論不動產(chǎn)征收中階段性行政行為的可訴性
——基于典型案例的研究

方 澗

一、 土地征收與多階段行政行為

《土地管理法》及其實(shí)施條例規(guī)定了土地征收的基本程序，而在實(shí)踐中，集體土地上房屋的拆遷往往參照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的程序進(jìn)行規(guī)范。[注]《中共中央紀(jì)委辦公廳、監(jiān)察部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督檢查進(jìn)一步規(guī)范征地拆遷行為的通知》(中紀(jì)辦發(fā)〔2011〕8號)規(guī)定，在《土地管理法》等法律法規(guī)作出修訂之前，集體土地上房屋拆遷，要參照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的精神執(zhí)行。概括而言，我國目前的土地征收主要包括申請征收的地方政府報(bào)批、征地審批、發(fā)布征地公告、辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?、征地補(bǔ)償安置方案確定與公告、補(bǔ)償及交付土地等六個(gè)程序。[注]歐陽君君：《土地征收審批行為的性質(zhì)認(rèn)定及其意義——基于多階段行政行為理論的分析》，載《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2013年第4期。具體而言，首先由申請征地的地方政府開啟征地報(bào)批程序，然后由具有審批決定權(quán)的省級人民政府或者國務(wù)院作出征地批復(fù)，確需進(jìn)行征收的，交由市、縣級人民政府作出征收決定并發(fā)布征收公告及征收補(bǔ)償方案，包括土地的位置、地類、面積、土地征收補(bǔ)償安置費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額等。公告發(fā)布后，人民政府對擬征收范圍房屋等附著物進(jìn)行調(diào)查和登記，并組織實(shí)施征地補(bǔ)償安置方案，簽訂補(bǔ)償協(xié)議、發(fā)放補(bǔ)償款、完成拆遷工作。

可見，整個(gè)征地行為并非由單一的行政機(jī)關(guān)完成，而是由多個(gè)行政機(jī)關(guān)在不同的階段批準(zhǔn)、附和、參與，最后以縣級以上人民政府的名義作出的多階段行政行為。在司法實(shí)踐中，由征地引發(fā)的訴訟占了行政訴訟的半壁江山，被征收人在土地征收過程中時(shí)常遭遇救濟(jì)困難的情形，[注]鄒愛華：《被征收人土地征收救濟(jì)困境及其對策——以國務(wù)院土地征收決定權(quán)為視角》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。而土地征收中階段性行政行為的可訴性不僅在理論上，而且在司法實(shí)務(wù)中也時(shí)常出現(xiàn)完全相悖的認(rèn)識和結(jié)論，[注]如在菏澤市辛集鎮(zhèn)三里河村村委會訴菏澤市牡丹區(qū)人民政府一案中，菏澤市中級人民法院審理認(rèn)為征地是山東省政府的行為，因?yàn)槭怯善渑鷾?zhǔn)的；但上訴后，山東省高院卻認(rèn)為雖然山東省政府批準(zhǔn)了征地行為，但這是內(nèi)部程序，因而征地依舊是菏澤市牡丹區(qū)政府的行為。導(dǎo)致被征收人尋求司法救濟(jì)的困頓。例如有學(xué)者認(rèn)為在多階段行政程序中，由于各階段行為均屬直接對外發(fā)生法律效果的行政行為，因而各階段行為均具有可訴性。[注]王貴松：《論行政行為的違法性繼承》，載《中國法學(xué)》2015年第3期。而行政權(quán)天生具有的擴(kuò)張性使得行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)過程中不自覺地鉆法律、法規(guī)的空子。[注]王曉強(qiáng)：《基于相對人權(quán)益的行政權(quán)限沖突解決機(jī)制改革》，載《河北法學(xué)》2018年第2期。因此，通過梳理和歸納典型案例的裁判要旨，可以明確最高人民法院的裁判邏輯，并從理論上總結(jié)出判斷不動產(chǎn)征收中多階段行政行為可訴性的基本思路和可能的例外情形。

