策咨詢部，河南鄭州451000）

引言

自黨的十五大正式提出依法治國方略并在我國憲法中確立“依法治國，建設社會主義法治國家”的憲法原則后，依法治國成為勢不可擋的發(fā)展趨勢。特別是隨著政府權(quán)力清單制度的普遍實施，理論界的關(guān)注也日益加強，研究主題包括性質(zhì)定位的分析、制度的利弊得失、相關(guān)實證分析等。就政府權(quán)力清單制度的功能而言，這一制度具有“提高行政效能、調(diào)控行政立法、深化行政治理、優(yōu)化行政服務、推進行政公開”的功能[1]，而有的學者則主張政府權(quán)力清單制度具有保證簡政放權(quán)的科學性和為簡政放權(quán)提供技術(shù)手段幫助的作用[2]，還有學者認為政府權(quán)力清單制度具有推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度性功能[3]。筆者認為，在我國特殊的法治發(fā)展現(xiàn)狀、背景和條件下，推行政府權(quán)力清單制度具有三重功能，即強化行政公開、控制規(guī)范權(quán)力運行和提高治理能力。

一、政府權(quán)力清單制度的基礎功能：強化行政公開

政府權(quán)力清單制度包含的最基礎內(nèi)容是對我國各級各類行政主體依法享有的行政權(quán)力進行梳理審查形成清單并公布于眾，因此它具有強化行政公開的基礎性功能?！皺?quán)力清單制度不是政府的自我設權(quán)與界權(quán)，而是政府及其部門根據(jù)現(xiàn)行法律的既有授權(quán)對其所擁有的公共權(quán)力進行全面梳理后將權(quán)力的主體、依據(jù)、內(nèi)容、邊界以及實施程序公之于眾”[4]。行政權(quán)力的內(nèi)容、邊界及其運行條件、程序、責任等，不僅涉及行政主體的機構(gòu)設置、職能、辦事程序等情況，而且關(guān)系公民或組織的切實利益以及公共利益維護問題，因此應當屬于我國《政府信息公開條例》第九條到第十二條規(guī)定的政府主動公開的政府信息。在我國，從理論上講，行政機關(guān)的行政權(quán)力由憲法、國家機關(guān)組織法以及單行法律法規(guī)授權(quán)，公民原則上完全可以通過查閱學習法律規(guī)范而獲知，但因受到公民知識和法律素養(yǎng)有限、立法體系數(shù)量龐雜以及行政主體組織法不健全等因素的制約，普通公民通常難以清楚了解行政權(quán)的內(nèi)容和邊界，因此在我國特殊的國情和法治客觀條件下，伴隨著政府權(quán)力清單制度的廣泛實施，行政權(quán)力以清單形式統(tǒng)一公布于眾本身就具有推進行政公開的法治價值。政府權(quán)力清單制度在強化行政權(quán)力本身公開的同時，起到了帶動法律規(guī)范清理、規(guī)范行政權(quán)運行條件程序、明確權(quán)力運行責任等牽一發(fā)而動全身的改革效果，進一步強化了這一制度促進行政公開的基礎性功能。

政府權(quán)力清單制度強化行政公開基礎功能的發(fā)揮既來源于催生這一制度的現(xiàn)實背景，也充分體現(xiàn)在具體運行過程當中。

首先，政府權(quán)力清單制度推動了政府信息主動公開制度的實施。我國《政府信息公開條例》第九條規(guī)定了行政機關(guān)主動公開政府信息的制度。行政主體依法行使的權(quán)力屬于依法應當主動公開的政府信息，政府權(quán)力清單制度要求各級政府及其職能部門通過將其行使的權(quán)力進行依法清理審查后形成權(quán)力清單并向社會主動公開，本身就是對政府信息主動公開制度的落實。政府權(quán)力清單制度還包含行政機關(guān)對行政權(quán)力的清理規(guī)范和公開每項行政權(quán)力的法律依據(jù)、行使主體與承辦機構(gòu)、法定程序等內(nèi)容，這些必然推動我國政府信息主動公開制度的實施。

其次，政府權(quán)力清單制度促進了行政集中性、系統(tǒng)性公開。我國《政府信息公開條例》規(guī)定了政府信息主動公開和依申請公開相結(jié)合的行政公開制度，其中主動公開的政府信息不僅對內(nèi)容范圍上有限制，而且對縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級政府及其部門應當主動公開的內(nèi)容也各有側(cè)重，加之往往受申請資格、范圍、用途等條件約束，實現(xiàn)集中性公開的目標十分困難。而政府權(quán)力清單制度則是各地在廣泛探索實踐的基礎上由國務院發(fā)文向全國推行實施，上自國務院部委下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力清單的普遍公開，無疑彌補了《政府信息公開條例》個別性公開所存在的制度缺憾，實現(xiàn)了整個行政系統(tǒng)集中性、系統(tǒng)性的公開。從公開內(nèi)容來看，《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）要求地方各級政府工作部門要對行使的直接面對公民和社會的行政職權(quán)分門別類進行全面徹底梳理匯總形成部門行政職權(quán)目錄，實踐中各地政府部門不僅按要求梳理公開了行政許可、行政處罰等九類行政職權(quán)目錄，而且很多很多地方政府部門還清理公開了行政登記備案、專項資金分配、行政決策等內(nèi)部權(quán)力事項與程序[5]，公開內(nèi)容已不限于政府信息，這無疑在內(nèi)容上擴展了行政集中性、系統(tǒng)性公開的范圍和深度。

再次，政府權(quán)力清單制度實現(xiàn)了多途徑行政公開。國務院推行政府權(quán)力清單制度既要求各地對經(jīng)過確認保留的行政職權(quán)，除保密事項外要以清單形式向社會公開，又強調(diào)權(quán)力清單必須在政府網(wǎng)站、業(yè)務辦理窗口和上級部門網(wǎng)站等載體公開。該制度在推行過程中，各地不僅按要求在政府網(wǎng)站等載體公開發(fā)布權(quán)力清單，而且大都通過發(fā)放宣傳材料、出版權(quán)力清單目錄等方式公開，實現(xiàn)了行政公開的多途徑、全方位。

政府權(quán)力清單制度對行政公開的促進和強化的功能，體現(xiàn)在這一制度的目標要求、內(nèi)容、程序和結(jié)果等方面，是各級政府順應法治發(fā)展趨勢、加強對公民知情權(quán)等民主權(quán)利保障和滿足社會對政府資訊需求的重大舉措，更是推動行政公開制度實施的重要助推劑?！皺?quán)力清單是實施《政府信息公開條例》第九條和第十條規(guī)定的一種具體形式，屬于主動公開的政府信息，其基本功能是實現(xiàn)行政權(quán)力的公開透明，是實現(xiàn)透明行政的重要舉措”[6]。

二、政府權(quán)力清單制度的核心功能：控制規(guī)范行政權(quán)

“權(quán)力清單制度本質(zhì)在于,通過規(guī)范行政行為達到控制行政權(quán)力”[7]。學者關(guān)保英認為：“權(quán)力清單最為重要的行政法價值在于對行政權(quán)的有效控制，它使行政控權(quán)對象明確化、控權(quán)方式具體化、控權(quán)過程嚴格化”[8]。那么政府權(quán)力清單制度是否還具有除了強化行政公開之外的其他功能？在政府權(quán)力清單制度的實施中，無論是政府權(quán)力清單的形成程序，還是政府權(quán)力清單審核確認堅持的原則，抑或是政府權(quán)力清單的具體內(nèi)容，都始終體現(xiàn)了這一制度所具有的核心功能，即控制行政權(quán)力、規(guī)范行政權(quán)力運行。

（一）政府權(quán)力清單形成過程與行政權(quán)的控制規(guī)范

政府權(quán)力清單的形成過程始終體現(xiàn)了推行政府權(quán)力清單制度在控制規(guī)范行政權(quán)力方面的功能和價值。

首先，在制度目標方面，《指導意見》指出推行政府權(quán)力清單制度的目標是加快形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責一致、運轉(zhuǎn)高效、依法保障的政府職能體系和科學有效的權(quán)力監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)機制，全面推進依法行政。這一目標本身就表明該制度具有對行政權(quán)制約和規(guī)范的功能。