多階段行政行為的概念起源于德國，中國大陸地區(qū)的研究起步較晚，而我國臺灣地區(qū)的學(xué)者對此的討論相對深入。翁岳生教授認(rèn)為多階段行政行為是指需由其他行政機(jī)關(guān)參與表示意見、同意或者核準(zhǔn)方能作成的行政行為。[注]翁岳生：《行政法》(上冊)，中國法制出版社2009年版，第621頁。雖然學(xué)者對多階段行政行為的表述不盡相同，但概括而言，揭示了以下幾個(gè)特征：(1)“多主體性”。如李建良教授認(rèn)為：“行政機(jī)關(guān)作出行政處分，有時(shí)須事先經(jīng)其他機(jī)關(guān)或上級機(jī)關(guān)之同意、核準(zhǔn)或表示意見，使得為之”；[注]蔡茂寅等：《行政程序法實(shí)用》，新學(xué)林出版股份有限公司2007年版，第257頁。漢斯·J·沃爾夫教授認(rèn)為該種行政行為發(fā)生在不同的主體之間。[注]漢斯·J·沃爾夫教授將階段性行政行為稱之為中間性行政行為，并從實(shí)施主體出發(fā)，強(qiáng)調(diào)不同主體和行政協(xié)助的特性。參見[德] 漢斯·J·沃爾夫：《行政法(第一卷)》，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第30頁。(2)“階段性”(抑或“非成熟性”)。如熊文釗教授認(rèn)為階段性行政行為是“行政主體對某一事件尚未最終處理完畢時(shí)所實(shí)施的各種行政行為”。[注]熊文釗教授認(rèn)為階段性行政行為具有階段性，而不是最終性，其與最終行政行為是包含與被包含的關(guān)系，前者是后者的組成部分。參見熊文釗：《現(xiàn)代行政法原理》，法律出版社2000年版，第252頁。(3)“一個(gè)行為對外”。如吳庚教授指出“此際具有行政處分性質(zhì)者乃最后階段之處分，亦即直接對外生效之部分，至于先前階段之行為仍為內(nèi)部意見之交換”。[注]吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第213頁。因此，從行為要素構(gòu)造分析，可以概括為多個(gè)行政主體分階段參與實(shí)施，并最終以一個(gè)具體行政行為對外向行政相對人作出的行為，也即“多主體+多階段+一個(gè)行為對外”的模式。

最高人民法院在(2017)最高法行申295號行政裁定中首次用裁定的形式詳細(xì)論述了何謂多階段行政行為，認(rèn)為“所謂多階段行政行為，是指行政機(jī)關(guān)作出行政行為，須有其他行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)、附和、參與始能完成之情形”，同時(shí)闡釋道，“在存在復(fù)數(shù)行政行為的情況下，只有直接對外發(fā)生法律效果的那個(gè)行為才是可訴的行政行為，其他階段的行政行為只是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部程序”，應(yīng)當(dāng)說，這一論述基本與學(xué)界無二，也遵循了“多主體+多階段+一個(gè)行為對外”的行為要素模式。正如(2017)最高法行申295號行政裁定中所言，“也許孤立地來看，一個(gè)行為的可訴性并不成疑”，但當(dāng)存在復(fù)數(shù)行政行為時(shí)，很多階段性行政行為亦會對行政相對人的合法權(quán)益產(chǎn)生影響，因此，判斷哪一個(gè)行為才是直接對外發(fā)生法律效果的行為、起訴時(shí)是否是司法審查的最佳時(shí)機(jī)則成為判斷可訴性的關(guān)鍵所在。同時(shí)，多階段行政行為系為法律創(chuàng)設(shè)的多機(jī)關(guān)的協(xié)力制度或監(jiān)督制度，相應(yīng)地，對外法律責(zé)任在參與機(jī)關(guān)之間的分配亦屬制度安排。[注]葉必豐：《需上級指示行政行為的責(zé)任——兼論需合作行政行為的責(zé)任》，載《法商研究》2008年第5期。

二、 不動產(chǎn)征收中階段性行政行為的類型及裁判思路：以典型案例為線索

(一)不動產(chǎn)征收審批

1.城中村改造方案批復(fù)

因城市改造和建設(shè)需要，西安市未央?yún)^(qū)城改辦將《西安市未央?yún)^(qū)城中村改造辦公室關(guān)于申請審批聯(lián)合村城中村改造方案的請示》和《聯(lián)合村城中村改造方案》上報(bào)給西安市城改辦。市城改辦收到申請后，經(jīng)審查研究原則上同意改造方案，并以下發(fā)市城改發(fā)〔2013〕232號《批復(fù)》的形式予以回復(fù)。市民張俊峰隨后向西安市政府提起行政復(fù)議，要求撤銷該批復(fù)。市政府經(jīng)審查后作出《不予受理決定書》，當(dāng)事人張俊峰、張海勃因此提起訴訟。最高人民法院在(2016)最高法行申4469號行政裁定中認(rèn)為，該批復(fù)系行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部審批行為，并不直接對外創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)，僅系整個(gè)城中村改造的一個(gè)程序性環(huán)節(jié)，對行政相對人的權(quán)利和義務(wù)并不產(chǎn)生實(shí)際影響，雖然該批復(fù)進(jìn)行了信息公開，但仍不能改變其性質(zhì)，因此不屬于行政復(fù)議的受案范圍。