其次，就政府權(quán)力清單形成的程序步驟而言，各地方政府工作部門大都遵循了梳理、清理、審核、確認、制作和優(yōu)化運行流程，最后集中向社會公開的程序步驟，而且在行政權(quán)力清理規(guī)范和審核確認方面，大多數(shù)地方政府工作部門普遍實行了“三上三下”的審核制度，反復對清單中的權(quán)力內(nèi)容進行清理和合法性審查，并不斷優(yōu)化和規(guī)范各項行政權(quán)力的運行流程，所有這些均體現(xiàn)出了對行政權(quán)進行控制和規(guī)范的改革旨趣。

（二）政府權(quán)力清單制定原則與行政權(quán)的控制規(guī)范

政府權(quán)力清單在制定過程始終貫徹和堅持的一項原則是職權(quán)法定。職權(quán)法定原則在政府權(quán)力清單形成中的落實不僅體現(xiàn)在依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章對行政權(quán)按照統(tǒng)一標準分類梳理上，還體現(xiàn)在對行政權(quán)力進行清理審核和確認時嚴格按照現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，依法逐項進行合法性審查并取消沒有法律依據(jù)的權(quán)力事項上，也反映在對應當保留的行政權(quán)力依照法律規(guī)范的規(guī)定制定相應的運行流程上。政府權(quán)力清單形成過程對職權(quán)法定原則的堅持和貫徹，保障了權(quán)力清單中每一項行政權(quán)都具有法律、法規(guī)和規(guī)章依據(jù)，權(quán)力的行使主體、內(nèi)容類型、運行程序與條件等均具有明確的法律依據(jù)，經(jīng)得起合法性審查，從而實現(xiàn)了事先控制和規(guī)范行政權(quán)的目標。

（三）政府權(quán)力清單內(nèi)容與行政權(quán)的控制規(guī)范

根據(jù)《指導意見》的要求，地方各級政府工作部門要將行使的各項行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運行流程、對應的責任等以清單形式明確列示出來形成政府權(quán)力清單。事實上，很多地方政府工作部門制定公開的政府權(quán)力清單內(nèi)容更加豐富，還包含權(quán)力運行中是否收費、行使條件、自由裁量標準等內(nèi)容。這些政府權(quán)力清單內(nèi)容在經(jīng)過依法清理審核后被納入權(quán)力并向社會公開，明確了各項權(quán)力的運行基礎，實質(zhì)上是給每一項行政權(quán)力戴上了合法的“緊箍圈”，它必將為完善運行程序的制度“籠子”發(fā)揮重要的規(guī)范作用。“權(quán)力清單的功能在于公布‘權(quán)力明細’，為反腐敗創(chuàng)造了條件”[9]。

（四）政府權(quán)力清單公開實施與行政權(quán)的控制規(guī)范

政府權(quán)力清單制度的重要內(nèi)容之一就是將權(quán)力清單所包含的每項行政權(quán)力及其行使主體、法律依據(jù)、法定程序、運行條件、流程步驟、是否收費、自由裁量權(quán)、監(jiān)督機關(guān)等內(nèi)容形成明確的清單并向社會公開，這無疑強化了對公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的保障，為公民和社會監(jiān)督政府提供了堅實的信息基礎，讓監(jiān)督權(quán)的行使變得更具操作性、更可接近，有利于通過強化監(jiān)督倒逼行政權(quán)的規(guī)范公開運行。

三、政府權(quán)力清單制度的深層功能：提升治理能力

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在這一背景之下，政府權(quán)力清單制度也從多個層面體現(xiàn)了我國全面深化改革的精神和時代發(fā)展的要求，且發(fā)揮出其在提升治理能力方面的深層功能。

（一）權(quán)力清單制度深化了簡政放權(quán)改革

簡政放權(quán)是2013年以來我國推進政府機構(gòu)改革和全面深化改革部署的重要抓手。國務院先后通過分批次取消、下放或者調(diào)整行政審批權(quán)等方式大力推進簡政放權(quán)改革，而政府權(quán)力清單制度的推行不僅將行政審批改革成果以權(quán)力清單形式固定下來，而且也推動了包括行政處罰、行政強制等直接面向公民和社會的主要類型行政權(quán)的全方位改革，深化了簡政放權(quán)的改革效果，強化了簡政放權(quán)在明確行政權(quán)力邊界，厘清了政府與市場、社會關(guān)系以及轉(zhuǎn)變政府職能等方面的功能。推行權(quán)力清單制度能更好地界定政府與社會、市場的關(guān)系，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的主導性作用，對全面深化改革和推進國家治理體系和治理能力都具有極其重要的意義[10]。

政府權(quán)力清單制度的實施，不僅進一步明確行政機關(guān)的職責權(quán)限，而且堅持了合法性、合理性、必要性審查相結(jié)合的審核確認原則。這主要包括：第一，對具有法定依據(jù)的行政權(quán)力依法應當保留，但應當盡可能下放執(zhí)行層級并實現(xiàn)下放與承接的銜接；第二，對雖具有法定依據(jù)但不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟社會發(fā)展需要的，或者法定依據(jù)存在相互沖突矛盾現(xiàn)象的，或者調(diào)整對象已不存在或多年不發(fā)生管理行為的行政職權(quán)，應當依法取消或者調(diào)整；第三，對取消下放行政職權(quán)的領域和行業(yè)要加強事中事后監(jiān)管。由此可見，“建立權(quán)力清單制度能有效走出過去簡政放權(quán)改革中一放就亂、一收就死的誤區(qū),能有效理順政府和市場的關(guān)系，能有力克服行政權(quán)力放縱和腐敗,會推進中國特色社會主義法治政府建設”[11]。

（二）權(quán)力清單制度促進了權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是行政權(quán)力在種類和數(shù)量上的分布所呈現(xiàn)的形態(tài)。不同層級政府的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)反映其行政職能的重心、目標及其在行政權(quán)力系統(tǒng)中地位的差異。“行政權(quán)力結(jié)構(gòu)問題，是行政管理體制的核心問題。行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的配置是否科學合理，對于行政管理系統(tǒng)的整體功能、活力和效率，都具有非常直接而重要的影響”[12]。而政府權(quán)力清單制度通過行政權(quán)力的下放等在一定程度上實現(xiàn)了行政權(quán)力縱向結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，有助于形成中央政府側(cè)重行使宏觀管理、制度設定職責和必要的執(zhí)法權(quán)，省級政府主要行使統(tǒng)籌推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務均等化職權(quán)和市、縣政府立足執(zhí)行職責的良性權(quán)力結(jié)構(gòu)和生態(tài)。

（三）權(quán)力清單制度促使現(xiàn)代法治政府的形成

政府權(quán)力清單制度的實施清理規(guī)范了行政職權(quán)的內(nèi)容，厘清了政府職責權(quán)限和邊界，明確了權(quán)力運行的程序，強化了權(quán)力的公開透明運行，這些均能夠促使行政權(quán)力回歸本位、轉(zhuǎn)變職能，倒逼各級政府及其所屬部門加強建設現(xiàn)代法治政府的積極性和動力?！皺?quán)責清單制度是簡政放權(quán)依法行政和政府信息公開的延續(xù)與深化，是中國試圖給出的建構(gòu)現(xiàn)代政府的重要方案”[13]。

因此，政府權(quán)力清單制度在實施中所發(fā)揮出的深化簡政放權(quán)改革、優(yōu)化行政權(quán)力結(jié)構(gòu)和促使現(xiàn)代法治政府形成等功能，均反映了政府權(quán)力清單制度所具有的提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化的功能。

結(jié)語

政府權(quán)力清單制度是在我國特殊法治國情和發(fā)展階段下特有的現(xiàn)象，對其制度功能應當立足實踐進行考察分析。政府權(quán)力清單制度與我國特殊的法治現(xiàn)實和經(jīng)濟社會發(fā)展時代需求相結(jié)合，是符合中國國情的加快促進依法行政、建設法治政府的重要制度探索，具有強化行政公開的基礎功能、控制規(guī)范權(quán)力運行的核心功能和推進治理體系、治理能力現(xiàn)代化的深層功能。盡管政府權(quán)力清單在內(nèi)容上的同質(zhì)性可能產(chǎn)生功能的一致性，但政府權(quán)力清單制度的執(zhí)行程度在我國不同地域、不同層級政府部門并不相同，這一制度落實程度的不同也意味著其三重功能的發(fā)揮也必然呈現(xiàn)出差異性。此外，政府權(quán)力清單三重功能由淺入深的層次性，在一定程度上能夠成為各地確立該制度實施目標的重要參考標準。

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