雖然何謂內(nèi)部行為有一定的爭議，但內(nèi)部行為不可訴一直是我國行政法學(xué)界的通說。[注]參見最高人民法院指導(dǎo)案例22號。內(nèi)部行為之所以不可訴，是因?yàn)閮?nèi)部行政行為的對象不是行政相對人，與行政相對人不發(fā)生法律關(guān)系。而征地審批行為是國務(wù)院或省級人民政府對下級機(jī)關(guān)是否同意其用地申請的批復(fù)行為，是一種內(nèi)部程序。[注]章劍生：《行政征收程序論——以集體土地征收為例》，載《東方法學(xué)》2009年第2期。就本案而言，《改造方案》對行政相對人并沒有直接的約束力，真正影響行政相對人權(quán)益的決定是拆遷安置及其補(bǔ)償行為。因此，當(dāng)事人認(rèn)為拆遷安置行為侵犯其合法權(quán)益的，可以直接針對該行為提起訴訟，《改造方案》不能成為認(rèn)定拆遷安置補(bǔ)償行為是否合法的根據(jù)。

2.收回國有土地使用權(quán)批復(fù)

依據(jù)《開封市水系二期工程地塊控規(guī)》(2007規(guī)—023)，開封市國土局于2007年4月向開封市政府報(bào)送汴國土用文(2007)28號《關(guān)于收回國有土地使用權(quán)進(jìn)行公開出讓的請示》。開封市政府隨即作出批復(fù)，批準(zhǔn)“收回2007—6號水系工程項(xiàng)目宗地范圍內(nèi)原土地使用權(quán)人的國有土地使用權(quán)……上述宗地收回后，按照拆遷后測繪確定的凈用地面積和規(guī)劃用途，擬公開出讓”。孫春生擁有42.47平方米劃撥用地使用權(quán)的土地位于河南省開封市鼓樓區(qū)，在上述擬收回宗地范圍之內(nèi)。孫春生認(rèn)為該批復(fù)侵犯其合法權(quán)益，提起訴訟。

最高人民法院在審理后作出(2016)最高法行申469號行政裁定，裁定認(rèn)為地方人民政府對其所屬土地行政管理部門作出的同意收回國有土地使用權(quán)批復(fù)，一般屬于過程性行為，不可對此提起訴訟。只有在土地行政管理部門直接將該批復(fù)付諸實(shí)施并對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響的情況下，行政相對人對該批復(fù)不服提起訴訟的，人民法院才依法予以受理。

根據(jù)《國有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》第十三條的規(guī)定，房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時(shí)收回。事實(shí)上，隨著征收決定的作出，被征收人的房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)同時(shí)被征收，被征收人的不動產(chǎn)登記證書應(yīng)當(dāng)被注銷。因此，從法律上，影響被征收人權(quán)益的是征收決定，而不是收回國有土地使用權(quán)的決定。被征收人認(rèn)為征收行為違法的，可以直接起訴征收決定，而沒有必要起訴收回國有土地使用權(quán)的決定。

(二)征收公告

大慶市政府于2009年作出(2008)第01號《征用土地方案公告》，將經(jīng)黑龍江省人民政府批準(zhǔn)的征用土地方案內(nèi)容和有關(guān)事項(xiàng)予以公告。孫立權(quán)的房屋座落于該公告公示的征收范圍之內(nèi)。因與孫立權(quán)未能達(dá)成房屋拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議，大慶市房產(chǎn)管理局于2010年作出慶房拆裁字(2010)第165號房屋拆遷裁決，對孫立權(quán)房屋予以貨幣補(bǔ)償和住房安置，并將補(bǔ)償款提存。隨后，區(qū)城市管理局對孫立權(quán)的房屋作出《限期拆除決定》，并將其強(qiáng)制拆除。孫立權(quán)遂提起訴訟，請求確認(rèn)大慶市政府作出的1號《征地公告》違法，賠償因違法征地及強(qiáng)拆造成的經(jīng)濟(jì)損失。

最高人民法院經(jīng)審理作出了(2016)最高法行申2353號行政裁定，裁定認(rèn)為縣級以上地方人民政府根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)發(fā)布的土地征收公告行為僅僅是一種公示告知行為，并未對被征收人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，真正產(chǎn)生實(shí)際影響的是征收土地批復(fù)以及后續(xù)相關(guān)征收土地行為。因此，征收公告行為原則上屬于不可訴的行政行為。但是，被征收人以征收公告內(nèi)容與征地批復(fù)批準(zhǔn)征收土地的范圍、用途、面積、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容不相符為由提起訴訟的，屬于人民法院的受案范圍。事實(shí)上，征收公告是下級行政機(jī)關(guān)將有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的征收決定通過公告的方式讓行政相對人知悉的方式，是行政行為的一種送達(dá)方式。征收公告本身并不是獨(dú)立的行政行為，只是行政行為的一個(gè)步驟，并不會影響被征收人的合法權(quán)益。因此，征收公告本身并不可訴。

(三)不動產(chǎn)評估等程序性行為

2011年4月，陜西省商洛市商州區(qū)舊改辦與陜西華鼎房地產(chǎn)評估有限責(zé)任公司簽訂了委托評估協(xié)議書。隨后，華鼎公司對西街片區(qū)房屋進(jìn)行了勘查、測量和評估工作，并向商州區(qū)政府提交了房屋評估報(bào)告。同年10月，商州區(qū)政府作出《關(guān)于實(shí)施市區(qū)西街片區(qū)舊城改建房屋征收的決定》，公告后于2013年8月和王某某簽訂了房屋征收實(shí)物安置與貨幣補(bǔ)償協(xié)議。2015年9月，王某某起訴請求確認(rèn)商州區(qū)政府單方選定評估機(jī)構(gòu)的行為違法。

陜西省高級人民法院經(jīng)過審理作出了(2016)陜行終128號行政裁定，認(rèn)為評估在房屋征收與補(bǔ)償過程中，只是作為確定被征收房屋價(jià)值的一個(gè)環(huán)節(jié)，是安置補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。當(dāng)房屋征收補(bǔ)償行為作出后，該環(huán)節(jié)即被后續(xù)的房屋征收補(bǔ)償行為所吸收。因此，選定評估機(jī)構(gòu)的行為不屬于可訴的獨(dú)立的行政行為。通常而言，評估結(jié)果在征收補(bǔ)償案件中是一種證據(jù)，法院可以直接對該證據(jù)進(jìn)行審查，沒有必要通過單獨(dú)的訴訟程序解決。

事實(shí)上，在我國，無論是理論界還是實(shí)務(wù)界業(yè)已達(dá)成共識，通常情況下，程序性行政行為不應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍，主要理由在于程序性行政行為屬于預(yù)備性或者階段性行為，其本身并未對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，同時(shí)也能維護(hù)行政效率，減輕行政機(jī)關(guān)與法院的負(fù)擔(dān)。[注]蔡小雪、郭修江著：《房屋征收案件審理指引》，人民法院出版社2015年版，第20頁。

(四)征地補(bǔ)償安置方案及其公告

在現(xiàn)實(shí)中，征地補(bǔ)償安置方案的公告與前述征收公告的處理方式類似，最高人民法院(2016)最高法行申4024號行政裁定中同樣認(rèn)為該種類型的公告的目的是為了讓相關(guān)權(quán)利人知悉安置補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和方法，其本身并不會對被征收人的利益產(chǎn)生影響，除非公告的內(nèi)容與擬定的內(nèi)容不符并影響到權(quán)利人的合法權(quán)益，才具有可訴性。

而對于征地安置補(bǔ)償方案的可訴性，卻存在截然不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為征地補(bǔ)償安置方案的制定是一項(xiàng)獨(dú)立的行政行為，《行政訴訟法》并沒有將其排除在受案范圍之外，且其對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際的影響。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為征地補(bǔ)償安置方案針對的是不特定多數(shù)人，是能反復(fù)適用的抽象行政行為，不具有可訴性。而在司法實(shí)踐中，山東法院將其視為階段性行政行為，認(rèn)為其并未對被征收人的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，因而不能單獨(dú)對其提起訴訟。

筆者認(rèn)為法院的觀點(diǎn)是正確的。首先，征地補(bǔ)償方案針對的對象是明確、特定而可數(shù)的，因而并不是抽象行政行為。其次，制定征地補(bǔ)償方案是市、縣級政府作出征收決定的前置行為之一，本質(zhì)上屬于階段性行政行為，其本身不具備獨(dú)立的法律意義。最后，征地補(bǔ)償安置方案的合法性應(yīng)當(dāng)是判斷征收決定合法性的要素之一，但不能對其合法性單獨(dú)提起訴訟，否則訴訟環(huán)節(jié)將會大大增加，訴訟效率也會大大降低。

(五)典型案例的裁判思路及弊端

從法院的裁判邏輯來看，對于上述行政糾紛的處理都遵循“行為性質(zhì)(階段性行政行為)—不產(chǎn)生實(shí)際影響—不可訴”的思路。例如針對城中村改造方案的批復(fù)，最高院的基本邏輯是：這是一個(gè)內(nèi)部審批行為，屬于階段性行政行為，并不會對被征收人產(chǎn)生實(shí)際影響，因而不可訴。無論是審判時(shí)的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》還是目前執(zhí)行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，均將“不產(chǎn)生實(shí)際影響”排除在行政訴訟的受案范圍之外。[注]最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第一條第二款第六項(xiàng)：“對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”。最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第三條第八款：“行政行為對其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的”。事實(shí)上，我國現(xiàn)行的行政訴訟制度，對于受案范圍采用的是概括主義的方式。[注]朱芒：《概括主義的行政訴訟“受案范圍”——一種法解釋路徑的備忘錄》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第6期。因此，上述裁判在證成不可訴的過程中，均會直接以“不產(chǎn)生實(shí)際影響”為由。

筆者對最高院的裁判結(jié)論并不存在質(zhì)疑，但認(rèn)為這種論證方式會存在幾個(gè)可能的缺陷和錯(cuò)誤：第一，對于哪些行為屬于不動產(chǎn)征收過程中的階段性行政行為，缺乏統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，因而在司法上會引起適用的混亂，不利于向基層法院推廣；第二，“不產(chǎn)生實(shí)際影響”是一個(gè)十分模糊的概念，不能通過論證一個(gè)行為是階段性行政行為而直接得出該行為不會對被征收人產(chǎn)生實(shí)際影響的結(jié)論。因此，在司法實(shí)務(wù)中，亟待一種更為統(tǒng)一、明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)。從傳統(tǒng)角度而言，這些行政行為的可訴性是一個(gè)受案范圍的種類問題，但從另一個(gè)維度講，這也是行政訴訟的適時(shí)性問題。雖然兩者在理論上存在分野，受案范圍明確的是法院能夠受理的行政訴訟案件的種類和涵蓋的射程，其遵循的一個(gè)最基本的邏輯在于司法審查與被訴行政行為之間的實(shí)質(zhì)上的關(guān)聯(lián)程度；[注]鄧剛宏：《行政訴訟受案范圍的基本邏輯與制度構(gòu)想——以行政訴訟功能模式為分析框架》，載《東方法學(xué)》2017年第5期。適時(shí)性則要回答的是司法權(quán)何時(shí)能夠介入行政權(quán)的問題，通常而言兩者存在邏輯上的先后關(guān)系。但在判斷不動產(chǎn)征收中的某個(gè)行為是否為階段性行政行為，以及該特定行為是否可訴的問題上兩者卻是統(tǒng)一的。因?yàn)椤白罱K決定”“成熟性”等起訴適時(shí)性所蘊(yùn)含的基本原則同樣也可以適用于判斷階段性行政行為及其可訴性。

三、司法審查的時(shí)機(jī)與階段性行政行為可訴性標(biāo)準(zhǔn)

(一)美國的起訴時(shí)機(jī)理論

行政訴訟的適時(shí)性在美國稱為“司法審查時(shí)機(jī)”(timing of judicial review)，簡言之，受到行政行為損害的行政相對人可能由于起訴過早而被法院拒絕，當(dāng)事人有權(quán)利獲得司法審查，但這種權(quán)利要在特定的時(shí)間才能實(shí)現(xiàn)。司法審查時(shí)機(jī)涉及到行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系，該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的初衷是為了避免司法權(quán)過早介入行政過程而對行政權(quán)產(chǎn)生不當(dāng)?shù)母蓴_與控制。從實(shí)踐看，暫時(shí)禁止法院對行政行為的司法審查主要受以下原則約束：窮盡行政救濟(jì)(exhaustion of administrative remedies)、最終決定(final agency action)和成熟性(ripeness)。一般來說，窮盡行政救濟(jì)是從行政相對人尋求救濟(jì)的角度而言的，最終決定是從行政機(jī)關(guān)行為的角度認(rèn)識起訴時(shí)機(jī)問題，而成熟原則則是從司法的角度進(jìn)行的考量。在邊緣地帶，這三項(xiàng)原則的要求是不清楚的，一個(gè)問題常常被并入到其他問題，有時(shí)甚至還會并入到司法審查的排除范圍和原告資格問題。

這三個(gè)原則要求當(dāng)事人必須等到行政程序中所有的步驟進(jìn)行完畢后才能尋求司法審查，但是也存在一些例外情況，法院有時(shí)會例外地在行政程序尚未完成的情況下介入行政程序?qū)嵤┧痉▽彶椤Ｒ驗(yàn)橐粋€(gè)典型的行政活動通常有多個(gè)步驟參與行政過程，尤其是一個(gè)類似不動產(chǎn)征收這樣的行政過程，行政相對人所耗費(fèi)的成本是十分高昂的。比如有時(shí)，行政機(jī)關(guān)作出的行政行為超越職權(quán)，行政相對人即使確信法院會最終阻止行政機(jī)關(guān)的行為，但依然需要投入大量的精力和財(cái)力參與到行政程序中，這會損害行政相對人的合法權(quán)益。

在美國的司法實(shí)踐中，對于這三個(gè)原則的區(qū)分是十分模糊的，有時(shí)甚至認(rèn)為成熟性原則作為一個(gè)廣義的概念，涵蓋了窮盡行政救濟(jì)、最終決定和狹義成熟性等原則。[注]Dawson v. Cole, 485 So. 2d 1164, 1167 (Ala. Civ. App. 1986). “ripeness, when applied to administrative cases, is actually a generic concept dealing with the related doctrines of exhaustion of remedies, finality, and ripeness.”窮盡行政救濟(jì)原則是指“相對人對其所受到的損害, 在沒有利用一切可能的行政救濟(jì)措施以前，不能申請法院審查?！盵注]汪棟、王本利：《行政案件司法審查適時(shí)性問題研究》，載《煙臺大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2005年第1期。因?yàn)樵撛瓌t與本文論述的核心命題并無密切關(guān)聯(lián)，因而只從最終決定和狹義成熟性原則兩個(gè)方面進(jìn)行論述。[注]在理論和美國的司法判例中，對成熟性和最終決定的區(qū)分也是十分模糊的，通常會混合使用，比如認(rèn)為最終性是成熟性的條件之一，只有當(dāng)一個(gè)行政行為屬于最終決定時(shí)才算成熟。為了論述方便，筆者將成熟性分為廣義和狹義兩種，廣義的成熟性包含最終性，狹義的成熟性作為于最終行為并列的概念。

1.最終決定

只要沒有授權(quán)法律的特別規(guī)定，美國《聯(lián)邦行政程序法》704節(jié)限制法院只能審查最后的行政行為。[注]5 U.S. Code § 704—Actions reviewable: “Agency action made reviewable by statute and final agency action for which there is no other adequate remedy in a court are subject to judicial review.”最后決定的要求是避免司法過早干預(yù)行政行為，侵犯立法機(jī)關(guān)授予行政機(jī)關(guān)作出最初決定的權(quán)利。此外，從實(shí)際情況看，行政機(jī)關(guān)作出最終決定前，還沒有完整的證據(jù)材料，法院也很難對行政行為展開審查。對于一個(gè)行政行為是否具有最終性的判斷，根據(jù)美國經(jīng)驗(yàn)，可以找到一個(gè)指導(dǎo)性的原則作為參考，即：如果法院的審查可能打亂行政機(jī)關(guān)作出決定的程序，則行政機(jī)關(guān)還沒有作出最后決定。[注]石佑啟：《在我國行政訴訟中確立“成熟原則”的思考》，載《行政法學(xué)研究》2004年第1期。例如，在Dalton v. Specter一案中[注]Dalton v. Specter, 511 U.S. 462.，法院認(rèn)為基地關(guān)閉委員會發(fā)布的建議關(guān)閉所有的軍事基地的報(bào)告不具有可訴性。法院認(rèn)為，這不是最后的決定，法院的審查會打亂行政機(jī)關(guān)的決定程序，該報(bào)告并沒有直接的法律效果，因?yàn)橹钡娇偨y(tǒng)批準(zhǔn)這個(gè)報(bào)告之前不會有基地因此而被關(guān)閉。

在司法實(shí)踐中需要注意的是兩種情形：一種是非正式的行政行為的最終性的判斷；另一種是不作為或否定性的行政行為的最終性的判斷。

第一，非正式的行政行為的最終性的判斷。對于一些非正式的，或者說未嚴(yán)格按照程序的行政行為，雖然在行政行為的實(shí)施過程中遺漏了相關(guān)步驟，但是如果該行為對行政機(jī)關(guān)最終是否支持申請人提出的請求起到了作用，那么法院通常會認(rèn)為已經(jīng)滿足了最終決定的要求。比如，某公民申請行政機(jī)關(guān)頒發(fā)經(jīng)營許可證，行政機(jī)關(guān)未經(jīng)嚴(yán)格的法定程序進(jìn)行審查，或者在沒有告知申請人事實(shí)和理由，沒有聽取陳述和辯解的前提下拒絕了頒發(fā)許可證的申請，雖然該行政行為在實(shí)施過程中遺漏了部分法定的程序，但這依舊被認(rèn)定為是最終決定，程序上的缺失可作為證明最后決定違法的理由而存在。在Overton Park案中[注]Citizens to Preserve Overton Park, Inc. v. Volpe 91 S. Ct. 814.，美國交通運(yùn)輸部長批準(zhǔn)了在田納西州建設(shè)通過孟菲斯公園的六車道州際公路的申請，當(dāng)?shù)孛癖娬J(rèn)為這一決定違反了《交通法》和《聯(lián)邦公路法》，法院審理認(rèn)為盡管部長的批準(zhǔn)程序不完整，但依舊是最終決定，符合審查的標(biāo)準(zhǔn)。

第二，不作為或否定性的行政行為的最終性判斷。通常而言，當(dāng)行政相對人申請行政機(jī)關(guān)采取一定行為，行政機(jī)關(guān)給予明確答復(fù)，拒絕行政相對人的請求時(shí)，該否定性的行政行為被認(rèn)定為是“最終決定”；但是如果行政機(jī)關(guān)在收到申請之后不作為，或者向行政相對人解釋需要進(jìn)一步研究決定，則該行為并不被認(rèn)定為是“最終決定”。需要說明的是，這里的不作為指的是依申請行為的不作為，并且并非所有的依申請行為的不作為都不滿足“最終決定”的要求。當(dāng)行政相對人的申請具有緊急性時(shí)，如申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)等，行政機(jī)關(guān)的不作為被認(rèn)定為滿足“最終決定”的要求。[注]Environmental Defense Fund v. Hardin, 428 F.2d 1093 (D.C. Cir. 1970); Environmental Defense Fund v. Ruckelshaus, 439 F.2d 584 (D.C. Cir. 1971).

2. 狹義成熟性

美國規(guī)制行政行為成熟性的現(xiàn)代法是聯(lián)邦最高法院1967年在Abbott Laboratories v. Gardner[注]Abbott Laboratories v. Gardner, 387 U.S. 136 (1967).案確立的。在該案中，最高法院解釋了成熟原則限制司法審查的基礎(chǔ)。其基本原則是既防止法院陷于行政政策的抽象爭議之中，也保護(hù)行政機(jī)關(guān)在行政決定正式形成和當(dāng)事人具體感受到其效力之前免于司法干預(yù)。該案也為判斷成熟性提供了一般性標(biāo)準(zhǔn)：也即“恰當(dāng)性”(fitness)和法院拒絕救濟(jì)給當(dāng)事人帶來的“困難”(hardship)。這一標(biāo)準(zhǔn)的確立，標(biāo)志著法院在司法層面尋求和認(rèn)可了一種解決成熟性問題的實(shí)用主義方式，并且從法律技術(shù)層面將成熟性的判斷標(biāo)準(zhǔn)推向精細(xì)化，使其更具操作性。[注]事實(shí)上，判斷成熟性原則的標(biāo)準(zhǔn)是在以Abbott案為標(biāo)志的一系列案件中確立的，這些案件主要包括Toilet Goods Ass’n v. Gardner, 387 U.S. 158 (1976) 和Gardner v. Toilet Goods Ass’n, 387 U.S. 167 (1976)。在Abbott案上訴到聯(lián)邦最高法院之前，Toilet Goods Ass’n v. Gardner 案中就已經(jīng)存在相關(guān)論述。在該案中，衛(wèi)生間用品學(xué)會對食品管理局(FDA)授權(quán)委員暫停拒絕食品藥品管理局工作人員檢測生產(chǎn)場所、工藝流程和配方廠家顏色添加劑許可證的行政規(guī)則提起司法審查。法院認(rèn)為該行政行為是許可性的不是強(qiáng)制性的，行政規(guī)則不強(qiáng)制委員暫停許可證，該規(guī)則僅僅授權(quán)委員暫停許可證的裁量權(quán)，而是否會暫停行政相對人的許可證要看委員根據(jù)具體情況作出的決定，因而該爭議不具有“恰當(dāng)性”(fitness)，同時(shí)也不滿足“困難”(hardship)要素。

恰當(dāng)性要素要求所爭議的問題是一個(gè)純粹的法律問題，或者無須等待未來事態(tài)的發(fā)展來解決這一問題。如在Abbott案中，基于國會新通過的《食品、藥品和化妝品法》，食品藥品管理局發(fā)布規(guī)定要求處方藥的標(biāo)簽、廣告和其他文字記載及宣傳品上“每次”使用藥物商業(yè)名時(shí)，都應(yīng)伴有通用名。但這一規(guī)定遭到了制藥工業(yè)協(xié)會和制藥廠商的反對，因?yàn)檫@對他們過去印刷的產(chǎn)品和將來的銷售都將產(chǎn)生影響，因此主張食品藥品管理局并無此權(quán)限，申請對這一規(guī)定實(shí)行司法審查。 食品藥品管理局辯稱該規(guī)定尚未執(zhí)行，制藥廠商也并未就此受到相應(yīng)的處罰，因而案件缺乏成熟性，不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行司法審查。法院審理認(rèn)為，藥品食品管理局是否有權(quán)作出“每次”這一規(guī)定是一個(gè)純粹的法律問題，滿足“恰當(dāng)性”的要求，也滿足成熟性的要求，因而可以進(jìn)行司法審查。

“困難”要素是指當(dāng)事人立即履行行政機(jī)關(guān)的決定須要付出巨大的成本代價(jià)同時(shí)違反這一決定將會帶來特殊問題。例如在Abbott案中，法官認(rèn)為這一要素是滿足的，因?yàn)橹扑帍S商重新印刷新標(biāo)簽要耗費(fèi)大量的成本，而違反這一規(guī)定則存在承擔(dān)刑事懲罰的風(fēng)險(xiǎn)，因此可以申請司法審查。

(二)不動產(chǎn)征收中行政行為可訴性的判斷標(biāo)準(zhǔn)

通過上述分析可見，“行為性質(zhì)(階段性行政行為)—不產(chǎn)生實(shí)際影響—不可訴”的分析進(jìn)路存在判斷上的模糊性和操作上的混亂性。在司法實(shí)務(wù)中，既不能認(rèn)為只要不加論述的扣上一個(gè)階段性行政行為的“帽子”便可以將被訴行政行為認(rèn)定為是“萬金油”式的“不產(chǎn)生實(shí)際影響”，進(jìn)而得出不可訴的結(jié)論；當(dāng)然，另一方面也不能簡單地認(rèn)為只要對被征收人的合法權(quán)益產(chǎn)生影響就應(yīng)當(dāng)可訴。在不動產(chǎn)征收案件中，判斷一個(gè)行為是否可訴主要看該行為是否是最終決定、是否成熟。從上述案例看，其中有些被訴的行為并非最終行為，如評估、征收公告等；有些是不成熟的行為，如征地補(bǔ)償安置方案等。行政相對人保護(hù)自己的合法權(quán)益，并不是提的訴訟越多越好，而是要找準(zhǔn)影響其合法權(quán)益的最終決定與成熟的決定。

對行政訴權(quán)的保護(hù)是衡量一個(gè)國家行政法治水平的重要尺度，[注]孫洪濤、鮑俊紅：《法經(jīng)濟(jì)學(xué)考證下我國行政訴權(quán)改革發(fā)展的路徑選擇——兼論行政訴訟受案范圍的擴(kuò)大》，載《河北法學(xué)》2015年第2期。也體現(xiàn)著國家對于公民基本權(quán)的保障范圍及程度，[注]張慧：《淺議行政訴訟受案范圍》，載《法學(xué)研究》2014年第2期。但是一個(gè)國家的司法資源是有限的，對于當(dāng)事人來說，訴訟中也要花費(fèi)大量的時(shí)間和金錢成本，因此要盡量避免提出一些不必要的訴訟，更要避免勝訴后也無法實(shí)現(xiàn)保護(hù)自身合法權(quán)益的訴訟。

四、可能的例外情形

以典型案例為基礎(chǔ)，對不動產(chǎn)征收中的階段性行政行為進(jìn)行類型化解讀之后，可以發(fā)現(xiàn)，法院的裁判之外，存在一些例外情形。用起訴時(shí)機(jī)理論檢驗(yàn)后筆者總結(jié)了如下幾種可能的例外情況：

1.通常而言，征收公告只是一個(gè)告知行為，不是一個(gè)成熟的行政行為，因而不具有可訴性。但是當(dāng)公告中的內(nèi)容與征收決定不一致時(shí)，公告行為不僅僅只是告知，而是相當(dāng)于行政機(jī)關(guān)作出了一個(gè)新的征收決定，此時(shí)則滿足最終決定和成熟性的標(biāo)準(zhǔn)，成為可訴的行政行為。

2.一般情況下，法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行說明法院已經(jīng)對行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行了審查并認(rèn)為其合法，因此該種強(qiáng)制執(zhí)行并不具有可訴性。但當(dāng)政府實(shí)施的強(qiáng)制搬遷行為擴(kuò)大了裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的范圍或違法采取措施造成其損害的，該行為則是可訴的。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)是否有權(quán)超越法院準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的范圍采取強(qiáng)制措施是一個(gè)純粹的法律問題，而且滿足恰當(dāng)性和困難的要素，因而屬于成熟的行政行為，具有可訴性。與此類似的情況有：已經(jīng)達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議，被征收人不履行協(xié)議約定的搬遷義務(wù)，但政府未申請法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行而自行強(qiáng)制搬遷的，當(dāng)事人亦可提起訴訟。

3.通常來講，一個(gè)征收決定實(shí)施后，行政機(jī)關(guān)注銷被征收人房屋登記、土地使用權(quán)登記或者收繳房屋權(quán)屬證書、土地使用權(quán)證書等行為不具有可訴性。但以下情況存在例外：(1)當(dāng)事人認(rèn)為其房屋不在征收決定確定的范圍內(nèi)；(2)征收決定撤銷后，當(dāng)事人要求恢復(fù)登記或返還權(quán)屬證書，行政機(jī)關(guān)拒絕恢復(fù)或者返還的，可以提起訴訟。第一種情況下，注銷行為作為消滅權(quán)屬的最后一步，是個(gè)最終行為，同時(shí)也滿足恰當(dāng)性和困難的要求，因而是成熟的行政行為；第二種例外情況則是一種拒絕行政相對人申請的否定性的行為，因而屬于最終行為，同時(shí)也符合恰當(dāng)性和困難的要求，屬于成熟的行政行為，同樣具有可訴性。